基于鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用制度改革創(chuàng)新

吳壯金 梁艷 廖春慧

摘要 對廣西北流市基于鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用制度改革創(chuàng)新進行了研究，目前北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀有“入市交易方式多樣，以拍賣為主;入市途徑多樣，以調(diào)整入市途徑為主”的特點，取得“建立了集體土地建設(shè)用地市場，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展;完善了集體土地入市的規(guī)章制度，健全鄉(xiāng)村制度體系;開拓了增加農(nóng)民收益的新渠道，促進農(nóng)民生活走向富?！钡某尚?，存在“異地調(diào)整入市的利益分配不均，阻礙城鄉(xiāng)一體化建設(shè);入市資金籌措困難，削弱鄉(xiāng)村社會發(fā)展的金融支撐;后期監(jiān)管機制不完善，擾亂鄉(xiāng)村治理秩序;入市用途比較單一，制約鄉(xiāng)村文化建設(shè)的發(fā)展”的困境。借鑒德清模式、隴西模式、南海模式和貴州模式的優(yōu)勢完善模式，得出實現(xiàn)路徑：構(gòu)建收益分配均衡機制，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展;完善農(nóng)村投融資體制，解決鄉(xiāng)村資金發(fā)展問題;落實“小產(chǎn)權(quán)房”監(jiān)管工作，健全鄉(xiāng)村治理體系;入市用途均衡，助推鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地;入市;制度改革;北流市

Abstract This paper studied the reform of rural collectivelyoperated construction land use system based on rural revitalization in Guangxi Beiliu City. At present， the current situation of rural collective commercial construction land use in Beiliu City has “multiple ways of entering the market， mainly auctions; The characteristics of various ways， to adjust the way of entering the market as the main”， achieved “established a collective land construction land market， promote the development of rural industries; improved the rules and regulations of collective land access to the market， improve the rural system; open up new channels to increase farmers income In order to promote the peasants lives and become rich”， there are “uneven distribution of interests in different places， hindering the integration of urban and rural areas; difficulties in financing the market， weakening the financial support for rural social development; imperfect regulatory mechanisms at the later stage， disrupting the order of rural governance.The dilemma of the use of the city is relatively simple and restricts the development of rural cultural construction. Drawing on the advantages and perfection model of Deqing model， Daixi model， South China Sea model and Guizhou model， the realization path is obtained： constructing income distribution equilibrium mechanism， promoting urban and rural development; improving rural investment and financing system， solving rural capital development; implementing “small property housing” regulatory work， sound rural governance system; balanced use of the market， boosting the construction of rural ecological civilization.

Key words Rural revitalization;Rural collective management construction land;Market entry;Institutional reform;Beiliu City

2017年10月中共十九大報告中習(xí)近平總書記正式提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，在2018年1月2日中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，一定程度上反映了鄉(xiāng)村的發(fā)展需要回歸到鄉(xiāng)村承載主體土地上。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市則是直接釋放土地資產(chǎn)的潛在的價值[1]。目前，國內(nèi)針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用制度的研究，探索形成了許多典型的代表模式，主要有：南海模式、德清模式、安達模式、貴州模式等。采取“招拍掛”和協(xié)議出讓土地的方式，讓零星分散的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，因而被稱為“初探型”的入市模式[2]。因此，國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式的研究較多，而結(jié)合鄉(xiāng)村振興共同探討農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用制度改革的研究較少，從而對于基于鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用制度的改革創(chuàng)新研究的必要性得到進一步強化。

廣西北流市作為2015年全國33個集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點之一，至2018年改革的實施已取得階段性的成效，具有重要的社會推動意義。因此，筆者主要以廣西北流市為例，針對廣西北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的現(xiàn)狀，結(jié)合取得成效和面臨的困境，在已取得成效的基礎(chǔ)上，對其入市的模式和實現(xiàn)路徑進行完善和創(chuàng)新。

1 北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市現(xiàn)狀

1.1 入市交易方式多樣，以拍賣為主

北流市農(nóng)村集體建設(shè)用地采取的交易方式共有協(xié)議、拍賣、出租、掛牌4種，其中協(xié)議方式占比14.8%，拍賣占比82.1%，出租占比2.3%，掛牌占比0.8%（表1），交易方式多樣，以拍賣方式為主。通過4種方式靈活交替，極大地推動農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，有利于為北流市各農(nóng)村集體注入大量資金，推動地方經(jīng)濟建設(shè)。

1.2 入市途徑多樣，以調(diào)整入市途徑為主

北流市根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟狀況與土地利用規(guī)劃及其農(nóng)村集體建設(shè)用地現(xiàn)狀采取了就地入市、城中村改造入市、零星分散整治入市、新增建設(shè)用地入市4種入市途徑。其中就地入市占比11.3%，調(diào)整入市占比71.25%，新增建設(shè)用地占比0.05%，整治入市占比 17.4%（表2）。農(nóng)村集體建設(shè)用地通過多種途徑入市，增加了可利用的建設(shè)用地，解決了帝森綠色科技、宏邦食品二期等20多個重點工業(yè)項目用地問題，廣西銅石嶺國際旅游度假區(qū)項目等旅游項目，北流市民樂產(chǎn)業(yè)園（農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園）項目、民安客運站項目等公益項目，重點項目用地保障率達100%。

2 鄉(xiāng)村振興背景下集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得成效及存在主要困境

2.1 北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后取得成效

2.1.1 建立了集體土地建設(shè)用地市場，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

北流市于2015年12月24日成功拍賣了位于北流市塘岸鎮(zhèn)六和村的22號地塊、29號地塊和30號地塊3宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。這3宗地面積分別為3 534、21 918、29 122 m2，總面積54 574 m2，成交價分別為44萬、274萬、36萬元，成交價總額為679萬元。受讓人分別為北流市六和紙品包裝有限公司、北流市宏宇保健動物獸藥廠、北流市真材門窗廠。出讓后的3宗地土地用途均為工業(yè)用地，解決了項目建設(shè)用地問題，盤活農(nóng)村存量土地。北流市通過建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市市場，吸引更多企業(yè)入駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，節(jié)約集約利用土地，充分發(fā)揮集體經(jīng)營性建設(shè)用地的作用，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)興旺，提高了鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平，為鄉(xiāng)村振興提供動力。

2.1.2 完善了集體土地入市的規(guī)章制度，健全鄉(xiāng)村制度體系。

北流市試點以來，制定并完善了很多關(guān)于農(nóng)地入市相關(guān)的規(guī)章制度體系。在2016年提出《北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓規(guī)定（試行）》等;2017年提出《北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法（修訂）》等;2018年提出《北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地商品房預(yù)售管理辦法》等。這些制度政策為入市原則、主體、程序等提供了依據(jù)，讓農(nóng)地入市有章可循，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村法治與德治相結(jié)合，為鄉(xiāng)村政治體系的發(fā)展提供了保障。

2.1.3 開拓了增加農(nóng)民收益的新渠道，促進農(nóng)民生活走向富裕。

在交易價格上，北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價格基本與國有土地“同權(quán)同價”。2015年第一次成功出讓的塘岸鎮(zhèn)六和村3宗地塊村集體收益達586.52萬元，比征地補償費多283.71萬元，增值率達94%[3]。在塘岸鎮(zhèn)長塘村14組BJ〔2018〕79號A地塊和西埌鎮(zhèn)石埌塘村10組BJ〔2019〕7號地塊拍賣中，農(nóng)民可分別獲得108萬元/hm2和139.5萬元/hm2 的收益，相對于改革前的土地征收標(biāo)準，農(nóng)民能分享到更多的土地增值收益，進一步增加農(nóng)民的收入，逐步達到“安居樂業(yè)”的美好生活狀態(tài)，促進農(nóng)民生活走向富裕，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興（表3）。

2.2 北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的主要困境

2.2.1 異地調(diào)整入市的利益分配不均，阻礙城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。北流市異地調(diào)整入市中，對整治復(fù)墾區(qū)（拆舊區(qū)）進行土地整治的復(fù)墾、測繪費、評估費等費用由政府負責(zé)，待土地入市后，由入市主體向政府支付復(fù)墾補償金。政府在政策上規(guī)定分配比例，形成了較強的政府干預(yù)，沒有很好地保障農(nóng)民的利益。以城區(qū)基準地價一、二級范圍商住用地為例，均價按1 200萬元/hm2出讓，政府提取調(diào)節(jié)金比例為48%，提取整治復(fù)墾費比例為20%，提取土地增值收益平衡再分配金比例為為12%，政府總提取費用為：1 200×（48%+20%+12%）=960萬元/hm2。入市主體取得土地增值收益為：1 200-960=240萬元/hm2。可見，入市主體獲得的收益甚少，異地調(diào)整入市的主體為入市地塊所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（建新區(qū)），在建新區(qū)占有區(qū)位優(yōu)勢而收益不多的基礎(chǔ)上，整治復(fù)墾區(qū)（拆舊區(qū)）所獲收益寥寥無幾，政府、入市主體和整治復(fù)墾區(qū)歸屬集體組織之間的土地增值收益分配難以平衡，很大程度上是鄉(xiāng)村發(fā)展的絆腳石，為城鄉(xiāng)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展帶來困難。

2.2.2 入市資金籌措困難，削弱鄉(xiāng)村社會發(fā)展的金融支撐。

入市土地開發(fā)成本一般包括集體建設(shè)用地的復(fù)墾、整治費用，以及測繪費、評估費等[3]。隨著試點的擴大，小額信用貸款幅度已經(jīng)跟不上改革需求，農(nóng)村信用體系不健全，金融機構(gòu)面臨更大的信貸風(fēng)險，入市抵押帶有諸多不穩(wěn)定性。雖然北流市規(guī)定對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款產(chǎn)生的損失給予一定額度的補償，但“農(nóng)集貸”信貸保險體系未發(fā)展，一些大的金融機構(gòu)不愿意發(fā)放貸款，并且渠道單一，引入社會資本少，小微企業(yè)融資效果不夠大，導(dǎo)致融資受限，資金籌措困難。再加上農(nóng)村配套設(shè)施又將面臨巨大的資金缺口，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)落后，不能滿足現(xiàn)代鄉(xiāng)村人民日益增長的對美好生活的需求，鄉(xiāng)村的村容村貌沒有得到很好的改善，嚴重影響生態(tài)宜居宜業(yè)美麗家園建設(shè)，阻礙鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。

2.2.3 后期監(jiān)管機制不完善，擾亂鄉(xiāng)村治理秩序。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地新建的商品房突破了集體租賃住房的用途，北流市采用國有土地建設(shè)的商住項目的服務(wù)和監(jiān)管制度，“農(nóng)地入市”后開發(fā)利用完全按照國有商品住宅實行開發(fā)建設(shè)全過程監(jiān)控[4]。但由于我國特殊的土地雙軌制，土地的支配權(quán)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織手中，導(dǎo)致入市后相關(guān)部門的監(jiān)管余力不足，后期監(jiān)管不到位，出現(xiàn)“圈地行為”和入市后用地單位與農(nóng)民集體“私相授受”助長“小產(chǎn)權(quán)房”等不良現(xiàn)象。后期監(jiān)管機制未能落到實處，違法用地問題突出，農(nóng)村基層黨組織未能充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，不利于推進鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。

2.2.4 入市用途比較單一，制約鄉(xiāng)村文化建設(shè)的發(fā)展。

截至2019年4月，北流市規(guī)劃農(nóng)地入市147宗，其中規(guī)劃用途作為工業(yè)倉儲用地20宗，總面積71.42 hm2，總價為10 445.6萬元;作為商服用地、住宅用地111宗，總面積374.69 hm2，總價為182 595.6萬元;基礎(chǔ)設(shè)施（包含公共管理與公共服務(wù)用地、交通運輸用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地、加油站汽車站用地、科研用地）16宗，總面積68.45 hm2，總價為10 798.28萬元。北流市農(nóng)地入市太側(cè)重于商服、住宅用地，在獲得良好收益的基礎(chǔ)上，沒有統(tǒng)籌其他用途的用地，特別在基礎(chǔ)設(shè)施的保障及完善方面未落實到位，村一級缺少文化活動站，制約了鄉(xiāng)村文明的發(fā)展。入市較偏向于城鎮(zhèn)的效益，忽視村莊的發(fā)展，對應(yīng)的具體詳細的村莊規(guī)劃缺乏，從而阻礙了當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

3 北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市創(chuàng)新模式與實現(xiàn)路徑

3.1 北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市創(chuàng)新模式

3.1.1 完善北流市入市模式，創(chuàng)新入市主體。

北流市現(xiàn)階段的入市模式為“4454”模式，一是要明確好入市的4種途徑，主要是采用就地入市、整治后易地入市、城中村入市、新增建設(shè)用地4種基本入市途徑[5]。二是要確定好入市4種交易方式，根據(jù)自身實際情況，北流市確定了“招拍掛”、出租、協(xié)議、抵押4種入市交易方式[6]。三是涵蓋5種土地用途，北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后有5種土地用途，包括工業(yè)用地、商業(yè)住宅用地、倉儲用地、公益用地、旅游用地。四是制定4種土地類型收益調(diào)節(jié)金的比例，在試點的初期，提取的獲得土地收益的比例為工業(yè)類5%、公益類10%、旅游類20%、商住類48%。今后北流市的入市模式的完善應(yīng)該多借鑒于同屬于誘致型模式的安達模式、貴州模式等模式。在入市主體的創(chuàng)新方面，北流市可以借鑒與融合其他模式，例如南海模式，利用股份合作組織對土地進行出租等方式取得土地非農(nóng)化的其他增值收益，再實行村民股份制，以此提高村民收益。農(nóng)村集體建立股份合作組織作為北流市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體。

3.1.2 北流市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市創(chuàng)新模式。國家在全國內(nèi)選取了33個城市作為土地制度改革的試點，進行了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，該研究以“發(fā)展型”的德清模式，“零星分散，直接入市”的隴西模式，“集體建設(shè)用地的工業(yè)化城鎮(zhèn)化型”的南海模式，“無償分配與有償流轉(zhuǎn)并行型”的貴州模式為比較，詳見表4。

上述對國內(nèi)入市創(chuàng)新模式類型的分析，可以得出北流市的“4454”模式更偏向于市場經(jīng)濟驅(qū)動下，由相關(guān)利益推動的誘致型模式創(chuàng)新，在利益分配不均的問題上可以借鑒德清模式進行股利增厚分紅和貴州模式明確土地收益分配，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、鄉(xiāng)村發(fā)展;在入市資金籌措和入市監(jiān)管問題上可以參考隴西模式解決入市融資難的問題、成立土地市場，南海模式完善入市交易市場，盤活農(nóng)村存量土地、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展;在入市用途單一的問題上借鑒貴州模式開拓小微企業(yè)用地渠道，使農(nóng)村企業(yè)趨于多元化，有助于小微企業(yè)發(fā)展。

3.2 北流市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式創(chuàng)新實現(xiàn)路徑

3.2.1 構(gòu)建收益分配均衡機制，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。建立兼顧北流市人民政府、入市主體、整治復(fù)墾區(qū)域都歸屬于農(nóng)村集體土地增值收益分配的機制，借鑒德清模式的實踐經(jīng)驗建立政府風(fēng)險基金等風(fēng)險防范機制。由政府出資建立國有擔(dān)保公司，根據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地價值評估的結(jié)果，當(dāng)土地使用者向銀行申請貸款，為其提供擔(dān)保，承擔(dān)金融機構(gòu)的政策和市場風(fēng)險;盡量增加金融產(chǎn)品，拓寬融資渠道，解決成片整治融資難問題，使收益分配均衡機制能促進鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，保障農(nóng)民的收益，防止農(nóng)村土地閑置，促進城鄉(xiāng)發(fā)展。

3.2.2 完善農(nóng)村投融資體制，解決鄉(xiāng)村資金發(fā)展問題。從健全分類投入體制機制入手，完善財政穩(wěn)定投入增長機制、創(chuàng)新政府投資支持方式、建立政府和社會資本合作機制、充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性，加大金融支持力度，激發(fā)社會各方責(zé)任[7]。推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融試點，既能解決流轉(zhuǎn)農(nóng)地企業(yè)的融資難題，也使得農(nóng)地的價值真正得以體現(xiàn)，應(yīng)及早完善相關(guān)制度。針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)評估制度明晰方向，確定好土地承包經(jīng)營權(quán)評估范圍和準則、選擇評估單位進行工作，鼓勵銀行開設(shè)以土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押的方式讓村民進行貸款融資，實行保險公司承?！皟蓹?quán)”抵押貸款以降低放貸風(fēng)險，構(gòu)建土地承包經(jīng)營、抵押權(quán)的權(quán)利實現(xiàn)程序等制度，從制度上保證土地承包經(jīng)營權(quán)抵押入市有章可循，統(tǒng)籌國家、集體、個人三方利益。鼓勵各地根據(jù)行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌的工作思路，因地制宜開展多層級、多形式的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，突破現(xiàn)有管理制度規(guī)定的，應(yīng)按管理權(quán)限和程序報批或申請授權(quán)[8]。

3.2.3 做好“小產(chǎn)權(quán)房”監(jiān)管工作，建立鄉(xiāng)村治理體系。參考南海模式完善入市交易市場，對建有“小產(chǎn)權(quán)房”的村委會成立監(jiān)察小組，設(shè)立管理社區(qū)事務(wù)，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，處理好物業(yè)管理問題，對建成的“小產(chǎn)權(quán)房”中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行檢查，對不達標(biāo)的設(shè)施并做更替處理，對小區(qū)物業(yè)進行監(jiān)管，確保居民住房保障，提升物業(yè)服務(wù)水平。針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地用作“小產(chǎn)權(quán)房”進入市場，應(yīng)做到符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下保障集體土地不被控制。其次是禁止不符合相關(guān)規(guī)定銷售“小產(chǎn)權(quán)房”。針對北流市“小產(chǎn)權(quán)房”的銷售應(yīng)該加強監(jiān)管，當(dāng)?shù)卣鑷栏駥徍艘赞r(nóng)村集體名義申報的住宅建設(shè)項目，嚴防用地單位與農(nóng)村集體私下流轉(zhuǎn)，做好排查工作，從“小產(chǎn)權(quán)房”項目中各個環(huán)節(jié)加強監(jiān)管，對于違反農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)有關(guān)規(guī)定的行為，及時發(fā)現(xiàn)和處理，追究相關(guān)人員責(zé)任。

3.2.4 入市用途均衡，助推鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)。鄉(xiāng)村振興既要給農(nóng)民制造“美好生活”的生活環(huán)境氛圍，又要為農(nóng)民創(chuàng)造“綠水青山”的自然環(huán)境，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村“生產(chǎn)、生態(tài)、生活”的健康發(fā)展。參考貴州模式開拓小微企業(yè)用地渠道，使農(nóng)村企業(yè)多元化，有助于小微企業(yè)發(fā)展。重視公共管理與公共服務(wù)用地開發(fā)建設(shè)，把農(nóng)村教育、醫(yī)療、文體娛樂、公園綠地、風(fēng)景名勝等綜合考慮，做好構(gòu)建工作，為周邊人口、社會資本等投入與交流營造良好的環(huán)境，帶動城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的流動和組合，促使生產(chǎn)力在城鄉(xiāng)之間合理分布，使鄉(xiāng)村在經(jīng)濟和社會生活上城市與鄉(xiāng)村都緊密結(jié)合[9]，為村民提供良好的生活環(huán)境，提升村民的幸福感，響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的號召。

4 結(jié)語

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在鄉(xiāng)村背景下既要滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，還要符合鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)，在生產(chǎn)和生活方式上由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化。這種漸進的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化涵蓋了人口、經(jīng)濟活動、空間地域3個主體的變換[10]，有利于加快農(nóng)村集體土地建設(shè)用地入市的步伐，建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場;有利于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，促進城鄉(xiāng)融合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，保障社會經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展。

參考文獻

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