我國扶貧歷程與新時代精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇

周曉唯 宋二行

[摘 要] 新中國成立七十周年來，我國扶貧工作可劃分為制度扶貧、開發(fā)扶貧、攻堅扶貧、綜合扶貧和精準(zhǔn)扶貧等五個階段。精準(zhǔn)扶貧是我國反貧困道路上的重要舉措，是對過去扶貧策略的延續(xù)與發(fā)展。正確認(rèn)識精準(zhǔn)扶貧就必須深入把握精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，注重前后扶貧策略之間的統(tǒng)籌與漸進(jìn)。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧在深入推進(jìn)的過程中也面臨著幾個“是”與“不是”的挑戰(zhàn)。應(yīng)從“思想扶貧”道路建設(shè)、貧困人口識別和幫扶對象確認(rèn)機(jī)制的完善、加強(qiáng)項目資金追蹤管理與監(jiān)督和激活扶貧主體參與，完善扶貧考核體系等四個方面共同推進(jìn)來優(yōu)化扶貧工作路徑，確保精準(zhǔn)扶貧落地生根。

[關(guān)鍵詞] 精準(zhǔn)扶貧;扶貧階段;連續(xù)性;扶貧內(nèi)涵;反貧困

[中圖分類號]F20??? [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

一、新中國成立七十年來扶貧開發(fā)歷程回顧

新中國成立以來，我國扶貧開發(fā)工作經(jīng)歷了一系列的演變，經(jīng)歷了人類扶貧歷史上最為廣泛，也最具影響的一幕。七十年來，我國扶貧工作取得了卓絕的成就，幫助人民解決溫飽問題并基本實現(xiàn)對絕對貧困的消除。統(tǒng)籌時間和空間兩個維度來看，可將七十年來的扶貧歷史劃為五個不同的階段。

（一）1949-1985年：以國家為單位的制度扶貧階段

1949年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為99.5元，農(nóng)村居民人均可支配收入僅為44元，人民整體處于極端貧困狀態(tài)。[1]在此背景下，1950年，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，第一條就明確指出廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制。土地制度的改革是人民自己擁有土地的歷史性“破天荒”時刻。土改在兩年多時間里，實現(xiàn)了減免700億斤糧租、涉及7億畝地、惠及3億農(nóng)民的偉大壯舉，一定程度上減緩了人民的貧困狀況。[2]49但是，在當(dāng)時農(nóng)民基本上沒有其他創(chuàng)收方式的背景下，部分農(nóng)民由于各種各樣的原因出現(xiàn)倒賣土地的情況，逐漸再次淪為無地狀態(tài)。加之當(dāng)時家庭普遍人口居多，但分地人數(shù)少和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下等諸多因素使得第一次土地制度改革的成效微乎其微，大部分人民依舊處于極度貧困的狀態(tài)。

以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體認(rèn)為，應(yīng)該走“蘇聯(lián)模式”的農(nóng)業(yè)集體化方式來幫助農(nóng)民脫貧，一方面可以通過集中力量興建梯田、興修水利等來改善農(nóng)業(yè)種植條件，另一方面可以共享勞動成果，避免個人失地、單貧等現(xiàn)象發(fā)生。于是1953年，我國走上了新中國成立以后的第二次土地改革之路，伴隨著1956年三大改造的基本完成與1958人民公社的建成，我國土地制度開始轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制。之后，通過農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣、農(nóng)村基礎(chǔ)教育和農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)的建立等措施不斷改善人民生活。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，我國耕地面積由1953年的108萬平方千米增長為1978年的130萬平方千米;糧食產(chǎn)量由1953年的16 684.10萬增長為1977年的28 272.50萬噸;醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量由1953年的52 038個增長為1977年的164 199個，進(jìn)一步緩解了人民的貧困狀況。[3]但是受歷史原因及人口劇增等相關(guān)因素的影響，這一階段我國人民的人均糧食生產(chǎn)并沒有提升，脫貧成果依舊不顯著。

1978-1985年，我國脫貧工作迎來了巨大飛躍。這一時段扶貧工作主要體現(xiàn)在兩方面：一是制度改革，一方面十一屆三中全會決定將土地的經(jīng)營權(quán)賦予農(nóng)戶，實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，這一項制度改革極大的激發(fā)了農(nóng)民的勞動積極性，釋放了大量的制度改革紅利;另一方面，中央積極推動農(nóng)產(chǎn)品價格制度和谷物油料作物的超購獎勵制度，不斷提高人民收入。[4]4二是扶貧方向和思路的轉(zhuǎn)變，1979年，中共中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的若干問題決定》，《決定》制定了農(nóng)業(yè)發(fā)展的二十五項政策措施并提出了農(nóng)業(yè)向從業(yè)人員科學(xué)技術(shù)武裝化、機(jī)械化、區(qū)域化和專業(yè)化方向轉(zhuǎn)變的發(fā)展思路，同時指出有計劃的發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)和加強(qiáng)城市對農(nóng)村的支援的扶貧方向。1982-1985年，中央連續(xù)四年中央一號文件都是關(guān)于農(nóng)村發(fā)展。在1983年印發(fā)的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》中主要工作方向為農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革、體制改革和技術(shù)改革;1984年印發(fā)的《中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》中提出發(fā)展農(nóng)業(yè)商品生產(chǎn);1985年印發(fā)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項政策》中鼓勵農(nóng)民發(fā)展采礦和其他開發(fā)性事業(yè)，農(nóng)民創(chuàng)收思路的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)著中央扶貧思路的變化。

縱觀1949-1985年，我國扶貧開發(fā)工作存在三個不同的節(jié)點，都有各自的特點，但總的來說都處于以土地制度改革為基礎(chǔ)的制度性扶貧階段。從扶貧實效來看，截至1985年，相比改革開放前，我國農(nóng)村人民人均純收入增長了2.6倍;[5]以當(dāng)時農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)來看，農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億減少到1985年末1.25億，若按現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，貧困人口則從7.7億人減少到1985年末的6.6億人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從1978年末的97.5%下降到1985年末的78.3%;農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)由從1978年末67.7%下降到1985年末的57.8%，整體完成告別“吃不飽，穿不暖”的壯舉，為貧困人民披上“溫飽的外衣”。[6]

（二）1986-1993年：以區(qū)域為單位的大規(guī)模開發(fā)扶貧階段

1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（現(xiàn)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組）正式成立，意味著我國反貧困組織系統(tǒng)的正式建立，也標(biāo)志著我國扶貧工作進(jìn)入大規(guī)模開發(fā)扶貧階段。是年，我國首次確定貧困縣劃分標(biāo)準(zhǔn)并確定了331個國家級貧困縣，從貧困縣的分布來看，僅西北區(qū)和西南區(qū)就占到了68.2%，屬于實實在在的“西部連片特困區(qū)”，落后地區(qū)成為國家扶貧工作的“主戰(zhàn)場”。[7]291987年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的通知》和1990年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組〈關(guān)于九十年代進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧開發(fā)工作請示〉的通知》當(dāng)中都明確強(qiáng)調(diào)，要解決區(qū)域性貧困問題，并提出了具體的規(guī)劃和措施，通過利用區(qū)域資源優(yōu)勢進(jìn)行大規(guī)模項目開發(fā)、專項資金補(bǔ)貼、扶貧專項貸款、牧區(qū)扶貧專項貼息貸款、以工代賑等一列措施不斷加快貧困區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。除此之外，早在1983國家每年撥款兩億扶持“三西”地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和1984年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》中的各項區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施在這一階段得到深入全面的落實。

這一階段，甘肅省貧困人口由1982年的1 254萬人減少到 1992年的547萬人，寧夏的西海固地區(qū)糧食產(chǎn)量1992年達(dá)到4.5億公斤，區(qū)域脫貧成效顯著。[8]3從全國來看，1986年到1993年，我國農(nóng)村貧困人口由1.25億減少到8 000萬，貧困人口占農(nóng)村人口比重下降幅度達(dá)到了6.1%，有針對性的幫助貧困區(qū)域脫貧，為貧困人民補(bǔ)上“漏雨的大洞”。[9]5

（三）1994-2000年：以縣域為單位的攻堅扶貧階段

隨著前兩階段扶貧工作的順利進(jìn)展，1994年，國務(wù)院《國家八七扶貧攻堅計劃》并重新劃定了592個貧困縣，預(yù)示著我國進(jìn)入以“縣域”為扶貧重點的全面攻堅扶貧階段。這一階段，我國扶貧工作主要從三方面展開：第一，加大資金支持。“八七計劃”在原有基礎(chǔ)上再增加10億元以工代賑資金，10億元扶貧貼息貸款，1996年在此基礎(chǔ)上，又每年增加15億元用于貧困地區(qū)農(nóng)田基本建設(shè)、修建鄉(xiāng)村公路、解決人畜飲水、推廣科學(xué)技術(shù)和農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)，同時又每年增加30億扶貧貸款。第二，開展全方位扶貧工作。積極展開農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育文化衛(wèi)生提升、國際合作扶貧等工作，同時建立各部門合作扶貧體系，不斷加快貧困農(nóng)村發(fā)展。第三，推動“區(qū)域互助”扶貧體系建立?！鞍似哂媱潯敝赋鰪?994年起，將分一年到兩年把中央用于廣東、福建、浙江、江蘇、山東、遼寧等6個沿海經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)省的扶貧信貸資金調(diào)整出來，集中用于中西部貧困狀況嚴(yán)重的省、區(qū);1996年國務(wù)院《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》中指出要組織沿海發(fā)達(dá)省、直轄市對口幫扶西部貧困省、自治區(qū)，并指出具體的幫扶主體與對應(yīng)的幫扶對象，利用“東扶西”策略加快扶貧進(jìn)程。

經(jīng)過八年艱苦卓絕的奮斗，截至2000年底，八七扶貧計劃制定的脫貧目標(biāo)基本完成，我國農(nóng)村貧困人口由上一階段末的8 000萬減少到3 209萬，貧困發(fā)生率由8.7%下降到3.4%，為貧困人民戴上“御寒的帽子”。[10]5

（四）2001-2012年：以村域為單位的綜合扶貧階段

進(jìn)入新世紀(jì)，我國仍有3 000萬貧困人民尚未解決溫飽問題，這些貧困人口主要聚集在自然條件相當(dāng)惡劣、交通極為不便的偏遠(yuǎn)地區(qū)，扶貧難度變大。在此背景下，2001年6月，國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》。《綱要》指出，除老少邊窮地區(qū)確定扶貧開發(fā)工作重點縣以外，其他東部、中西部等地區(qū)以鄉(xiāng)、村作為基本單元進(jìn)行扶貧并要求各有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市要分別制定本地區(qū)的扶貧開發(fā)規(guī)劃，標(biāo)志著我國拉開了以“村域”為中心的新世紀(jì)扶貧序幕。本階段扶貧方略主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，進(jìn)一步確定14.8萬個貧困村并在此基礎(chǔ)上，實施以整村推進(jìn)為主體、以貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)化扶貧為兩翼的“一體兩翼”綜合減貧舉措。第二，加快農(nóng)村全方位建設(shè)?！毒V要》指出要在加快農(nóng)村水利、交通、電力和通訊等硬件設(shè)施的建設(shè)的同時加速科技、教育、衛(wèi)生和文化等軟環(huán)境的建立。注重資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，把發(fā)展種養(yǎng)業(yè)作為重點并結(jié)合計劃生育、退耕還林、新農(nóng)村建設(shè)、免除農(nóng)業(yè)稅、異地搬遷等具體措施幫助貧困人民脫貧。第三，統(tǒng)籌扶貧工作于國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中。十多年間，國家先后制定西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部地區(qū)崛起三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，一方面，不斷縮小國家區(qū)域發(fā)展之間的差距，另一方面實現(xiàn)相應(yīng)區(qū)域內(nèi)貧困地區(qū)的連片開發(fā)扶貧，帶動脫貧工作穩(wěn)步推進(jìn)。

經(jīng)過十二年的不懈努力，農(nóng)村貧困程度進(jìn)一步減輕，貧困人口繼續(xù)大幅減少。2012年年末我國農(nóng)村貧困人口9 899萬人，貧困發(fā)生率為10.2%，較2000年下降了39.6 %，為貧困人民做好“防凍的手套”。[11]382

（五）2013至今：以“戶和人”為單位的精準(zhǔn)扶貧階段

2011年12月，國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》，該《綱要》將農(nóng)村人口作為主要扶貧對象。2013年，習(xí)近平總書記在湘西考察時做出了“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示，意味著我國進(jìn)入以連片特困區(qū)為主戰(zhàn)場，以“扶貧到戶，精準(zhǔn)到人”為扶貧策略的精準(zhǔn)扶貧階段。這一階段，我國扶貧工作在以下幾個方面取得了進(jìn)展，第一，建立動態(tài)精準(zhǔn)扶貧監(jiān)控系統(tǒng)。2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，《意見》指出要建立貧困縣考核機(jī)制和精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制;2016年發(fā)布的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》中明確了考核的內(nèi)容;同年印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》中對貧困人口、貧困村、貧困縣退出的標(biāo)準(zhǔn)和程序做出了明確的規(guī)劃，逐步形成貧困識別-貧困幫扶-貧困退出的動態(tài)脫貧機(jī)制。第二，明確“扶持誰”和“怎么扶”。5 000多萬建檔立卡戶是精準(zhǔn)扶貧的主要對象，“六個一批”是精準(zhǔn)扶貧的主要方法。第三，扶貧形式進(jìn)一步趨于多樣化。在原有扶貧策略的基礎(chǔ)上，2018年，中共中央政治局審議通過《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，指出要加大產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧等十項扶貧措施，同時加入電力和網(wǎng)絡(luò)扶貧行動和農(nóng)村人居環(huán)境整治等新扶貧思路，不斷加快扶貧進(jìn)程，努力讓貧困人民與全國人民一道邁入全面小康社會。

2013-2018年，我國貧困人口平均每年減少1 300多萬，貧困人口數(shù)從2012年的9 899萬人減少到2018年的1 660萬人，貧困發(fā)生率下降到1.7%，黨和政府致力于為貧困人民縫好“進(jìn)風(fēng)的褲縫”。[12]

二、不同階段我國扶貧策略之間的銜接與連續(xù)

（一）不同扶貧階段我國扶貧策略之間的連續(xù)性

第一階段我國扶貧工作并沒有提出明確的規(guī)劃，扶貧開發(fā)工作處于萌芽狀態(tài)。這一階段主要是以土地制度改革為基礎(chǔ)，通過給貧困人民分配生產(chǎn)資料和激發(fā)自主勞動積極性的方式，展開大范圍、全民性的扶貧運動，目的就是為了從整體上解決人民的溫飽問題。第二階段開始，我國正式將扶貧工作視為政府的常規(guī)化工作，在全國平均實現(xiàn)溫飽的大環(huán)境下，政府開始注意到那些“被平均”的區(qū)域，在加大政策傾斜力度的同時，也逐步開始拓寬貧困人民的創(chuàng)收方式。第三階段開始，扶貧工作更上一層樓，政府對扶貧目標(biāo)、對象、措施和期限都做了準(zhǔn)確的規(guī)劃。與前兩階段相比，政府開始意識到扶貧不僅僅是經(jīng)濟(jì)收入的提升，更是醫(yī)療、教育、文化等多方面的提升。一方面，《國家八七扶貧攻堅計劃》將扶貧工作具體到計劃部門、外貿(mào)部門、農(nóng)林水部門等共計十個大部門，二十一個小部門上，旨在從全方位提升貧困人民的生活水平;另一方面，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移成為這一階段扶貧工作的全新亮點，通過貧困地區(qū)的勞務(wù)輸出來提升農(nóng)民收入，加快脫貧進(jìn)程。

從第四階段的深度扶貧開始，扶貧工作推向新階段。扶貧目標(biāo)由前三階段著重解決貧困人民的溫飽問題向幫助貧困人民脫貧致富的方向轉(zhuǎn)變。對貧困人民的扶貧不單是讓他們吃飽穿暖，同時也要幫助他們走上致富的道路。相比前三階段，這一階段的工作開始關(guān)注貧困人民的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，即我們的扶貧不僅僅是前三階段的“吃得飽、穿的暖、有醫(yī)療、受教育”，更應(yīng)該是“吃的好、穿的亮、好醫(yī)療、高教育”，實現(xiàn)脫貧工作的全面升級。除此之外，本階段扶貧工作開始關(guān)注社區(qū)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)調(diào)扶貧工作不僅要關(guān)注科技、文化、教育等方面的進(jìn)步，也要重視社區(qū)環(huán)境的改善，更要與資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境優(yōu)美的良性循環(huán)。

第五階段精準(zhǔn)扶貧是在統(tǒng)籌前四階段取得成果的基礎(chǔ)上，對扶貧工作做出的進(jìn)一步安排。它不僅是對前四階段扶貧工作的延續(xù)，更是對我國扶貧工作進(jìn)入新時代、面對新挑戰(zhàn)做出的重大戰(zhàn)略部署，是對扶貧工作提出的更高標(biāo)準(zhǔn)要求。這一階段，政府把高質(zhì)量脫貧放在扶貧工作的首位，這個質(zhì)量既指貧困人民脫貧后的生活質(zhì)量，也指脫貧效果的穩(wěn)定性。相比前四階段，這一階段的扶貧工作打破了過去只重視扶貧進(jìn)展程度和扶貧總結(jié)果的定式思維，它注重扶貧領(lǐng)域的作風(fēng)建設(shè)，同時建立脫貧動態(tài)考察機(jī)制，全方位推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。扶貧策略方面也與時俱進(jìn)，新增健康扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、綜合保障性扶貧等多維扶貧方式，加速特色產(chǎn)業(yè)增收，推進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，實現(xiàn)“兩不愁三保障”，致力于提升貧困人民的獲得感。

統(tǒng)籌來看，每個階段都是對上一階段工作所取得成果的鞏固、繼承和發(fā)揚，每一個新階段都包含著上一階段的果實和孕育著下一階段的開始，各個階段相輔相成，相互滲透，從而形成連續(xù)不斷、統(tǒng)籌漸進(jìn)的扶貧歷程，正確認(rèn)識它們就要將它們置于同一發(fā)展歷程中，既不能把某一階段單獨拿出來過分解讀，更不能用這一階段的成果去否定另一階段的成果。

（二）不同階段扶貧策略之間的異同

各階段的相同點主要有以下幾個方面：第一，從扶貧對象來看，各個階段都是以農(nóng)民為主要扶貧主體，扶貧領(lǐng)域也主要以“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”為中心的輻射范圍。第二，從扶貧方式來看，各階段的扶貧方式都呈現(xiàn)“一中心，多舉措”的特點。即把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為扶貧工作的絕對重心，以多種措施齊頭并進(jìn)的方式促進(jìn)脫貧。從扶貧思路來看，五個階段都是以政府主導(dǎo)、社會合力參與、人民自我創(chuàng)造為主要思路。各扶貧階段都是以國家制度改革或是頒布文件為起始，均體現(xiàn)為政府主導(dǎo);從第一二階段對貧困的救助到三四階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與再到現(xiàn)階段的企業(yè)下鄉(xiāng)、企業(yè)進(jìn)村，社會合力以不同的方式參與每一個階段的扶貧工作[13]17;從合作社到小崗村再到華西村，每個階段的成果都離不開人民的自我創(chuàng)造，扶貧是政府對貧困人民的幫扶，更是人民自己解放自己的過程。第四，從扶貧效果來看，每個階段都基本實現(xiàn)了預(yù)定的扶貧目標(biāo)，完成了各自所處時代的貧困人數(shù)的大幅度減少，幫助貧困人民創(chuàng)造脫貧條件并過上好日子，為我國扶貧乃至世界扶貧做出巨大的貢獻(xiàn)。

從五個階段的不同來看，每個階段由于時代背景的不同其側(cè)重點也不同。前兩個階段的工作主要是幫助貧困人民解決“吃”和“穿”的問題。第三階段在“吃”和“穿”的基礎(chǔ)上開始注重“住”和“用”。第四階段是給“吃飽穿暖，有住有用”打上“好”的印記，即要“吃好穿好，住好用好”?，F(xiàn)階段，在前四階段的基礎(chǔ)上，我們在注重生活質(zhì)量的同時，加入綠色、協(xié)調(diào)等發(fā)展理念，既要貧困人民有“金山銀山”，也要有“綠水青山”。不同階段的扶貧方式和扶貧范圍也隨著時間的推移不斷加入各自時代的特色，形成了連續(xù)不斷、統(tǒng)籌漸進(jìn)的中國特色社會主義扶貧理論。

三、深度理解精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵

自2013年11月習(xí)近平總書記首次提出精準(zhǔn)扶貧后，總書記在不同階段分別對精準(zhǔn)扶貧做出了新的論述，逐步形成了以“六個精準(zhǔn)”為核心的習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想內(nèi)涵。

（一）認(rèn)識精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵中孕育的三個關(guān)系

1.“志”與“智”的關(guān)系

“扶持誰”是精準(zhǔn)扶貧的首要問題。扶貧歸根結(jié)底是對人的扶貧，總書記在2016年就強(qiáng)調(diào)，扶貧先扶志，扶貧先扶智，精準(zhǔn)扶貧。從“六個精準(zhǔn)”來看，是“扶貧對象”的志和“措施到戶”的智。在扶貧對象精準(zhǔn)匹配的同時必須要關(guān)注到“不愿意脫貧”和“沒辦法脫貧”這兩類人。“不愿意脫貧”是指那些不愿意勞動、坐等政府救濟(jì)或沒有脫貧動力的人;“沒辦法脫貧”是指那些本身認(rèn)知有限、缺乏資金設(shè)備或沒有脫貧方法的人。精準(zhǔn)脫貧就是要讓這兩類人都切切實實的脫貧，對于前一類人來說，精準(zhǔn)扶貧需要兩步走，首先要做好“扶思想，扶觀念，扶信心”的扶志工作，讓他們跳出“思想貧困”的限制圈;其次是完善好“扶知識，扶技術(shù)，扶思路”的智扶工作，幫助他們打破客觀條件限制的壁壘。對于第二類人來說，他們不缺乏脫貧的主動性，客觀現(xiàn)實是他們貧困的主要原因，因此發(fā)展教育、技術(shù)供給，技能培訓(xùn)等“扶智”措施精準(zhǔn)到戶是他們實現(xiàn)脫貧的直接途徑。深度把握好“志”與“智”的關(guān)系，認(rèn)識到脫貧要“以志為先，關(guān)鍵在智”，要“志智雙扶”。

2.“輸”與“造”的關(guān)系

“怎么扶”是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵所在。既要關(guān)注到那些只有“輸”才能脫貧的人，更要關(guān)注到通過“造”就能脫貧的人，只有“資金使用精準(zhǔn)的輸”和“項目安排精準(zhǔn)的造”才能實現(xiàn)真正意義上的精準(zhǔn)扶貧。“輸血式扶貧”針對的是那些缺乏勞動能力的老人、殘疾人等，他們本身已經(jīng)失去了財富創(chuàng)造的能力，這部分人的脫貧必須是“社會兜底式”的脫貧。對他們的資助方式包括現(xiàn)金、物資、房屋修建等等，通過深入調(diào)查貧困戶的真實情況，才能將資金準(zhǔn)確的“輸”給切實需要的人，實實在在“授人以魚”。更多的貧苦戶則是在“輸”的基礎(chǔ)上，更需要“造血式扶貧”，根據(jù)不同的貧困原因，精準(zhǔn)安排項目，對癥下藥，既包括發(fā)展教育、技術(shù)支持和技能培訓(xùn)等個人能力的提升，也包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、易地搬遷和生態(tài)補(bǔ)償?shù)软椖堪才?，旨在激發(fā)廣大貧困人民自主創(chuàng)新、自主創(chuàng)造和自主脫貧的內(nèi)生動力，切切實實“授人以漁”。李克強(qiáng)總理說：“從輸血式扶貧逐步轉(zhuǎn)向造血式扶貧是打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的根本之路”，[14]精準(zhǔn)扶貧必須把握好“輸”與“造”的關(guān)系，堅持“基礎(chǔ)為輸，方向是造”。

3.行進(jìn)于“扶”，落地于“脫”

“誰來扶”是精準(zhǔn)扶貧的基本要素。中央統(tǒng)籌，省負(fù)總責(zé)，市縣抓落實的扶貧開發(fā)機(jī)制是精準(zhǔn)扶貧的“牽頭羊”。 “因村派人精準(zhǔn)”就是政府牽頭的生動體現(xiàn)，根據(jù)不同的問題，差異化派人，哪里需要“扶”，就來什么樣的“扶貧人”，這個“扶”既扶“志”也扶“智”，既負(fù)責(zé)“輸”更負(fù)責(zé)“造”;社會合力是精準(zhǔn)扶貧的強(qiáng)力后盾，將企業(yè)發(fā)展與扶貧工作結(jié)合起來，企業(yè)下鄉(xiāng)，企業(yè)進(jìn)村，將企業(yè)自身所擁有的市場競爭優(yōu)勢帶入到扶貧過程中，帶動貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完成扶貧到脫貧的轉(zhuǎn)換;貧困人民是真正的扶貧人，努力激發(fā)貧困人民的自我扶貧潛力和自我扶貧內(nèi)生動力，人民只有靠自己的雙手脫貧，才能不患貧，不返貧，才能真脫貧，脫真貧。我們的精準(zhǔn)扶貧不是為了“扶”，而是為了“脫”，是為了“精準(zhǔn)脫貧”才“精準(zhǔn)扶貧”，正確認(rèn)識扶與脫的關(guān)系，明確“扶是手段，脫是目的”。

（二）明確好精準(zhǔn)扶貧策略的兩個定位

1.明確精準(zhǔn)扶貧在我國扶貧歷程中的定位

必須將“精準(zhǔn)扶貧”置于我國扶貧發(fā)展的歷史進(jìn)程中來看。新中國建立以來，我國扶貧開發(fā)工作主要經(jīng)歷了五個階段的演變，“精準(zhǔn)扶貧”與過去扶貧策略一脈相承，都是在與各自時代所處的實際發(fā)展情況和現(xiàn)實發(fā)展需求相結(jié)合而做出的重大戰(zhàn)略部署，是對我國扶貧工作的繼承與發(fā)展，它統(tǒng)一于我國扶貧開發(fā)的歷史實踐中。深刻認(rèn)識“精準(zhǔn)扶貧”就必須用馬克思主義發(fā)展觀的眼光來看待它，我們當(dāng)前的“精準(zhǔn)扶貧”既不是對過去扶貧成果的否定，也不是與過去扶貧思路的割裂，更不是對過去扶貧策略的“改旗易幟”，而是我國在面對新時代、新發(fā)展和新格局的背景下對改善民生提出的新要求;是對我國過去在扶貧工作中想做而又“沒能力做”或是“不敢做”提出的新挑戰(zhàn);是對我國當(dāng)前扶貧工作所面臨的實際性問題和解決策略的新認(rèn)知和新回答;是在統(tǒng)籌我國扶貧開發(fā)歷史的基礎(chǔ)上對扶貧工作做出的進(jìn)一步深化和完善。

2.明確精準(zhǔn)扶貧在我國社會發(fā)展歷程當(dāng)中的定位

理解“精準(zhǔn)扶貧”就必須把它置于我國發(fā)展的歷史進(jìn)程當(dāng)中來。當(dāng)前我國正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵時刻，所謂全面小康就是在追求美好生活的道路上不丟下任何一個家庭，不丟下任何一個人，這與我們在精準(zhǔn)扶貧路上不能落下一個貧困家庭，不丟下一個貧困群眾的思想是完全一致的。每個時代都有每個時代的“扶貧”，過去的扶貧是“舊時代的扶貧”，精準(zhǔn)扶貧是“新時代的扶貧”，二者是不可割裂開來的，它們都蘊(yùn)含著中華民族的偉大復(fù)興夢，它們共同服務(wù)于“兩個一百年”奮斗目標(biāo)。小康不小康，人民說了算，“精準(zhǔn)扶貧”是我們實現(xiàn)全面建成小康社會的必經(jīng)之路，為的是讓每一個人民群眾都實實在在說一句“算”，同時也是我們建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的橋梁，旨在解決我國當(dāng)前不平衡不充分的發(fā)展問題。它統(tǒng)一于我國社會發(fā)展的歷史進(jìn)程中，也統(tǒng)一于我國人民對美好生活的追求和向往中。

四、現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧過程中面臨的挑戰(zhàn)與解決對策

（一）認(rèn)識到當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧過程中的幾個“是”與“不是”

1.要認(rèn)識到我們現(xiàn)階段的扶貧是“精準(zhǔn)扶貧戶”，不是“精準(zhǔn)戴貧帽”

相比其他扶貧階段，精準(zhǔn)扶貧的政策傾斜力度更大、對貧困戶的優(yōu)惠力度更足，這使的許多人民產(chǎn)生了“求貧心理”，“爭當(dāng)貧困村，爭做貧困戶”成了許多地方的真實寫照。一項對2013年確定的建檔立卡戶抽樣調(diào)查調(diào)查顯示：建檔立卡戶中40%的農(nóng)戶收入高于貧困線，而在非建檔立卡戶中58%的農(nóng)戶收入低于貧困線。[15]128這種嚴(yán)重畸形比例出現(xiàn)的主要原因有：一是，貧困地區(qū)人民普遍思想意識相對偏低，為追求自我利益謊報自身情況，主動尋求“戴貧帽”，還有部分確實是貧困戶，但對政府產(chǎn)生了極強(qiáng)的依賴性，變成不愿意“脫貧帽”。二是，貧困人口的鑒定主要由基層工作人員和村級干部負(fù)責(zé)，這導(dǎo)致貧困人口在識別過程中存在著嚴(yán)重的“識別排斥”，貧困群體被非貧困群體替換現(xiàn)象嚴(yán)重。[16]79三是，不同貧困程度的村落或者區(qū)域有著相同的貧困指標(biāo)，使得部分人民“被帶貧帽”。

2.要認(rèn)識到我們現(xiàn)階段的扶貧是“精準(zhǔn)扶貧戶”，不是“精準(zhǔn)扶農(nóng)戶”

當(dāng)前，農(nóng)戶和貧戶被畫上了等號，各地方的扶貧方向皆指向農(nóng)村與農(nóng)民，城市變成了扶貧工作的“禁區(qū)”。從整體發(fā)展水平來看，農(nóng)民的確是貧困的主要群體，但它并不代表農(nóng)民就是貧民，也不代表城市沒有貧民。城市化發(fā)展、農(nóng)村教育落后、務(wù)農(nóng)收益低下等多方因素促使很大一部分人進(jìn)城從事最基礎(chǔ)的工作，他們的絕對收入相比農(nóng)村變高了，但城市的生活成本也遠(yuǎn)高于農(nóng)村，造就了這部分人相對貧困的加劇。精準(zhǔn)扶貧致力于每一個貧困人民脫貧，就必須即重視“村里的貧困戶”，也關(guān)注“城中的貧困人”。

3要認(rèn)識到我們現(xiàn)階段的脫貧是“精準(zhǔn)項目扶著脫”，不是“精準(zhǔn)資金抱著脫”

從整體上來看，當(dāng)前扶貧的項目安排仍舊是以傳統(tǒng)的種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)為主，但是各地在自然條件以及貧困人口的自身狀況等各方面都不盡相同，很大程度上造成了扶貧資金的浪費。部分地方存在資金使用模糊、項目亂投放現(xiàn)象，導(dǎo)致扶貧項目與資金都落到有實力的人手中，扶貧變成了“扶富”，還有部分地方到最后則是把資金直接發(fā)放給貧困戶，使得扶貧流于形式，治標(biāo)不治本。[17]78

4.要認(rèn)識到我們現(xiàn)階段的脫貧是“精準(zhǔn)脫貧困”不是“精準(zhǔn)脫考核”

2016年國家制定了扶貧開發(fā)工作成效考核辦法和貧困退出機(jī)制，目的是為了更好的了解扶貧動態(tài)。但實際脫貧過程中，貧困戶并沒有真正參與其中，部分官員把脫貧考核當(dāng)作政績顯示，在扶貧考核上大做文章，隨意捏造脫貧數(shù)據(jù);還有部分官員則迫于考核壓力，同樣出現(xiàn)考核造假等現(xiàn)象，部分貧困戶“被脫貧”。此外有些地方為了完成脫貧指標(biāo)，扶貧安排以考核表上的項目作為絕對重心，完全不考慮貧困戶的實際需求和當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實條件，精準(zhǔn)脫貧成了“表格脫貧”，成了“紙上脫貧”。

（二）完善精準(zhǔn)扶貧視閾下反貧困路徑的對策與建議

1.加快貧困地區(qū)“思想扶貧”道路建設(shè)

貧困地區(qū)人民“思想貧困”成了當(dāng)前反貧困路上的巨大障礙。精準(zhǔn)扶貧只有實現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”和“精神文化建設(shè)”的雙輪共進(jìn)，才能真正推動社會的進(jìn)步。首先，加大貧困地區(qū)的教育扶持力度。加大教育扶貧力度既可以幫助他們在思維方式上改變對貧困的認(rèn)知，促進(jìn)人的全面發(fā)展，也可以幫助他們提高經(jīng)濟(jì)收入，從根本上阻斷貧困的代際遺傳。其次，選派合適的人員在貧困地區(qū)定期開展思想幫扶活動，讓人們認(rèn)識到精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)含義，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合對貧困地區(qū)人民的技能培訓(xùn)等措施，從根源上鏟除部分農(nóng)民“求戴貧帽、求買貧帽”的思想痢疾。再次，貧困地區(qū)的工作人員和村干部也要積極開展思想提升活動，開展座談會，深入學(xué)習(xí)黨章黨規(guī)，撇棄貧困識別的主觀排斥，從思想上阻斷貧困的“人情通道”。

2.提升貧困人口識別水平，完善幫扶對象確認(rèn)機(jī)制

貧困人口的識別是精準(zhǔn)扶貧能否奏效的關(guān)鍵所在，當(dāng)前扶貧工作在目標(biāo)人口的確定中存在的諸多問題，使得扶貧成效大打折扣。為了減少這一問題帶來的困擾，一方面要積極發(fā)揮“精準(zhǔn)派人”的最大功效。駐村干部要經(jīng)常性關(guān)注人民的生活狀態(tài)，了解各貧困戶的貧困原因、貧困程度等相關(guān)事宜，對貧困戶的識別要做到實地走訪、上門確認(rèn)，確保不落下一個貧困人民。另一方面要加快城市貧困人口扶貧體系建立。將城市貧困人口的重點對準(zhǔn)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民群體，在關(guān)注收入的同時，也要關(guān)注到支出，打造收入與支出相結(jié)合的貧困評價體系，精準(zhǔn)確認(rèn)好每一個真正需要幫扶的對象。

3.打造項目資金跟蹤系統(tǒng)，加強(qiáng)監(jiān)督管理力度

項目與資金是精準(zhǔn)扶貧前進(jìn)的兩個車輪，因此精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)就必須要將這二者協(xié)調(diào)起來，建立項目與資金使用追蹤系統(tǒng)。一方面要追蹤項目的安排是否做到因地制宜，是否都做到與各貧困地區(qū)的自然資源稟賦、勞動力結(jié)構(gòu)分布和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等實際情況相結(jié)合。另一方面，要追蹤資金的安排是否及時到位，金額是否準(zhǔn)確無誤。此外，要做好監(jiān)督管理工作。項目安排和資金使用是最容易滋生腐敗的環(huán)節(jié)，這要求各級監(jiān)督部門既要做到對項目資金流向和相關(guān)人員的嚴(yán)查嚴(yán)管，又要做到項目投資時的“出手闊綽”。同時各級單位要將財務(wù)對外公開，接受人民群眾和社會力量的監(jiān)督，確保項目的專項安排，資金的專項使用。

4.激活扶貧主體參與，完善扶貧考核體系

我國的扶貧工作是以政府為主導(dǎo)的自上而下的推進(jìn)。政府在工作安排上占有絕對的話語權(quán)，使得部分地方的脫貧變成了“一言堂”。因此，積極探索扶貧主體參與脫貧考核是非常有必要的。一方面要把貧困主體的脫貧意愿調(diào)查清楚，在此基礎(chǔ)上結(jié)合貧困戶的收入、家庭支出、勞動力等實際情況，確定脫貧與否;另一方面要打破現(xiàn)有“表格式”的貧困退出考核機(jī)制，制定差異化考核標(biāo)準(zhǔn)。各級單位尤其是縣村兩級，要按照各自地域的特色制定自己的考核體系，做到“一縣一標(biāo)準(zhǔn)，一村一考核”。同時在有條件的地方率先探索第三方脫貧評估機(jī)制試點改革，并將貧困戶本身納入考核體系，形成政府主導(dǎo)-中介評估-人民參與的三方脫貧評估系統(tǒng)，不斷推動扶貧工作的精準(zhǔn)化與反貧困目標(biāo)的實現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯]王立國

The Course of Poverty Alleviation in China and the Choice of PrecisePoverty Alleviation Path in the New Era

ZHOU Xiaowei，SONG Erhang

（International business school，Shaanxi Normal University，Xi'an，Shaanxi，710119，China）

Abstract：Since the 70th anniversary of the founding of the people's Republic of China，China's poverty alleviation work can be divided into five stages：Institutional poverty alleviation， development poverty alleviation， tackling poverty alleviation，comprehensive poverty alleviation and targeted poverty alleviation.Targeted poverty alleviation is an important measure in China's anti-poverty Road，which is the continuation and development of the past poverty alleviation strategy.The correct understanding of targeted poverty alleviation requires a thorough understanding of the connotation of targeted poverty alleviation，focusing on the overall planning and gradual progress between the pre and post poverty alleviation strategies.At present，precision poverty alleviation also faces several"yes"and"no"challenges in the process of in-depth promotion.The path of poverty alleviation should be optimized from four aspects：the construction of the road of"ideological poverty alleviation"，the improvement of the mechanism of identifying the poverty-stricken population and helping objects，the strengthening of the tracking management and supervision of project funds，the activation of the participation of the poverty-stricken subjects，and the improvement of the poverty-stricken assessment system.

Keywords：targeted poverty alleviation;poverty alleviation stage;continuity;poverty alleviation connotation;anti-poverty

[收稿日期] 2019-11-18

[作者簡介] 周曉唯（1963-），男，陜西西安人，教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，博士生導(dǎo)師，主要從事制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究;宋二行（1996-），男，陜西榆林人，陜西師范大學(xué)國民經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)2018級碩士研究生，主要從事制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

[基金項目] 遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金（L18BLW017）;西安市社會科學(xué)規(guī)劃基金項目（18J159）

文章編號：1003-6121（2020）02-0042-11