江蘇省鐵路存量土地綜合開發(fā)對策研究

肖 慎，張海軍

（蘇交科集團股份有限公司，南京 210019）

鐵路土地綜合開發(fā)是依據(jù)國家法律法規(guī)和支持政策，以提高鐵路土地資產(chǎn)營運效益和開發(fā)增值為目標，組織既有和新增土地資源有序流動、優(yōu)化配置及開發(fā)利用的經(jīng)營活動，以開發(fā)收益支持鐵路建設資金不足，促進鐵路發(fā)展。2013年至今，國家和地方政府相繼出臺了支撐鐵路存量土地開發(fā)的相關政策文件，支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)，提高現(xiàn)有鐵路建設用地的地上、地下空間綜合開發(fā)的力度和水平。

《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》(國發(fā)[2013]33號)提出要推進鐵路投融資體制改革，多方式、多渠道籌集建設資金，加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用[1]。

《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)[2014]37號）提出，按照新型城鎮(zhèn)化要求，堅持政府引導與市場自主開發(fā)相結合，支持鐵路運輸企業(yè)以自主開發(fā)、轉讓、租賃等多種方式盤活利用現(xiàn)有建設用地，鼓勵鐵路運輸企業(yè)對既有鐵路站場及毗鄰地區(qū)實施土地綜合開發(fā)[2]。

《江蘇省政府關于深化投融資體制改革加快推進鐵路建設的實施意見》（蘇政發(fā)[2014]36號）提出，鼓勵支持鐵路沿線土地綜合開發(fā)利用，支持鐵路企業(yè)、合資鐵路公司盤活鐵路用地資源，鼓勵對現(xiàn)有鐵路建設用地的地上、地下空間進行綜合開發(fā)，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展[3]。

1 鐵路存量土地開發(fā)的優(yōu)勢與意義

1.1 存量土地的開發(fā)優(yōu)勢

（1）鐵路存量土地交通區(qū)位條件

鐵路存量土地大多集中在既有鐵路場站與毗鄰區(qū)域，其交通區(qū)位優(yōu)勢主要表現(xiàn)在以下三個方面：

①地理區(qū)位條件好：既有鐵路存量土地位于或緊鄰城市中心地區(qū)，隨著城市發(fā)展，逐漸成為城市高強度開發(fā)區(qū)域，設施配套完善，城市交通區(qū)位功能突出。

②交通可達性強：依托既有鐵路場站的存量土地，交通可達性高，發(fā)揮著鐵路網(wǎng)絡節(jié)點和城市對外交通的雙重功能，對促進城市內外交通銜接，提高區(qū)域與城市交通一體化水平發(fā)揮關鍵作用。

③集散便捷性高：我國近年來新建大型鐵路站點正朝著集多種交通方式于一體的大型綜合換乘樞紐方向發(fā)展，集散交通方式呈現(xiàn)多樣化和綜合化，如南京南站將市郊鐵路寧和城際、寧高城際、寧高城際二期和地鐵1號線、3號線、6號線引入到車站內，使其成為集干線鐵路、市郊鐵路、地鐵和公交、出租車等市政交通設施和運輸方式為一體的大型綜合交通樞紐。

交通區(qū)位是其他經(jīng)濟區(qū)位的基礎和先導條件，優(yōu)越的交通區(qū)位既能充分整合交通資源，提高綜合交通網(wǎng)絡的運行效率，也能有效整合其他資源。通過改善城市工業(yè)、商業(yè)、居住等經(jīng)濟區(qū)位，進而對整個城市空間形態(tài)的調整和優(yōu)化發(fā)揮作用，引導人口和經(jīng)濟活動高度集聚，實現(xiàn)更大范圍和更高層次的整合效應[4]。

（2）鐵路存量土地開發(fā)成本低

鐵路存量土地較新增土地開發(fā)成本低，主要表現(xiàn)為配套設施與土地開發(fā)資金投入等方面。

相對于新開發(fā)地區(qū)，既有鐵路存量土地周邊設施配套相對完善。對存量土地進行綜合開發(fā)，可減少城市道路、市政管線、公共服務設施等基礎配套設施的工程建設投資。如已建成運營的南京南站地區(qū)城市公共服務設施齊全，圍繞高鐵南京南站進行存量土地綜合開發(fā)，配套設施工程建設投資少。

土地開發(fā)投入相對新開發(fā)土地而言相對較低，甚至不涉及土地性質變更，利用既有土地房產(chǎn)或進行簡單投資改造后，即可實施自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、租賃經(jīng)營，開發(fā)成本低，以較少的資金投入撬動更大的經(jīng)濟效益。

（3）一體化開發(fā)潛力大

鐵路存量土地與周邊用地一體化開發(fā)潛力主要表現(xiàn)為以下兩個方面：

①開發(fā)強度大：鐵路車站與周邊用地容易整體綜合開發(fā)，開發(fā)強度提升空間大，如國外鐵路車站廣泛采用上蓋物業(yè)、地下空間等方式進行開發(fā)，商業(yè)開發(fā)面積約占總建筑面積的30%～40%，高的可達70%。

②業(yè)態(tài)發(fā)展?jié)摿Υ螅何锪?、廣告、商鋪、物業(yè)、土地開發(fā)等多元業(yè)務均具有廣闊的發(fā)展?jié)摿?，如在日本各大都市區(qū)進行的新一輪市區(qū)中央車站大規(guī)模改造實踐中，把大型寫字樓、酒店、商業(yè)、餐飲和其他服務業(yè)甚至影劇院和博物館等都包括了進去，利用中央車站的交通區(qū)位優(yōu)勢進行高水平的土地聯(lián)合開發(fā)，形成大型“鐵路車站城”，進一步強化其作為城市交通中心和綜合性經(jīng)濟生活中心的雙重地位，最終達到優(yōu)化城市交通網(wǎng)絡和城市空間形態(tài)的目的[4]。

1.2 存量土地開發(fā)的意義

（1）多元化拓展鐵路融資渠道，彌補鐵路建設資金缺口

近年來，因鐵路大規(guī)模建設，尤其是高速客運專線建設資金需求量大，國家鐵路建設已經(jīng)累積了巨大的債務。截至2014年9月，中國鐵路總公司總資產(chǎn)為54 506億元，總負債35 316億元，負債率高達64.7%。鐵路建設投資額大、回報周期長，單靠運營收入無法在短期內實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，需要多方式、多渠道籌集建設資金。

利用鐵路存量土地與沿線物業(yè)結合，按照自主開發(fā)、合作開發(fā)、作價入股和出讓等方式進行綜合開發(fā)，用開發(fā)收益反哺鐵路建設，可以解決江蘇省鐵路建設資金短缺問題。如法國里爾站一期共耗資53 億法郎，通過廢地利用進行綜合開發(fā)，籌集到了私人投資37億法郎（占70%），半公共機構投資5 億法郎（占9%），公共投資11 億法郎（占21%），吸引社會資金投入，拓寬鐵路籌資渠道，大大減少了政府的投資壓力[5]。

（2）充分發(fā)揮交通區(qū)位優(yōu)勢，盤活鐵路用地資源

以往鑒于政策因素，鐵路站點良好的交通區(qū)位和巨大的客流量沒有得到足夠的重視，鐵路存量土地沒有得到合理利用。同時隨著產(chǎn)業(yè)升級轉型，一部分鐵路車站、貨場的利用率進一步降低，甚至有一些鐵路貨場已經(jīng)進入廢棄狀態(tài)，造成既有鐵路用地資源的閑置浪費。

隨著有關土地綜合開發(fā)細則的出臺，以鐵路車站為核心，推動鐵路沿線土地與周邊用地規(guī)劃互動調整，實施鐵路存量土地與周邊用地的一體開發(fā)，大大提升既有鐵路存量土地的利用效率和土地價值，盤活鐵路用地資源。如南京西站遷建后，原建寧路西站貨場地塊騰空，與整個濱江商務區(qū)融為一體，整體優(yōu)化中央門商貿(mào)區(qū)整體交通路網(wǎng)，帶動地區(qū)整體開發(fā)。

（3）帶動鐵路站點周邊開發(fā)，促進新型城鎮(zhèn)化

圍繞鐵路站點進行土地綜合開發(fā)利用，將城市的商業(yè)、辦公、居住、旅店、展覽、餐飲、會議、娛樂和交通等城市生活空間的多項進行組合，形成一個多功能、高效率的大型城市綜合體，可以帶動鐵路站點周邊土地的高強度開發(fā)，提升土地資源價值，對于優(yōu)化城市空間布局，推進新型城鎮(zhèn)化建設具有不可替代的作用。如南京將在地鐵郊區(qū)線上規(guī)劃7個地鐵小鎮(zhèn)，“地鐵小鎮(zhèn)”不單純是為了商業(yè)開發(fā)，而是新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新抓手，將成為居住、上班兩相宜的新家園，并使地鐵物業(yè)成熟、增值。

2 江蘇省鐵路存量土地開發(fā)可行性與要求

2.1 存量土地開發(fā)可行性分析

（1）國家鼓勵鐵路站點及沿線土地綜合開發(fā)

在鐵路實行政企合一的管理體制下，我國鐵路運輸企業(yè)的職能定位是負責跨省長途客、貨運輸，較少關注沿線土地升值效益回饋鐵路發(fā)展。在鐵路實行政企分開的市場化改革后，鐵路企業(yè)必然要高度關注經(jīng)濟效益，尤其是通過激發(fā)內部資源合理利用，提升鐵路及沿線資源的社會經(jīng)濟價值。近年來，國家和地方政府相繼出臺了一系列的政策，鼓勵鐵路站點及沿線土地綜合開發(fā)，加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵對現(xiàn)有鐵路建設用地的地上、地下空間進行綜合開發(fā)。

（2）江蘇多數(shù)城市提前規(guī)劃考慮了鐵路用地的綜合開發(fā)

近年來江蘇省新建的鐵路樞紐地區(qū)，已經(jīng)充分考慮了城市土地利用規(guī)劃與鐵路樞紐規(guī)劃的關系，統(tǒng)籌周邊土地功能、業(yè)態(tài)類型、開發(fā)強度與鐵路樞紐有機結合，進行樞紐地區(qū)用地功能整合、用地規(guī)模與開發(fā)強度控制、地上地下空間和綜合交通通道的規(guī)劃預留控制、配套設施的規(guī)劃布局等系統(tǒng)性規(guī)劃研究，為鐵路車站及毗鄰地區(qū)用地綜合開發(fā)利用提供了良好的銜接和規(guī)劃預留與指引，有利于鐵路存量及毗鄰地區(qū)的土資源綜合開發(fā)合作。

（3）周邊用地功能支撐鐵路存量土地開發(fā)業(yè)態(tài)

圍繞鐵路站點進行的土地開發(fā)業(yè)態(tài)與周邊地區(qū)的交通可達性、客流量、周邊相關產(chǎn)業(yè)具有良好的兼容性。例如：對于繁華地段的成片土地，可開發(fā)房地產(chǎn)、商鋪、寫字樓等業(yè)態(tài)；對于位于市區(qū)但偏僻的閑置土地，可以根據(jù)市場需求開發(fā)成商鋪、交易市場、建材市場、物流中心等業(yè)態(tài)；對于沿線閑置土地，可開發(fā)為住宅、商鋪、寫字樓，其經(jīng)濟效益不大的土地可通過出租、租賃或合作等方式創(chuàng)造價值；對于占用過多地皮未充分利用空間的平房、瓦房、低層建筑，可提高開發(fā)強度，集中和多樓層建設，充分節(jié)省地皮，集約使用地上和地下空間。

（4）開發(fā)流程相對簡單

傳統(tǒng)土地開發(fā)需要歷經(jīng)選址、立項、土地獲取、規(guī)劃設計、開工建設、竣工驗收等環(huán)節(jié)，涉及發(fā)展改革委、規(guī)劃局、國土局、地震局、環(huán)保局、建設局、房管局以及水利、交通、人防等10多個政府有關部門審批，環(huán)節(jié)多、流程復雜。

而鐵路存量土地開發(fā)流程相對簡單，其中針對土地性質變更，符合劃撥用地目錄的建設用地使用權可繼續(xù)劃撥，無需進行性質變更。僅開發(fā)利用授權經(jīng)營土地需要改變土地用途或向鐵路運輸企業(yè)以外的單位、個人轉讓時，需要依法辦理出讓手續(xù)，減少了用地審批、土地招拍掛出讓等環(huán)節(jié)。

（5）不占用城市新增建設用地指標

既有鐵路用地在用地性質上是對外交通設施用地，屬于政府劃撥用地范疇。鐵路運輸企業(yè)利用自有存量土地進行綜合開發(fā)，在用地指標上并不占用城市新增建設用地指標。如南京南站地區(qū)對外交通用地主要為鐵路用地和長途客運站用地，規(guī)劃面積為67 ha，圍繞既有鐵路存量土地進行綜合開發(fā)，不占用城市新增建設用地指標。

2.2 鐵路存量土地開發(fā)要求

（1）政策引導，市場配置資源

鐵路土地綜合開發(fā)是在沿線地方政府管理的區(qū)域內進行的，因此鐵路存量土地綜合開發(fā)工作，需要沿線地方政府的通力配合才能順利實施。無論是既有鐵路交通用地的綜合開發(fā)，還是轉變交通用地屬性為商業(yè)開發(fā)用地，抑或購置鐵路場站周邊城市用地，都需要沿線地方政府在城市發(fā)展規(guī)劃、用地指標、工商稅務、消防環(huán)保等方面的審批，土地開發(fā)協(xié)調和監(jiān)管。同時鐵路站點的綜合開發(fā)是重要的民生工程與基礎設施，需要統(tǒng)籌考慮城市發(fā)展，交通換乘，基礎設施配套；多專業(yè)的歸一管理，包括交通規(guī)劃、城市規(guī)劃、金融風險與土地綜合開發(fā)；前期更好地引導規(guī)范市場發(fā)展，強化市場配置資源作用。

（2）多方協(xié)調，集約開發(fā)

鐵路建設與運營由鐵路部門主導，而鐵路土地綜合開發(fā)則是在地方政府管理的區(qū)域內進行，鐵路存量土地綜合開發(fā)工作，需要鐵路部門與地方政府的通力配合才能順利實施。無論是既有鐵路交通用地的綜合開發(fā)，還是轉變交通用地屬性為商業(yè)開發(fā)用地，抑或購置鐵路場站周邊城市用地，都需要地方政府在城市發(fā)展規(guī)劃、用地指標、工商稅務、消防環(huán)保等方面的審批，發(fā)揮地方政府在鐵路存量土地開發(fā)過程中的協(xié)調和監(jiān)管作用。另一方面，隨著社會資本的逐步進入，綜合開發(fā)參與者逐步豐富，處理好多方的邊界，保障多方權益，實現(xiàn)共贏將是綜合開發(fā)管理的發(fā)展趨勢與目標。

（3）合理分配，反哺鐵路

近年來因大規(guī)模鐵路建設投資，鐵路已經(jīng)累積了巨大的債務。鐵路投資額大、回報率低、回報周期長，單靠運營收入無法實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，需要多方式多渠道籌集建設資金。利用鐵路存量土地進行綜合開發(fā)，將物業(yè)開發(fā)和土地出讓的收益反哺鐵路建設與運營，是一種非常靈活和廣闊的籌資途徑，可以解決江蘇省鐵路建設資金短缺問題，同時強力有效的綜合開發(fā)行業(yè)管理又是構建維護江蘇省鐵路投融資良好環(huán)境的重要保障。在綜合開發(fā)過程中，需要建立合理的收益反哺機制，并嚴格監(jiān)管，為江蘇省鐵路的建設與發(fā)展提供保障與動力。

3 江蘇省鐵路存量土地開發(fā)對策

3.1 加強地方政府在鐵路土地開發(fā)中的作用

（1）政策準備：組織編制全省既有鐵路存量土地綜合開發(fā)專項規(guī)劃及綜合開發(fā)年度計劃，指導城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃的修編，把綜合開發(fā)目標、要點以法定規(guī)劃的形式落實，保障存量土地綜合開發(fā)目標的落實。

（2）土地管理：協(xié)同制定年度既有鐵路存量土地供給計劃。依據(jù)境內既有鐵路存量土地信息（如可開發(fā)土地等級分類等），制定土地供給計劃，以1年、3年、5年為近期土地供給規(guī)劃期制定近期供給計劃，以5～10年為中期土地供給計劃，10年以上為遠期土地供給計劃。通過制定土地供給計劃，宏觀把控綜合開發(fā)的順序及規(guī)模，保障綜合開發(fā)的有序進行。

（3）規(guī)劃管理：指導各級政府編制城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃。依據(jù)國發(fā)33號文精神，重點指導鐵路車站及線路周邊用地的規(guī)劃，合理確定用地性質，適度提高開發(fā)建設強度。主要指導內容包括紅線范圍、用地面積、用地性質和指標等控制性指標。通過指導城市規(guī)劃的編制，宏觀把控綜合開發(fā)的規(guī)模及強度，保障綜合開發(fā)的土地利用效益。

（4）建設管理：監(jiān)督綜合開發(fā)建設情況。通過對重點追蹤項目建設過程中的節(jié)點進行監(jiān)督，宏觀把控各項開發(fā)的建設進度及建設情況，及時發(fā)現(xiàn)并處理建設過程中出現(xiàn)的偏離問題，保障綜合開發(fā)的項目按照既定計劃落地。

（5）運營管理：監(jiān)督綜合開發(fā)運營反哺鐵路建設情況。監(jiān)督開發(fā)盈利對后續(xù)鐵路建設反哺的落實情況，對綜合開發(fā)主體制定獎懲措施，通過指導綜合開發(fā)主體在其他開發(fā)項目中的政策優(yōu)惠力度等情況，形成土地綜合開發(fā)和反哺建設之間的良性循環(huán)。

3.2 明確鐵路土地綜合開發(fā)行業(yè)管理與職能劃分

江蘇省鐵路綜合開發(fā)管理體系由行政管理體系、行業(yè)管理體系、企業(yè)管理體系3個子體系組成，其中行政管理體系主要由國、省、市三級行政管理部門或機構組成，以行政手段對綜合開發(fā)市場進行管理；企業(yè)管理體系作為市場內部管理，主要由江蘇省鐵路投資集團為平臺的各省市投資運營主體、中國鐵路總公司及下屬地方鐵路局組成。

在職能劃分上，行業(yè)管理體系作為銜接前兩者的中間架構，對行政管理起協(xié)調、統(tǒng)籌作用，對企業(yè)管理體系起監(jiān)管、指導作用，將整體管理體系有機銜接。其中行業(yè)管理體系分三級架構：宏觀層面由江蘇省鐵路綜合開發(fā)領導小組對省政府、部委行政管理部門、中國鐵路總公司進行協(xié)調工作；中觀層面，省鐵路綜合開發(fā)辦公室對省級行政管理部門進行協(xié)調、統(tǒng)籌，對江蘇省鐵路投資集團與地方鐵路局進行監(jiān)管、指導、溝通工作；微觀層面，市縣綜合開發(fā)辦公室針對具體項目對市縣行政部門、投資建設運營主體進行協(xié)、監(jiān)管、指導工作。

3.3 合理確定江蘇省鐵路土地綜合開發(fā)規(guī)模

（1）Ⅰ級開發(fā)站點。一般為特大型、大型樞紐及部分中型樞紐，鐵路發(fā)送量達2萬人/日以上，樞紐發(fā)送總量達3萬人/日以上，以站場為中心、半徑1 000 m左右范圍確定開發(fā)備選用地，開發(fā)規(guī)模不超過100 ha。

（2）Ⅱ級開發(fā)站點。一般為中型樞紐及部分小型樞紐，鐵路發(fā)送量達1萬人/日以上，樞紐發(fā)送總量達2萬人/日以上，以站場為中心、半徑700 m左右范圍確定開發(fā)備選用地，開發(fā)規(guī)模不超過50 ha。

（3）Ⅲ級開發(fā)站點。一般為小型樞紐，鐵路發(fā)送量達1萬左右，樞紐發(fā)送總量達2萬人/日左右，以站場為中心、半徑500 m左右范圍確定開發(fā)備選用地，開發(fā)規(guī)模不超過30 ha。

3.4 綜合開發(fā)效益評估

綜合開發(fā)涉及的利益主體眾多，主要包括地方政府、開發(fā)商、鐵路公司。在鐵路沿線土地綜合開發(fā)過程中，需要對各利益主體的受益情況作平衡。綜合開發(fā)過程中，適當調節(jié)開發(fā)商受益率、土地價格、行政稅費等參數(shù)，可有效調節(jié)三者的獲益大小，從而對綜合開發(fā)中利益主體起平衡作用。

（1）地方政府收益。地方政府作為地方公共利益的代表，市場經(jīng)濟條件下，地方政府一般部分承擔鐵路建設的責任，因而開發(fā)項目中，土地的財政收入成為政府提供鐵路建設融資的手段之一。故在綜合開發(fā)項目中，地方政府的受益率可量化為土地出讓收益與項目開發(fā)成本的比值。

（2）開發(fā)商收益。開發(fā)商是鐵路沿線土地綜合開發(fā)的主體，在一定的投資回報驅動下，開發(fā)商參與綜合開發(fā)項目的建設，獲得回報，使鐵路建設得以成為現(xiàn)實。因而基于投資保障理念的綜合開發(fā)，開發(fā)商的受益率可量化為開發(fā)商市場利潤與項目開發(fā)成本的比值。

（3）鐵路公司收益。鐵路公司是鐵路沿線土地綜合開發(fā)中的利益相關方，其受益率，可量化為項目開發(fā)的土地價值剩余與項目開發(fā)成本的比值。

4 結語

鐵路存量土地綜合開發(fā)主體為鐵路運輸企業(yè)，在開發(fā)流程上涉及中國鐵路總公司和沿線地方政府，地方政府應從行業(yè)管理方面加強綜合開發(fā)的規(guī)劃建設審批和職能監(jiān)管，市場主導具體項目的選址與開發(fā)方案研究。本文在分析鐵路存量土地開發(fā)的優(yōu)勢與意義的基礎上，重點對綜合開發(fā)的可行性與要求進行了分析，初步探討了綜合開發(fā)的對策措施，建議在后續(xù)研究中，進一步對研究省級鐵路主管部門在鐵路土地開發(fā)中的管理職能及其應承擔的主要工作職責與工作范圍，鐵路土地綜合開發(fā)收益分配機制等作進一步研究，加強地方政府與鐵路運輸企業(yè)的合作，使開發(fā)收益快速反哺地方地鐵建設。

參考文獻

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