長株潭衡“中國制造2025”城市群發(fā)展問題與對(duì)策淺析

廖星 石兆

摘要： 2017年4月長株潭衡“中國制造 2025”城市群的創(chuàng)建工作正式啟動(dòng)。長株潭城市群的集群效應(yīng)初現(xiàn)，根據(jù)《中國城市群一體化報(bào)告》可知2006-2015年長株潭城市群的經(jīng)濟(jì)份額增長接近30%。但城市群的內(nèi)部協(xié)作與發(fā)展仍有很大壁壘，長沙對(duì)群內(nèi)城市的虹吸作用明顯。如何有效整合長株潭城市群的個(gè)體特征，并將衡陽的城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)并入長株潭城市群，提升整體發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和團(tuán)隊(duì)能量是亟待解決的問題。本文通過分析長株潭衡城市群發(fā)展存在的問題，提出了有針對(duì)性的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：長株潭衡;一體化

“中國制造 2025”的重要舉措之一是建設(shè)以城市群為載體的制造業(yè)試點(diǎn)示范工程。2017年4月工信部批復(fù)同意衡陽加入長株潭城市群，至此，長株潭衡“中國制造 2025”城市群的創(chuàng)建工作正式啟動(dòng)。長株潭城市群的集群效應(yīng)明顯，根據(jù)《中國城市群一體化報(bào)告》可知2006-2015年長株潭城市群的經(jīng)濟(jì)份額增長接近30%。但城市群的內(nèi)部協(xié)作與發(fā)展仍有很大壁壘，長沙對(duì)群內(nèi)城市的虹吸作用明顯。提升長株潭衡城市群的整體發(fā)展優(yōu)勢(shì)和團(tuán)隊(duì)能量是亟待解決的問題。

一、長株潭衡城市群發(fā)展的問題分析

從2017年立項(xiàng)至今，城市群的資源聚集和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化建設(shè)取得了一定成效，長株潭衡的品牌效應(yīng)初步形成，城市群對(duì)于省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的示范效應(yīng)與帶動(dòng)效應(yīng)開始顯現(xiàn)，發(fā)展與問題同在。

（一）規(guī)劃容易，實(shí)施困難

長株潭衡城市群的前身，長株潭城市群從1993年立項(xiàng)至今38年，期間每隔幾年就會(huì)出臺(tái)省級(jí)文件進(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)籌，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)先后出臺(tái)了總體規(guī)劃和18個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃、40多個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃、100多個(gè)示范片區(qū)規(guī)劃和市域規(guī)劃。當(dāng)前四個(gè)主要城市的協(xié)同規(guī)劃制定完善，但是執(zhí)行難度大，表現(xiàn)在各級(jí)政府為了應(yīng)對(duì)政績(jī)考核，不顧統(tǒng)籌安排哄搶招商項(xiàng)目，造成城市群內(nèi)規(guī)劃執(zhí)行的亂象。不能因?yàn)轫?xiàng)目好，無視城市本身的發(fā)展特點(diǎn)盲目上馬，重復(fù)建設(shè)。另外，這么多規(guī)劃，如何落地實(shí)施，怎么推進(jìn)監(jiān)管？

（二）后發(fā)優(yōu)勢(shì)不明顯

長株潭衡四個(gè)城市各有特點(diǎn)：長沙是省會(huì)城市，常住人口839.45萬，2019年，全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值11574.22億元，比上年增長8.1%。長沙工業(yè)目前已形成了較為完善的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完成了單點(diǎn)支撐向多點(diǎn)支撐格局的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了千億產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的漸次發(fā)展。衡陽是湖南省內(nèi)第二大城市，常住人口720.53萬人， 2019年全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3372.68億元，按可比價(jià)計(jì)算，增長8.1%。株洲是傳統(tǒng)的交通樞紐城市和全國有名的服裝批發(fā)集散城市，動(dòng)力產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，2019年全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3003.1億元，按可比價(jià)計(jì)算，增長7.9%。湘潭是傳統(tǒng)的冶金機(jī)械制造城市，2019年全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2257.6億元，按可比價(jià)計(jì)算，增長7.6%。通過數(shù)據(jù)對(duì)比可以看出，長沙的GDP總量在城市群中占比達(dá)到57.3%，其他三市的總量只好也不及長沙。其中長沙的總量分別是株洲的3.9倍、湘潭的5.1倍、衡陽的3.4倍，由此看來區(qū)域內(nèi)長沙的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和增長量遠(yuǎn)大于其他三市。長株潭衡在制造業(yè)的優(yōu)勢(shì)未得到放大，三市一直處于被壓制發(fā)展和跟隨發(fā)展的狀態(tài)。后發(fā)力的三個(gè)城市如何才能突破核心城市的發(fā)展抑制，觸發(fā)高速發(fā)展的通道？雖然目前這個(gè)狀態(tài)是“大城市病”的普遍狀態(tài)，作為一個(gè)發(fā)展了38年的城市群來說，不進(jìn)行突破，就意味著喪失機(jī)會(huì)。因此，以一個(gè)核心城市帶動(dòng)城市群發(fā)展的模式在長株潭衡的發(fā)展上有缺陷，需要尋找新的發(fā)展模式和管理模式。

（三）一體化不是簡(jiǎn)單的合并

長株潭一體化，政府推出了很多的一體化，例如：“三通四化”（公交、健康、社保一卡通和戶籍、交通、信息、規(guī)劃一體化）。目前這些一體化還在逐步推行，缺乏效率。頂著“兩型社會(huì)”、長株潭自主創(chuàng)新示范區(qū)、“中國制造2025”試點(diǎn)示范城市群、湘江新區(qū)等4大國字金招牌，也沒能讓長株潭衡的一體化協(xié)同進(jìn)程加速。學(xué)術(shù)界、民間很多的觀點(diǎn)，希望三市、或者說現(xiàn)在的四市合并，統(tǒng)一行政管理，主導(dǎo)發(fā)展建設(shè)。在復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)條件下，簡(jiǎn)單的合并城市，第一是做不到，第二是做成了也未必能獲得1+1>2的效果。

（四）行政引導(dǎo)不足，市場(chǎng)調(diào)節(jié)有余

目前城市群內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主導(dǎo)，依據(jù)市場(chǎng)無形的手引導(dǎo)出各市現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)分布。前面講過長沙對(duì)其他城市的虹吸效應(yīng)，在長沙和株洲、湘潭、衡陽之間設(shè)置了無形的障礙，這種障礙阻滯了人、財(cái)、物在城市群內(nèi)的有序、合理流動(dòng)。很多企業(yè)為了獲得更好的發(fā)展紛紛將總部遷入長沙，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利影響，加劇城市群內(nèi)的馬太效應(yīng)。株洲、湘潭、衡陽這些城市的政府因?yàn)槿狈Y源共享共建機(jī)制，造成規(guī)劃好的政策沒辦法落地，跨市就醫(yī)推行多年進(jìn)展緩慢;科研資源共享機(jī)制不到位，人才流動(dòng)機(jī)制受制約，城市群的科技人才信息庫缺失;多領(lǐng)域多行業(yè)的跨區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)尚未統(tǒng)籌推進(jìn)。

綜上，這些問題或多或少會(huì)出現(xiàn)在城市群發(fā)展的初級(jí)階段，問題的關(guān)鍵在于：政府行政調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間的矛盾。如何解決這一問題？本文提出以下的思路和對(duì)策。

二、長株潭衡城市群發(fā)展問題對(duì)策

（一）加強(qiáng)核心城市輻射能力

長株潭衡城市群雖無確定的核心城市，不少研究提出在長株潭衡城市群推行多核心網(wǎng)絡(luò)發(fā)展模式，而現(xiàn)狀就是長沙有成為核心城市的趨勢(shì)和優(yōu)勢(shì)。城市群發(fā)展的主管部門及執(zhí)行部門需要加強(qiáng)對(duì)于核心城市功能的引導(dǎo)，使長株潭衡等城市在人口和產(chǎn)業(yè)集聚水平上得以同水平的提升，發(fā)揮增長極的作用，提升核心城市對(duì)群內(nèi)城市的輻射能力。同時(shí)加強(qiáng)群內(nèi)城市對(duì)核心城市的互補(bǔ)作用，爭(zhēng)取在群內(nèi)打造新的核心城市，由單核模式向多核模式轉(zhuǎn)變，提升城市群的建設(shè)質(zhì)量。

（二）統(tǒng)籌城市群產(chǎn)業(yè)布局，完善資源共享機(jī)制

加強(qiáng)長株潭衡城市群產(chǎn)業(yè)在制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行城市群內(nèi)合理布局。政府通過行政力引導(dǎo)城市群中產(chǎn)業(yè)鏈的合理分布，結(jié)合各地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源要素，合理吸納核心城市的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，逐步消除城市之間出現(xiàn)的資源壁壘，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)資源的合理、自由的流動(dòng)，避免株洲、湘潭、衡陽在產(chǎn)業(yè)、園區(qū)建設(shè)等方面“克隆”核心城市，大而全、小而全的盲目做法。實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)布局，提升城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同性，形成合力，防止出現(xiàn)個(gè)別城市單打獨(dú)斗的不利局面。長沙主要的優(yōu)勢(shì)在與機(jī)械裝備工程制造能力強(qiáng)大，利用區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)的合力加快智能制造的建設(shè)與改型;株洲市的動(dòng)力產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，提升優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展;湘潭的優(yōu)勢(shì)是傳統(tǒng)重工業(yè)，在此基礎(chǔ)上打造汽車、高端裝備創(chuàng)新工程;衡陽存在老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型改“智”，利用城市群的科技資源共享，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的集約型發(fā)展。最終形成長沙“麓谷”、株洲“動(dòng)力谷”、湘潭“智造谷”、衡陽“老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)”協(xié)同錯(cuò)位特色發(fā)展的產(chǎn)業(yè)新格局。

（三）創(chuàng)建城市群高端人才庫

城市群的主管部門搭建高端人才庫，對(duì)入庫人才實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，有進(jìn)有出。同時(shí)鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)利用人才庫進(jìn)行聯(lián)合發(fā)展、多向交流。從本質(zhì)上打破人才壁壘，鼓勵(lì)更多的企業(yè)專家參與其中，也鼓勵(lì)更多的科研人員進(jìn)入企業(yè)實(shí)現(xiàn)科研轉(zhuǎn)化，將理論的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成高附加值的產(chǎn)品。同時(shí)建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)企業(yè)引進(jìn)的高端人才給予資金補(bǔ)貼，對(duì)高?？蒲腥藛T參與企業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行政策支持，對(duì)研究成果的轉(zhuǎn)化予以獎(jiǎng)勵(lì)。建立企業(yè)與科研機(jī)構(gòu)積極互動(dòng)共建共發(fā)展的機(jī)制。

（四）形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，綜合考評(píng)機(jī)制

傳統(tǒng)的政績(jī)考評(píng)機(jī)制應(yīng)該予以打破，在長株潭衡城市群的發(fā)展過程中，如何調(diào)動(dòng)政府部門的積極性，只有通過轉(zhuǎn)變政績(jī)考核體系。建議改變以前四個(gè)城市政府政績(jī)考核指標(biāo)和機(jī)制，提供新的考評(píng)思路，在原有常規(guī)政績(jī)考評(píng)的基礎(chǔ)上增加城市群發(fā)展指標(biāo)的考核機(jī)制，規(guī)避各地政府面對(duì)城市群發(fā)展一體化過程中的博弈行為。探索建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系，將任務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分解，引導(dǎo)各城市主動(dòng)落實(shí)和推動(dòng)城市群發(fā)展，推動(dòng)一體化進(jìn)行。讓城市群的各級(jí)政府在制定、推行和考評(píng)政策時(shí)，能樹立大城市群發(fā)展觀，打破以前固步自封的小城市思維。建立政府間的對(duì)話通道和平臺(tái)，讓各參與政府能夠真正的打破四市行政區(qū)域的界限，解決影響資源流通的難題，同時(shí)開辟公眾監(jiān)督考評(píng)窗口，讓城市群的市民參與基本評(píng)價(jià)，形成自上而下的監(jiān)督考評(píng)，防止權(quán)力尋租。

結(jié)語：本文通過分析長株潭衡城市群建設(shè)中出現(xiàn)的問題，探究其原因，指出長株潭衡目前面臨的是單核心模式大城市群發(fā)展的普遍問題。單核心城市長沙由于自身經(jīng)濟(jì)體量大，對(duì)周邊城市具有天然虹吸作用，造成株洲、湘潭、衡陽等后發(fā)城市的動(dòng)力不足。要打破這種頂端優(yōu)勢(shì)，只有通過加強(qiáng)政府的引導(dǎo)功能，調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局，建立健全城市群高端人才庫，改變政府考評(píng)機(jī)制促進(jìn)各級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、積極共建城市群。

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項(xiàng)目編號(hào)：

2019年長沙市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目2019CSSKKTZC06