農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革的模式創(chuàng)新與困境突破

朱瑩瑩

[摘? ? 要]產(chǎn)權(quán)資本化是當(dāng)前農(nóng)村要素市場化改革的前沿問題，也是破解“三農(nóng)”發(fā)展資金困境的關(guān)鍵之一。以浙江統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革地嘉興為例，在近年的實(shí)踐探索中，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革領(lǐng)域逐步形成了“確權(quán)-分權(quán)-活權(quán)-護(hù)權(quán)-化權(quán)”這一相對完備的整體制度設(shè)計(jì)。在一個(gè)農(nóng)民、金融機(jī)構(gòu)、基層政府構(gòu)成的三方博弈中，針對分利不當(dāng)和風(fēng)險(xiǎn)平抑機(jī)制的缺失所造成的改革困境，嘉興的有益實(shí)踐又為當(dāng)前產(chǎn)權(quán)改革深入提供了一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村產(chǎn)權(quán);抵押融資;模式創(chuàng)新;困境突破

[中圖分類號] F832.43 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1008-4479（2020）03-0121-08

“農(nóng)戶增收難、農(nóng)民貸款難、銀行放貸難”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約瓶頸，已經(jīng)成為農(nóng)村改革發(fā)展以及新農(nóng)村建設(shè)的突出問題。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資是推進(jìn)農(nóng)村金融改革縱深發(fā)展、化解“三農(nóng)”融資難題、解決農(nóng)村金融資源配置供需失衡的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的有效平臺。所謂農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，主要是指農(nóng)民個(gè)人、集體經(jīng)濟(jì)組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為滿足自身的生產(chǎn)、生活及其它需求，以其持有的農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體產(chǎn)權(quán)為抵押物，在依法、自愿的前提下和合理的價(jià)值評估基礎(chǔ)上，向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請貸款等融資行為。

當(dāng)前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資也成為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)問題。盡管農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的種類很多，但學(xué)術(shù)界的研究主要集中在對農(nóng)村土地承包權(quán)的抵押融資上（黎翠梅，2008;曾章蓉等，2010;賈洪文等，2012;高圣平，2014）[1]-[4]，近年來有部分學(xué)者開始探索其他產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的抵押融資改革，如熊?。?012）對重慶市土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)“三權(quán)”的抵押制度分析[5]，哈斯、馬洪亮（2014）對內(nèi)蒙古赤峰市的土地承包經(jīng)營權(quán)、草牧場經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房產(chǎn)權(quán)、林權(quán)等"四權(quán)"抵押融資調(diào)查[6]，段春來（2015）對湖北省鄂州市集體建設(shè)用地使用權(quán)、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等“五權(quán)”抵押融資的模式分析等[7]，這些研究將產(chǎn)權(quán)抵押融資改革的最新實(shí)踐成果進(jìn)行了闡述?？傮w而言，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資還處于探索階段?；诜?、政府、風(fēng)險(xiǎn)管理和市場建設(shè)等方面的瓶頸制約，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革很難有重大突破。特別是由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“兩重性”和不完整性使產(chǎn)權(quán)的抵押融資法律基礎(chǔ)薄弱、貸款風(fēng)險(xiǎn)偏高（劉貴珍，2008;季秀平，2009; 趙一哲等，2015）[8]-[10]，同時(shí)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理體制不完善（嚴(yán)金海，2007）[11]、抵押市場不完善（史衛(wèi)民，2010）[12]、風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制缺失將使產(chǎn)權(quán)喪失社會保障功能，引發(fā)社會的不穩(wěn)定性（黎翠梅，2008;高圣平，2014）等[1][4]。

隨著改革的不斷深入，一些地區(qū)農(nóng)村金融改革開展了嶄新的實(shí)踐。例如嘉興作為浙江統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的試點(diǎn)，近年來在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押改革領(lǐng)域開展了前瞻性的探索。特別是全國農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)、全國第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)海鹽縣的“農(nóng)宅通”“農(nóng)股通”“農(nóng)鉆通”產(chǎn)權(quán)抵押融資，以及省級農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革省級示范區(qū)嘉善縣的“三權(quán)三抵押”改革，都具有較強(qiáng)的代表性。這些地方的實(shí)踐創(chuàng)新一方面為全國農(nóng)村金融改革提供了許多即用性經(jīng)驗(yàn)啟示，另一方面，其存在的深層次問題也為進(jìn)一步深化改革、完善政策提供了方向和依據(jù)。

一、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革的制度設(shè)計(jì)

（一）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的相關(guān)權(quán)種

可供抵押融資改革的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，主要包括農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體產(chǎn)權(quán)三大類。其中，農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)主要包括基于集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)到個(gè)人而來的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)①;農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主要是指以村集體作為抵押主體而擁有的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)等集體產(chǎn)權(quán);農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體產(chǎn)權(quán)是指農(nóng)業(yè)公司、種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等經(jīng)營主體所擁有的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)以及其他財(cái)產(chǎn)權(quán)等。

（二）開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的先決條件

一是確權(quán)。確權(quán)是推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化的先決條件，確權(quán)不到位直接影響農(nóng)村產(chǎn)權(quán)活化與優(yōu)化的運(yùn)作。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)確權(quán)，主要是通過深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革，明晰股權(quán)并折股量化到人，推進(jìn)股權(quán)登記頒證。對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的確權(quán)，主要是明晰農(nóng)村宅基地使用權(quán)，并同步推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記，發(fā)放宅基地使用權(quán)證。對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，主要是開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記與頒證，實(shí)施農(nóng)村承包地、面積、合同、證書“四到戶”。

二是分權(quán)。分權(quán)是在確權(quán)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)束中的各項(xiàng)不同權(quán)益進(jìn)一步分離出來，將占有、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押等各項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行細(xì)化與明確。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份權(quán)益，除了規(guī)定農(nóng)民依法享有分紅等股東權(quán)益，還允許以其所持有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)為抵押物，在明確合法用途的前提下申請辦理融資。對于農(nóng)村宅基地權(quán)益，關(guān)鍵在于破解“房地一體”的難題，實(shí)施宅基地使用權(quán)與農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)相對分離，明確農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可以進(jìn)行抵押貸款。對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益，重點(diǎn)開展農(nóng)村土地承包所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的改革，明確土地承包所有權(quán)屬于集體，不得轉(zhuǎn)讓與買賣;承包權(quán)屬于農(nóng)民個(gè)人，農(nóng)民依法享有在承包期內(nèi)的各項(xiàng)處置權(quán)利;承包經(jīng)營權(quán)可由農(nóng)民在承包期內(nèi)向他人或市場主體轉(zhuǎn)讓、出租、互換、抵押等。

三是活權(quán)。活權(quán)是指在細(xì)化各種產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，建立產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓、可流通的機(jī)制與平臺，使產(chǎn)權(quán)在流通與交易的過程中加快價(jià)值顯化。一方面，確定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)可交易權(quán)種。如允許集體股份合作社股東可以繼承、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予等形式在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部開展流轉(zhuǎn)，并且建立股權(quán)回購機(jī)制，對于退出股份的股東進(jìn)行補(bǔ)償。探索農(nóng)村宅基地在縣行政區(qū)域范圍內(nèi)有條件置換、有償使用、有償退出機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)。采取轉(zhuǎn)讓、互換等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，探索開展農(nóng)村土地承包權(quán)置換試點(diǎn)等。另一方面，構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)。市、縣、鎮(zhèn)（街道）、村分別建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、交易站、交易所等，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押、租賃、承包、入股等多種方式的流轉(zhuǎn)交易。

四是護(hù)權(quán)。護(hù)權(quán)是在活權(quán)的基礎(chǔ)上，建立多層次風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)在交易和資本化全過程出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)有效化解，最大程度保護(hù)農(nóng)民手中的權(quán)益。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資過程中，一是要在貸前建立完善的農(nóng)戶信用體系，依托涉農(nóng)銀行的信貸員、協(xié)貸員制度，建立遍及農(nóng)村的信用檔案與數(shù)據(jù)庫。二是要在貸款過程中建立完善的產(chǎn)權(quán)抵押估值機(jī)制，依托銀行或第三方評估機(jī)構(gòu)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合理估值，并在抵押貸款中限制放貸額度在抵押物價(jià)值的一定比例范圍內(nèi)，防止放貸違約產(chǎn)生難以收回本息的情況。三是要建立抵押產(chǎn)權(quán)違約處置機(jī)制，通過組建上當(dāng)涉農(nóng)資產(chǎn)收購、處置的市場主體，將違約產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一收儲，并依托產(chǎn)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)基金，保障金融機(jī)構(gòu)損失利益得以補(bǔ)償，保障違約農(nóng)民基本社會生活。

五是化權(quán)。在“確權(quán)-分權(quán)-活權(quán)-護(hù)權(quán)”的基礎(chǔ)上，農(nóng)民或經(jīng)營主體以農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)、農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等為抵押或質(zhì)押物向金融機(jī)構(gòu)申請貸款，金融機(jī)構(gòu)根據(jù)權(quán)屬類別和估值結(jié)果，對融資額度、用途、期限、利率、違約處置等進(jìn)行不同的制度設(shè)計(jì)，對申請者發(fā)放貸款，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)資本化。以嘉興農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款融資為例，主要有三種類型（見表1）。

二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革的三方博弈

（一）博弈主體

在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革中，存在三個(gè)基本的組織角色和利益集團(tuán)：農(nóng)民、基層政府、金融機(jī)構(gòu)。這三者在改革過程中情況如下：

農(nóng)民。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷的根本原因在于潛在利潤的出現(xiàn)，在共同利益的驅(qū)動(dòng)下，某一群體將會推動(dòng)或引發(fā)改革與制度創(chuàng)新，即誘致性制度變遷。近幾年，隨著“確權(quán)賦能”改革的進(jìn)一步深入，相對模糊的傳統(tǒng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)逐漸得到明晰，農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)的功能逐步放大，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的活躍和產(chǎn)權(quán)交易市場的完善，也為產(chǎn)權(quán)資本化奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，傳統(tǒng)的農(nóng)村金融卻無法適應(yīng)越來越市場化的農(nóng)村社會，導(dǎo)致規(guī)模漸增的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水平漸漲的農(nóng)民消費(fèi)存在巨大的資金缺口。在這樣的背景下，農(nóng)民傾向于將已經(jīng)確權(quán)到位的“可處置產(chǎn)權(quán)”通過一定的制度設(shè)計(jì)抵押質(zhì)押給金融機(jī)構(gòu)來融資變現(xiàn)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)資本化，滿足自身生產(chǎn)生活的需要。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革過程中，農(nóng)民是改革的根本推動(dòng)力量，是制度變遷的“第一行動(dòng)集團(tuán)”。

金融機(jī)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)的清晰與否，直接影響著金融市場的發(fā)達(dá)程度。根植于集體經(jīng)濟(jì)形態(tài)的傳統(tǒng)農(nóng)村社會，存在產(chǎn)權(quán)模糊的天然劣勢，由此帶來抵押物缺乏、估值困難、回收困難以及信用體系不完善等諸多風(fēng)險(xiǎn)和問題，因而長期以來農(nóng)村金融主要形態(tài)為民間借貸和地下金融，這是農(nóng)村金融發(fā)育不良的根本原因。傳統(tǒng)正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主要為農(nóng)村信用合作社（農(nóng)商銀行）等涉農(nóng)銀行，而其它商業(yè)銀行（包括聲稱服務(wù)三農(nóng)的農(nóng)業(yè)銀行）則主要服務(wù)城市社會。近年來，隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革逐漸深入、農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)效益不斷提高以及農(nóng)民消費(fèi)能力水平不斷提升，加之地方政府不斷完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場、構(gòu)筑風(fēng)險(xiǎn)防范與處置體系等，由產(chǎn)權(quán)不清帶來的風(fēng)險(xiǎn)逐步消解，農(nóng)村金融蘊(yùn)藏著的巨大蛋糕開始凸顯。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融等新一輪的金融創(chuàng)新沖擊，立足城市社會的商業(yè)銀行競爭白熱化、利潤攤薄，農(nóng)村社會成為金融機(jī)構(gòu)爭相拓展的藍(lán)海，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革成為重大的戰(zhàn)略機(jī)遇。

基層政府。與農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)等直接利益相關(guān)者不同，基層政府在融資改革中具有雙重代理身份：自上而下的中央政府代理人以及自下而上的農(nóng)民利益代理人。盡管不是直接的利益相關(guān)者，但是如果改革得以成功推進(jìn)，將帶來地方政治聲譽(yù)以及上級政府的行政激勵(lì)，這形成了一種特殊的“制度收益”。在實(shí)踐過程中，相對于分散的農(nóng)民個(gè)體，基層政府具有更強(qiáng)的組織能力和行動(dòng)能力，這使他們成為制度變遷過程中潛在的“第一行動(dòng)集團(tuán)”。因此，地方的改革多由基層政府負(fù)責(zé)整體的改革方案設(shè)計(jì)，再動(dòng)員農(nóng)民及金融機(jī)構(gòu)參與實(shí)施。從基層政府而言，產(chǎn)權(quán)融資改革具有強(qiáng)制性制度變遷的特征。

（二）博弈機(jī)制

制度變遷實(shí)質(zhì)上是不同利益主體相互博弈的結(jié)果。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資改革中，農(nóng)民、金融機(jī)構(gòu)、基層政府博弈三方存在著行動(dòng)一致性，因?yàn)楦母锏膶?shí)施將給每個(gè)利益主體都帶來新的額外利潤。然而從改革的實(shí)施過程而言，三方也都面臨著自身收益與風(fēng)險(xiǎn)成本的考量，這使得他們在改革具體制度設(shè)計(jì)上存在一定的分歧，博弈的結(jié)果最終依賴各方訴求力量的再平衡，即改革過程中呈現(xiàn)的不同模式。

農(nóng)民、金融機(jī)構(gòu)、基層政府均為有單獨(dú)收益函數(shù)的理性經(jīng)濟(jì)人，在博弈中會選取盡可能使自身利益最大化的策略?；趯ι鲜霾┺娜降年P(guān)系描述，我們可以得出以下基本結(jié)論：（1）農(nóng)民傾向于最大程度將已有產(chǎn)權(quán)估值變現(xiàn)，以滿足緊張的生產(chǎn)與消費(fèi)缺口。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)改革所帶來的“額外收益”，再加以適當(dāng)?shù)臋?quán)能擴(kuò)展，對農(nóng)民而言將是“額外收益的額外收益”，因而農(nóng)民在參與這項(xiàng)改革時(shí)呈現(xiàn)出積極主動(dòng)的態(tài)度。但隨著時(shí)間的推移，外部利潤將逐步“內(nèi)化”，農(nóng)民參與改革時(shí)將越來越慎重地考慮已有權(quán)益的保障，具體表現(xiàn)在對違約后權(quán)益“沒收”的風(fēng)險(xiǎn)厭惡。（2）金融機(jī)構(gòu)作為稀缺性資金要素的占有者，成為產(chǎn)權(quán)抵押融資改革的實(shí)施對象?；鶎诱l(fā)出改革與否的信號，金融機(jī)構(gòu)則考慮自身的收益得失決定是否響應(yīng)。一般而言，考慮到農(nóng)村信用體系不完善等原因，金融機(jī)構(gòu)傾向于通過一定的手段（如保守估值產(chǎn)權(quán)、融資放款折扣等）盡可能將違約風(fēng)險(xiǎn)降至最低，或者通過特定的金融創(chuàng)新（如開展農(nóng)村“三權(quán)”與生產(chǎn)資料、生產(chǎn)設(shè)施等其他農(nóng)村私產(chǎn)“捆綁抵押式”制度設(shè)計(jì)），力圖使自身在改革過程中損失最小化、利潤最大化。（3）基層政府需要在盡可能減少重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的前提下，全力推動(dòng)改革順利進(jìn)行，促進(jìn)社會總效益的增進(jìn)。但如果實(shí)施產(chǎn)權(quán)抵押融資改革會在短期內(nèi)影響地方經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)發(fā)展，改革帶來的短期收益不足以彌補(bǔ)該損失，地方政府則會回避中央層面的政策倡導(dǎo)，不再積極引導(dǎo)實(shí)施改革。

總體而言，產(chǎn)權(quán)融資改革在一個(gè)三方博弈模型中，是一個(gè)正和博弈的分利過程。制度變遷帶來的額外收益，將在不同的利益主體間重新分配。然而，分利不當(dāng)或者風(fēng)險(xiǎn)平抑機(jī)制缺失，仍舊會造成博弈主體收益為負(fù)的現(xiàn)象出現(xiàn)。如抵押物處置辦法不合理，可能造成農(nóng)民基本權(quán)利被剝奪而引發(fā)社會穩(wěn)定問題，或者引發(fā)金融機(jī)構(gòu)大面積呆壞帳等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而這些問題與障礙的破解可能需要二次制度設(shè)計(jì)。

三、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資存在的現(xiàn)實(shí)障礙與風(fēng)險(xiǎn)困境

（一）農(nóng)民個(gè)體貸款額度與期限受限制

當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款一般為單一產(chǎn)權(quán)抵押，是指農(nóng)民個(gè)人、家庭或經(jīng)營主體，將農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)、農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中的任一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)單獨(dú)拿出向銀行抵押貸款。如嘉興海鹽縣開展的“農(nóng)股通”、“農(nóng)宅通”、“農(nóng)鉆通”等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款。但單一產(chǎn)權(quán)抵押由于抵押較少，農(nóng)民個(gè)人所獲貸款額度一般不高，貸款期限也受限制。

一是農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)單權(quán)抵押的問題。貸款主體除了村股份經(jīng)濟(jì)合作社集體貸款外，一般為村集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的村民，或是少數(shù)整村拆遷重建的“城中村”“近郊村”居民，但貸款數(shù)額相對有限，期限長則3年，短則1年。對于村集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱的村，農(nóng)民個(gè)人所持股份價(jià)值較低，并不足以作為抵押物進(jìn)行貸款。如嘉善僅有10多個(gè)有分紅的村開展了此項(xiàng)抵押，除了村集體的貸款外，農(nóng)民個(gè)人貸款的僅有3戶，金額最多者11萬，最少僅1.5萬。

二是農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)單權(quán)抵押的障礙。由于農(nóng)房市場化機(jī)制并未形成，抵押房屋的價(jià)值由抵押當(dāng)事人協(xié)商確定，或由具有房地產(chǎn)評估資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)評估確定，但估值一般不高，且短期貸款最長不超過1年;中長期貸款一般為1至3年，最長不超過5年。貸款主體一般為農(nóng)民個(gè)人，以家庭共有房屋作為抵押物，同時(shí)考慮到社會保障問題，還應(yīng)出具對抵押房屋處置后本人及其所撫養(yǎng)或挾養(yǎng)、贍養(yǎng)家屬有安居之處的承諾。

三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)單權(quán)抵押的局限。盡管申請人可以為自然人或經(jīng)工商機(jī)關(guān)登記的法人及經(jīng)濟(jì)組織，但由于抵押貸款設(shè)置了一系列要求，如嘉興部分地區(qū)要求必須具有符合國家或當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)營項(xiàng)目，自有資金比例不得低于投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所需資金的50%;具備持續(xù)生產(chǎn)能力的農(nóng)業(yè)種植基地、養(yǎng)殖場、現(xiàn)代休閑農(nóng)業(yè)及其它符合抵押條件的、且經(jīng)營土地面積一般20畝以上的高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目;經(jīng)營土地不能改變農(nóng)業(yè)用途，對符合農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)，必須參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等，實(shí)踐中貸款主體一般為農(nóng)業(yè)公司、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社等較有實(shí)力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，貸款金額較大，如嘉善農(nóng)商銀行放貸最少的一筆20萬，最多的上千萬。貸款期限視農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期和流轉(zhuǎn)土地有效期限綜合確定，短期貸款最長不超過1年，中長期貸款一般為1至3年。而土地承包面積小、資金力量薄弱的個(gè)體經(jīng)營農(nóng)戶，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)單權(quán)抵押的參與率極低。

（二）金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展存在技術(shù)障礙

目前，雖然有農(nóng)商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行以及村鎮(zhèn)銀行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)參與到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押改革中來，但更多的金融機(jī)構(gòu)仍持謹(jǐn)慎、觀望立場，主要因?yàn)橐韵氯c(diǎn)。

一是農(nóng)村信用體系不完善。與城市社會建立在高度集中的生產(chǎn)生活和資產(chǎn)登記系統(tǒng)基礎(chǔ)上完善的居民征信體系不同，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會信用體系具有天然的不健全性。隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村社會開始出現(xiàn)分化，農(nóng)民或務(wù)農(nóng)、或務(wù)工、或創(chuàng)業(yè)、或兼業(yè)，生產(chǎn)活動(dòng)的分化使收入來源多樣化，這使得本就并不完善的農(nóng)村信用體系更難及時(shí)更新升級。同時(shí)，與長期根植于農(nóng)村、依托信貸員與協(xié)貸員隊(duì)伍而建立信用數(shù)據(jù)庫的涉農(nóng)銀行不同，其他金融機(jī)構(gòu)并沒有建立相應(yīng)的農(nóng)村征信檔案，這導(dǎo)致他們開展農(nóng)村抵押貸款業(yè)務(wù)的難度很大。

二是價(jià)值評估不科學(xué)。各地普遍缺乏抵押產(chǎn)權(quán)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)和人員，導(dǎo)致抵押物價(jià)值評估困難。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押價(jià)值認(rèn)定不夠科學(xué)，貸款人主觀意愿成份比較大，抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押物的價(jià)值相對比較困難。各地缺乏抵押產(chǎn)權(quán)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)和專業(yè)資質(zhì)評估人員，抵押物價(jià)值評估困難。以銀行為主體的協(xié)商評估機(jī)制并不完善，貸款人主觀意愿成份比較大，產(chǎn)權(quán)抵押價(jià)值認(rèn)定不科學(xué)[13]。

三是不良資產(chǎn)處置難度大、成本高。不同于其它商品或?qū)嵨锏盅海?dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押缺乏相應(yīng)的市場化處置機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)人員和有效的手段去監(jiān)管相對分散的農(nóng)地、農(nóng)房，而且當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易僅限于村集體內(nèi)部的流轉(zhuǎn)，否則違約后的抵押物難以在更大范圍內(nèi)交易變現(xiàn)[14]。抵押產(chǎn)權(quán)處置后繼工作難以開展，一定程度上限制了抵押業(yè)務(wù)正常開展。

（三）風(fēng)險(xiǎn)防范與違約處置機(jī)制不完善

當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押尚有影響改革進(jìn)程的障礙，而克服障礙的其中一個(gè)關(guān)鍵是風(fēng)險(xiǎn)處置政策設(shè)計(jì)。開展農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押是一項(xiàng)全新的改革，既無固有模式可循，也無示范經(jīng)驗(yàn)可參，在推進(jìn)過程中風(fēng)險(xiǎn)防范體系設(shè)計(jì)還存在一定問題。

一是缺少抵押產(chǎn)權(quán)收儲擔(dān)保機(jī)制。在當(dāng)前尚未形成完整的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場化交易機(jī)制的前提下，大多數(shù)地區(qū)既缺乏農(nóng)村產(chǎn)權(quán)不良資產(chǎn)的收儲機(jī)構(gòu)，也沒有先行償還金融機(jī)構(gòu)貸款本息的擔(dān)保機(jī)構(gòu)。

二是缺少農(nóng)業(yè)經(jīng)營保險(xiǎn)機(jī)制。農(nóng)業(yè)經(jīng)營具有典型的自然周期性，因而屬于風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)知的弱勢產(chǎn)業(yè)，這直接影響了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的價(jià)值，需要對農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶設(shè)立特定的保險(xiǎn)機(jī)制。然而，目前多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品少，產(chǎn)品針對性差，保障程度低，限制條件多，很難調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參加保險(xiǎn)的積極性，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分散、轉(zhuǎn)移能力差。

三是缺少風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。盡管由于農(nóng)民相對保守的消費(fèi)和信貸習(xí)慣，“三權(quán)”抵押貸款違約發(fā)生的概率很低（如嘉興海鹽縣農(nóng)信聯(lián)社開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款以來僅有2個(gè)壞帳，嘉善縣則無一例違約），但長期看風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然存在。但當(dāng)前多數(shù)縣市尚未建立資金充足、運(yùn)營規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)違約風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任較重，貸款農(nóng)民的社會權(quán)益也無法得到充分保障。

四、嘉興加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革的模式創(chuàng)新及經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）加快產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新，持續(xù)釋放改革紅利

1.創(chuàng)新抵押金融產(chǎn)品。一是創(chuàng)新“三權(quán)”組合產(chǎn)權(quán)抵押貸款，如嘉善開展的“三權(quán)三抵押”機(jī)制。農(nóng)民或經(jīng)營主體可將三大產(chǎn)權(quán)根據(jù)實(shí)際情況和需要進(jìn)行打包，或者選取任意兩項(xiàng)自由組合開展抵押貸款，開展融“三權(quán)”為一體的農(nóng)村組合產(chǎn)權(quán)抵押產(chǎn)品，以組織產(chǎn)權(quán)加大貸款的總額度、提高貸款的靈活性、降低風(fēng)險(xiǎn)性。二是創(chuàng)新 “三權(quán)”抵押與信用混合貸款，如海鹽開展的“新家園”等農(nóng)村貸款。金融機(jī)構(gòu)依托已建立的農(nóng)村征信體系，在農(nóng)民開展“三權(quán)”單權(quán)或組合產(chǎn)權(quán)抵押貸款時(shí)，將抵押貸款與無需抵押的信用貸款相結(jié)合，農(nóng)民在開展三權(quán)抵押依然不能滿足資金需求的情況下，可在家庭授信額度內(nèi)追加一部分信用貸款，以提高農(nóng)民可貸款額度。三是創(chuàng)新農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款，金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大抵押權(quán)種，將農(nóng)民或經(jīng)營主體的個(gè)人財(cái)產(chǎn)或其他財(cái)產(chǎn)與農(nóng)村“三權(quán)”混合打包共同提供抵押貸款。農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)抵押貸款可以讓農(nóng)民自主選擇和自由搭配抵押形式，最大程度放大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押存量和輻射面。如開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款時(shí)，將土地經(jīng)營權(quán)與生產(chǎn)附屬設(shè)施捆綁作為共同抵押物，加大了貸款實(shí)施力度，降低了金融機(jī)構(gòu)的違約風(fēng)險(xiǎn)與處置成本。

2.實(shí)施彈性還貸方式。引導(dǎo)和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)生產(chǎn)周期、流轉(zhuǎn)期限等因素設(shè)定靈活的還款期限，創(chuàng)新分期分段、年審貸款等還款方式，同時(shí)適當(dāng)延長家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)公司、合作社、種養(yǎng)大戶等貸款主體還款期限。[15]

3.鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開展專項(xiàng)推廣活動(dòng)。大力支持涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)拓展針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的專項(xiàng)工作推廣，引導(dǎo)其它商業(yè)銀行、城市銀行積極參與涉農(nóng)融資業(yè)務(wù)，在信貸額度、審批權(quán)限、人員經(jīng)費(fèi)、考核獎(jiǎng)勵(lì)等方面給予一定的傾斜。[15]

（二）完善抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，提高金融機(jī)構(gòu)參與積極性

1.完善農(nóng)戶信用體系。一是將分散的農(nóng)村信息資源充分利用，除了農(nóng)商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行以及村鎮(zhèn)銀行等涉農(nóng)銀行以外，鼓勵(lì)其它商業(yè)銀行也開始在每個(gè)村級組織安排定點(diǎn)信貸員和協(xié)貸員，由長期駐村的村兩委工作人員兼任，利用開展本職工作的契機(jī)和農(nóng)村熟人社會的特性，通過走訪調(diào)查、情況摸底，對每個(gè)農(nóng)戶或個(gè)人的信用情況進(jìn)行登記造冊，并通過定期了解和跟進(jìn)村民家庭財(cái)產(chǎn)及生產(chǎn)生活變動(dòng)情況，及時(shí)建立和更新農(nóng)村征信系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)。二是不斷健全農(nóng)戶信用評價(jià)體系建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)戶征信數(shù)據(jù)共享，建立農(nóng)戶“守信激勵(lì)、失信懲戒”機(jī)制，營造良好的產(chǎn)權(quán)抵押融資改革信用環(huán)境。

2.完善產(chǎn)權(quán)抵押估值辦法。一是培育專業(yè)的涉農(nóng)資產(chǎn)評估組織，加快專業(yè)評估人才培養(yǎng)，盡快出臺相關(guān)管理及技術(shù)規(guī)范等。二是靈活實(shí)施產(chǎn)權(quán)評估辦法。根據(jù)科學(xué)、便宜、可操作等原則，實(shí)施機(jī)構(gòu)評估、自行評估、委托專家測算、雙方協(xié)商等多種評估方式相結(jié)合的辦法。如為農(nóng)業(yè)企業(yè)、種養(yǎng)大戶、合作社等經(jīng)營主體貸款時(shí)，盡量采取第三方評估，以避免估值不準(zhǔn)給放貸雙方造成不必要的損失。針對普通農(nóng)民個(gè)人抵押貸款，要完善銀行與農(nóng)戶的協(xié)商評估機(jī)制，若對估值存在疑義，要申請有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行再評估。三是評估完成后，金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行不超過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押認(rèn)定價(jià)值的一定比例發(fā)放貸款（一般為70%），以防范抵押物不足以償還本息的風(fēng)險(xiǎn)。

3.完善產(chǎn)權(quán)違約處置機(jī)制。一是完善不良資產(chǎn)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部處置辦法。針對不同的抵押權(quán)種設(shè)置不同的處置方法。承包土地經(jīng)營權(quán)違約時(shí)，依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出讓、拍賣、變賣，所得款項(xiàng)將首先用于償還貸款。集體經(jīng)濟(jì)的股權(quán)違約處置時(shí)，股權(quán)可轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、拍賣、變賣或回購。其中采用拍賣、變賣抵押股權(quán)的，優(yōu)先償還貸款本息及費(fèi)用。若由股份經(jīng)濟(jì)合作社回購，先由股份經(jīng)濟(jì)合作社償還貸款本息，再將相應(yīng)債權(quán)及抵押的股份轉(zhuǎn)讓給股份經(jīng)濟(jì)合作社。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)違約處置時(shí)，根據(jù)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)與宅基地相分離的原則，如果農(nóng)民住宅處于可復(fù)墾區(qū)，則實(shí)施可復(fù)墾;若處于不可復(fù)墾區(qū)，根據(jù)一戶一宅的規(guī)定，農(nóng)房將轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部有新生人口的農(nóng)戶，被轉(zhuǎn)讓的農(nóng)民再安置宅基地。二要建立金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶、村集體、交易中介及仲裁機(jī)構(gòu)抵押物處置協(xié)商機(jī)制，提高抵押物處置效率。

（三）建立多層次風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)處置應(yīng)對體系

1.建立涉農(nóng)資產(chǎn)收儲擔(dān)保機(jī)制。鼓勵(lì)有條件的地方組建涉農(nóng)資產(chǎn)收購、處置等的相關(guān)市場主體，建立違約農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲中心。鼓勵(lì)政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司參與產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，支持村集體建立農(nóng)村互助擔(dān)保組織，為貸款主體融資增信并提供擔(dān)保服務(wù)。

2.建立產(chǎn)權(quán)抵押保險(xiǎn)制度。借助各級各類涉農(nóng)資金，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押保險(xiǎn)基金，加強(qiáng)政府、銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的合作，開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。在實(shí)踐中可采用車輛保險(xiǎn)的理念來操作，要求每單抵押貸款，都要依據(jù)貸款金額、期限、農(nóng)戶信用情況購買相應(yīng)檔位的保險(xiǎn)。在此過程中，為降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高參與積極性，可適當(dāng)加大政府的補(bǔ)貼力度。如果沒有出現(xiàn)違約，則下次貸款降低保額;如果有違約情況，則大幅提升保額。由此，加強(qiáng)與農(nóng)戶征信檔案聯(lián)動(dòng)，建立市場化運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

3.建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償托底制度。在省、市、縣設(shè)置農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、管理辦法和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)處置工作流程，用于補(bǔ)償分擔(dān)不可抗力造成的損失、農(nóng)戶權(quán)益保障以及抵押處置彌補(bǔ)本金損失的貸款風(fēng)險(xiǎn)，以降低金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，提高金融機(jī)構(gòu)開展支農(nóng)惠農(nóng)活動(dòng)的積極性。

五、結(jié)語

盡管當(dāng)前嘉興“三農(nóng)”領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)資本化仍囿于“抵押貸款”等初級形式，但隨著產(chǎn)權(quán)改革的不斷深入，隨著風(fēng)險(xiǎn)平抑機(jī)制以及其他法律制度完善與政策頂層設(shè)計(jì)的完善，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資作為一項(xiàng)重大的改革創(chuàng)新，將為農(nóng)村金融制度創(chuàng)新提供戰(zhàn)略支點(diǎn)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)賦能找到發(fā)力點(diǎn)，有助于釋放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)隱藏的紅利，最大程度將沉淀和分散在“三農(nóng)”領(lǐng)域的各項(xiàng)權(quán)益進(jìn)行整合與激活，促進(jìn)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本，有力助推鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐展開。

[注? 釋]

①對于“集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)”而言實(shí)質(zhì)上應(yīng)為“質(zhì)押”，這里為便于敘述，不再進(jìn)一步區(qū)分。

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[15]善政發(fā)〔2016〕98號嘉善縣人民政府關(guān)于印發(fā)嘉善縣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)方案的通知[EB/OL]. 嘉善縣人民政府， http：//open. jiashan. gov.cn/gov/jcms_files/jcms1/web1/site/art/2016/9/22/art_51_99698. html， 2016-09-22.

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