軌道工程PPP項目運作方式及風(fēng)險分配方案研究

李曉東,沈東美

（1.南京地鐵集團有限公司，南京 210000；2.蘇交科集團股份有限公司，南京 211112）

城市軌道工程建設(shè)工程量大，政府資金投入大，公益性比較強，即使項目有收費機制，其價格也較低，往往導(dǎo)致項目盈利性差或無法盈利，甚至沒有收費機制和現(xiàn)金流入。收入較低無法實現(xiàn)收支平衡，且項目所需運營管理比重較大，對管理能力、運營維護能力要求較高。隨著國家經(jīng)濟政策逐步開放，并允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，利用PPP模式引入社會資本，可以破解籌建城市地鐵軌道工程項目中地方政府預(yù)算支出不足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟需啟動的窘境。

1 運作方式

PPP是“Public-Private-Partnerships”的簡寫，譯為“公私合作制”，是公共部門通過與私人部門建立一種伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的方式。

對PPP內(nèi)涵的界定有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；狹義的PPP理解為一系列項目融資模式的總稱，是指公共部門與私人部門共同參與生產(chǎn)、提供物品和服務(wù)的制度安排，是一種項目融資方式，如特許經(jīng)營、租賃合同模式、管理合同模式等[1]。

國內(nèi)外常見的PPP項目運作方式主要包括：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設(shè)-運營-移交（BOT）和建設(shè)-擁有-運營（BOO）[2]。除此之外，國內(nèi)外PPP項目實踐中應(yīng)用比較普遍的運作方式至少還包括：租賃-運營-移交（LOT）、建設(shè)-租賃-移交（BLT）、建設(shè)-移交-運營（BTO）、區(qū)域特許經(jīng)營（Concession）或DBFO（設(shè)計-建造-融資-運營）等。

PPP項目運作方式的選擇通常借助于決策樹分析工具，如圖1所示。

圖1 運作方式選擇決策樹

PPP模式的操作規(guī)則能夠使社會資本參與到城市軌道交通項目的策劃、設(shè)計和可行性研究等前期工作中，一方面降低了社會資本的投資風(fēng)險，另一方面能夠引入社會資本更有效率的管理方法與技術(shù)引入，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設(shè)周期、降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。

但是，也要注意到PPP模式的組織形式和運作方式相對普通建設(shè)方式更為復(fù)雜，既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧，各方對項目運作過程中的風(fēng)險管控和分配也存在不同需求。只有政府與投資企業(yè)形成相互合作的機制，達成一致認可的風(fēng)險分配方案，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。

2 風(fēng)險分配方案研究

“風(fēng)險共擔(dān)、利潤共享”是PPP項目運作的基本原則，而傳統(tǒng)觀點認為，采用PPP模式就是盡量把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門，承擔(dān)較多的風(fēng)險就可以獲得較多的回報，從而把承擔(dān)風(fēng)險看成是獲得高額回報的機會，這是不合理的。

在現(xiàn)實操作中，讓社會資本承擔(dān)其無法承擔(dān)的風(fēng)險，一旦風(fēng)險發(fā)生時又缺乏控制能力和必要的監(jiān)管手段，必然會降低社會資本提供公共基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)的效率，增加控制風(fēng)險的總成本。因此，最優(yōu)的風(fēng)險分配并不是將所有風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給社會資本方，而是尋求一種方案，實現(xiàn)政府方和社會資本方的總管理成本最小化。也就是說，在PPP實際運作中必須合理分配項目風(fēng)險。

根據(jù)財政部《PPP項目合同指南》（試行），PPP項目應(yīng)當(dāng)按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。

2.1 風(fēng)險分配的基本原則

原則上，對于具有非營利性的城市地鐵軌道工程PPP項目，其建造、財務(wù)和運維等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和設(shè)計等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)[3]。

在制定軌道工程PPP項目合同中，風(fēng)險分配的基本原則應(yīng)包括以下四點：

（1）承擔(dān)風(fēng)險的一方應(yīng)該對該風(fēng)險具有控制力、最有效率。

（2）承擔(dān)風(fēng)險的一方能夠有效應(yīng)對該風(fēng)險（例如通過購買相應(yīng)保險）。

（3）承擔(dān)風(fēng)險的一方對于控制該風(fēng)險有更大的經(jīng)濟利益或動機。

（4）如果風(fēng)險最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。

2.2 風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任的分析

風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任指項目實施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險帶來的財政支出責(zé)任。通常由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險、政策風(fēng)險以及因政府方原因?qū)е马椖亢贤K止等突發(fā)情況而產(chǎn)生的財政支出責(zé)任[4]。

風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任主要有：

（1）法律風(fēng)險、政策風(fēng)險：一般軌道工程PPP項目法律和政策風(fēng)險發(fā)生的概率極低。

（2）政府方原因?qū)е碌暮贤K止風(fēng)險：在軌道工程PPP項目中，政府方或建設(shè)方的合約意識強，項目交易結(jié)構(gòu)清晰明了，政府方原因?qū)е潞贤K止的風(fēng)險低。

（3）最低需求風(fēng)險：軌道工程公益性項目，不存在最低需求風(fēng)險。

（4）技術(shù)風(fēng)險：如項目采用的是BOT或類似的運作模式，前期設(shè)計質(zhì)量引起的風(fēng)險將由政府方承擔(dān)，不能轉(zhuǎn)移，存在一定的技術(shù)風(fēng)險。

2.3 風(fēng)險分配基本框架的建立及應(yīng)對措施

在財政部推廣應(yīng)用PPP模式的政策指引下，政府和社會資本的風(fēng)險分配機制按照上述分配原則、項目具體特征和需求，項目核心風(fēng)險分配框架及應(yīng)對措施如下。

2.3.1 政治風(fēng)險

風(fēng)險承擔(dān)方：政府

風(fēng)險類別：經(jīng)營權(quán)收回/違背、征用/公有化、法律變更、稅收變更、審批獲得/延誤、行業(yè)規(guī)定變化。

風(fēng)險應(yīng)對措施：政府應(yīng)通過PPP合同約定該部分風(fēng)險出現(xiàn)時應(yīng)給予項目公司的補償形式及金額。

2.3.2 建設(shè)風(fēng)險

（1）風(fēng)險承擔(dān)方：政府

風(fēng)險類別：設(shè)計不當(dāng)、土地使用

風(fēng)險應(yīng)對措施：政府應(yīng)加強對設(shè)計文件的審核、優(yōu)化，如因設(shè)計不當(dāng)導(dǎo)致項目公司損失，政府應(yīng)給予項目公司相應(yīng)的現(xiàn)金補償或其他補償。

（2）風(fēng)險承擔(dān)方：項目公司

風(fēng)險類別：承包商違約、工程質(zhì)量、工地安全、勞資/設(shè)備的獲取、勞工爭端/罷工、效率低/材料浪費、建造成本超支、完工風(fēng)險、技術(shù)不過關(guān)、考古文物保護、地質(zhì)條件、場地可及性/準備、工程/運營變更、公共設(shè)備服務(wù)提供。

風(fēng)險應(yīng)對措施：項目公司應(yīng)加強自身運營服務(wù)的管理與考核，按照PPP合同規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量標準提供服務(wù)，并自行承擔(dān)由此產(chǎn)生的費用及損失。

（3）風(fēng)險承擔(dān)方：共同承擔(dān)

風(fēng)險類別：考古文物保護、地質(zhì)條件、場地可及性/準備工程/運營變更、公共設(shè)備服務(wù)提供。

風(fēng)險應(yīng)對措施：政府與項目公司應(yīng)友好協(xié)商，合理共擔(dān)損失。

2.3.3 財務(wù)風(fēng)險

（1）風(fēng)險承擔(dān)方：項目公司

風(fēng)險類別：融資失敗、融資成本高、利率變化、外匯風(fēng)險、償債風(fēng)險/流動性風(fēng)險、項目公司破產(chǎn)。

風(fēng)險應(yīng)對措施：項目公司應(yīng)提高資金的使用效益，合理搭配長、短期負債。

（2）風(fēng)險承擔(dān)方政府

融資機構(gòu)介入權(quán)行使。

2.3.4 運營風(fēng)險

（1）風(fēng)險承擔(dān)方：項目公司

風(fēng)險類別：人工、材料價格上漲、運營成本超支、服務(wù)質(zhì)量不好、維修過于頻繁移交前設(shè)施狀況、移交后設(shè)施狀況（缺陷責(zé)任期內(nèi)）。

風(fēng)險應(yīng)對措施：項目公司應(yīng)加強自身運營服務(wù)的管理與考核，按照PPP合同規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量標準提供服務(wù)，并自行承擔(dān)由此產(chǎn)生的費用及損失。

（2）風(fēng)險承擔(dān)方：政府

風(fēng)險類別：移交后設(shè)施狀況（缺陷責(zé)任期外）。

風(fēng)險應(yīng)對措施：該部分風(fēng)險由政府自行承擔(dān)。

2.3.5 法律風(fēng)險

主要包括項目公司破產(chǎn)、合同文件沖突、第三方延誤/違約、設(shè)施所有權(quán)等風(fēng)險類別，由政府方和項目公司共同承擔(dān)，政府與項目公司應(yīng)友好協(xié)商，合理共擔(dān)損失。

2.3.6 其它風(fēng)險

主要包括其他不可抗力、剩余風(fēng)險、天氣/環(huán)境惡劣。按照PPP合同規(guī)定，政府與項目公司合理共擔(dān)損失，并合力克服事件、恢復(fù)運作。

3 結(jié)語

PPP項目操作模式，是指對政府與社會資本在PPP項目全壽命周期內(nèi)權(quán)利義務(wù)的安排，具體選擇主要取決于收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求和期滿處置等因素[5]。而如何在軌道工程PPP項目模式長達5年以上甚至十幾年的項目運行期中，準確合理地分配項目風(fēng)險，制定一套可行的風(fēng)險分配方案，履行監(jiān)管職責(zé)，保障項目的正常運行，達到PPP項目預(yù)期目標，是需要進行科學(xué)合理的分析和研究的。

參考文獻

[1]鄧小鵬. PPP項目風(fēng)險分擔(dān)及對策研究[D].南京：東南大學(xué)，2007.

[2]周蘭萍. PPP項目運作實務(wù)[M].北京：法律出版社，2016.

[3]政府與社會資本合作（PPP）模式建設(shè)安陽市東區(qū)污水處理廠污水人工濕地處理項目物有所值及財政承受能力評價[R].河南新明企業(yè)管理咨詢有限公司，2015.

[4]郭豐菲.政府與社會資本合作模式的風(fēng)險管理研究[D].北京：財政部財政科學(xué)研究所，2015.

[5]郝震冬.公路PPP項目財政承受能力論證實證研究——以山西某一級公路項目為例[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2016（4）：65-71.