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    民初中央與地方鐵路管理權(quán)之博弈

    2020-05-19 15:15:05馬陵合
    江漢論壇 2020年3期
    關(guān)鍵詞:鐵路

    摘要:民初各省曾吁請(qǐng)?jiān)O(shè)置交通司作為地方交通行政管理機(jī)構(gòu)。基于集權(quán)化交通管理目標(biāo),中央政府一直予以否定。因?yàn)槲茨茉O(shè)置交通專管機(jī)構(gòu),地方政府只能在民營(yíng)鐵路上發(fā)揮有限的作用。由于地方主義盛行,中央政府控制力有限,統(tǒng)一集權(quán)的管理體制難以落實(shí)到位,地方仍對(duì)國(guó)有鐵路體系擁有一定的控制權(quán)。國(guó)有鐵路雖然一般兼具部分行政管理功能,但因權(quán)限不清,與地方政府的行政管轄權(quán)存在著沖突,削弱了鐵路一體化管理的效果。民初,中央與地方在鐵路管理權(quán)限變動(dòng)過(guò)程中存在著折沖與變通并存的狀況。

    關(guān)鍵詞:交通司;交通部;鐵路

    基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“路權(quán)視野下的近代中國(guó)鐵路技術(shù)轉(zhuǎn)移與自主化進(jìn)程研究”(項(xiàng)目編號(hào):19BZS058)

    中圖分類號(hào):K258? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A? ? 文章編號(hào):1003-854X(2020)03-0103-08

    北洋政府時(shí)期,以鐵路國(guó)有為基本政策導(dǎo)向,繼續(xù)強(qiáng)力執(zhí)行鐵路國(guó)有政策,打壓民營(yíng)鐵路。同時(shí),通過(guò)鐵路管理體制的變革,不斷建設(shè)新型交通產(chǎn)業(yè)管理機(jī)制,地方政府對(duì)鐵路的控制在技術(shù)與制度層面難以再有話語(yǔ)權(quán)。由于地方主義盛行,中央政府控制力有限,統(tǒng)一集權(quán)的管理體制難以落實(shí)到位。本文擬對(duì)民初地方設(shè)置交通司及其流產(chǎn)作一簡(jiǎn)要探析,探討集權(quán)化鐵路管理體制形成過(guò)程中中央與地方在職權(quán)配置上各自的利益訴求及相互間的調(diào)適。

    一、民元交通司存廢之爭(zhēng)

    武昌起義后,獨(dú)立各省相繼建立軍政府,其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不盡一致,但各省自成一局,有著中央政府的架構(gòu),幾乎無(wú)所不包。雖民初的都督再度直接控制各自省區(qū)內(nèi)的鐵路,但各地控制鐵路,有的只是曇花一現(xiàn),有的則在短期內(nèi)實(shí)施了省管鐵路。

    1911年10月18日,江蘇都督程德全委瞿鈞充津浦鐵道南段會(huì)辦。南京臨時(shí)政府成立后,江蘇都督莊蘊(yùn)寬復(fù)派馮學(xué)棻為津浦南段總局臨時(shí)局長(zhǎng),華國(guó)強(qiáng)為副局長(zhǎng),但很快即改由交通部任命。2月9日,交通部路政司任命何承燾為津浦鐵道總理,何旦為協(xié)理。3月30日,改派陶遜為津浦南段總局局長(zhǎng),華國(guó)強(qiáng)充副局長(zhǎng)。4月2日,委朱艮為安徽鐵路局臨時(shí)局長(zhǎng)。8月,委馮學(xué)棻為津浦南段總稽查。16日委劉藻彬?yàn)榘不砧F道調(diào)查員①。因津浦線是南京北上通道,江蘇、安徽難以直接與交通部爭(zhēng)權(quán)。

    相對(duì)而言,獨(dú)立各省中,湖北地方政府與鐵路部門的關(guān)系更為密切,省管鐵路局面維持的時(shí)間也更久些。1912年2月,黎元洪稱“軍興以來(lái),鄂豫交通阻塞致商業(yè)凋敝異常,迭次議復(fù)通車又皆未能就緒,中外各商皆深焦盼。茲幸全局統(tǒng)一,自應(yīng)速圖恢復(fù)。查京漢路工車輛,失修數(shù)月,敗壞不堪,行車秩序,錯(cuò)雜凌亂,皆須全路通盤籌算方可設(shè)法改良。此外應(yīng)行興革之事尚多,亦須脈絡(luò)貫通方能下手,日內(nèi)擬即飭令京漢局聚南路華洋人員照常管理路務(wù),并責(zé)成章副總管祜等專司其事,迅行籌擬開(kāi)車事務(wù)以便商民,伏懇我公飭知部下各員,接洽遵照,俾免誤會(huì)。此后公有命令該路之事,請(qǐng)即電知士詒或逕飭南局人員遵照。”南京臨時(shí)政府交通部表示認(rèn)可,“當(dāng)中央政府未確定以前,只得由各省就近整理,隨時(shí)協(xié)商聯(lián)絡(luò)?!雹?1912年3月,即改由交通部指派,“鄂交通司已將南段路政仍交南局接辦”③。但是,交通部對(duì)京漢鐵路湖北段的接管卻一直受到地方勢(shì)力的阻撓。

    湖南與湖北有相似之處。湖南軍政府將與粵漢長(zhǎng)株段鐵路相關(guān)的事務(wù)交由民政、財(cái)政、實(shí)業(yè)司分別管理。“民國(guó)初建,路政極關(guān)緊要。惟責(zé)任不專不能收實(shí)在效果,茲擬劃分權(quán)限,將購(gòu)地歸民政司擔(dān)任,工程歸實(shí)業(yè)司擔(dān)任,籌款歸財(cái)政司擔(dān)任,迅速趕造,迨路成之日,則統(tǒng)歸交通司管理?!雹?實(shí)業(yè)司則將“承辦鐵路政見(jiàn),到處發(fā)布”。“交通司以鐵路在交通范圍之內(nèi),何得越俎,相與力爭(zhēng),現(xiàn)亦刊布交通司宣布路政統(tǒng)一理由書?!雹?它認(rèn)為,實(shí)業(yè)司設(shè)置土木工程局,“妄思破壞路政,攫取路權(quán),以遂其越俎代庖之謀”。交通司認(rèn)為地方行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍“宜符中央政府之定制”,“交通部所轄之路政與實(shí)業(yè)部所轄之工政明明各有專責(zé)也。各省設(shè)司例應(yīng)根據(jù)各部通則,不得自為風(fēng)氣,致釀成行政上之種種室礙?!苯煌ㄋ具€強(qiáng)調(diào)應(yīng)劃一鐵路營(yíng)業(yè)權(quán)?!皩?shí)業(yè)司要求有關(guān)鐵路工程事務(wù)歸入該司,其理由是,土木一項(xiàng)范圍最廣,其中鐵路行政一部雖業(yè)劃歸交通司管理,而工程與其余土木甚繁,亦不能不另設(shè)一局以專責(zé)成?!苯煌ㄋ緦?duì)此反駁道,“若以此為理由,則鐵路巡警則應(yīng)歸民政司,財(cái)政司則可以管理鐵路會(huì)計(jì)課。若此,交通司只是執(zhí)行運(yùn)輸中一小部,用人行政不相統(tǒng)屬,事權(quán)未清,責(zé)任未專,欲求業(yè)務(wù)發(fā)達(dá),有是理乎?”該司還強(qiáng)調(diào)其在管理現(xiàn)有鐵路上的所作所為,“株萍鐵路自本司接管以來(lái),派員經(jīng)營(yíng)分課任事,一切均經(jīng)呈報(bào),且現(xiàn)在補(bǔ)苴線路,亦經(jīng)本司督率路局籌辦,呈奉鈞府批準(zhǔn)有案,本司并未放棄責(zé)任,至粵漢鐵路本完全商辦性質(zhì)。本司有監(jiān)督之責(zé),亦正為之謀進(jìn)行之方?!雹?交通司一直呼吁將“路政全權(quán)歸還交通司,以一事權(quán)而重路政”⑦。后經(jīng)都督府政務(wù)會(huì)議處議決,“以完全路政應(yīng)歸交通司主持,系因北京中央政府分劃十部或十四部,仍以路事隸屬交通部云?!雹?同時(shí)還頒布《湖南交通司暫行章程》,對(duì)交通司責(zé)權(quán)范圍作了規(guī)定:“本司隸于湖南都督府,管轄全省輪船、帆船、鐵路、道路、電信、電話、郵便事務(wù),凡關(guān)于各項(xiàng)之公司局廠及學(xué)校悉負(fù)管理監(jiān)督之權(quán)?!雹?/p>

    江西交通司成立后,試圖以官商合辦的方式控制南潯鐵路。它曾提出一個(gè)變動(dòng)南潯鐵路管理體制的方案。其中包括,鐵路總協(xié)理由交通司遴選,都督委任,董事會(huì)則歸原有股東組織。以交通司為全省交通行政機(jī)關(guān)為由,交通司有權(quán)對(duì)于南潯鐵路進(jìn)行直接監(jiān)督及完全用人行政之權(quán),凡該路進(jìn)行事項(xiàng)及內(nèi)部辦事章程、總協(xié)理與執(zhí)事人員商定后,由交通司呈都督裁定施行。南潯鐵路應(yīng)定期咨報(bào)交通司路工成績(jī),以備查核。倘事后查有弊混情形及逾限不能告竣,應(yīng)由交通司呈請(qǐng)都督予總協(xié)理以相當(dāng)之處分。交通司希望這一方案請(qǐng)都督核發(fā)交通司轉(zhuǎn)行鐵路公司查照辦理,待省議會(huì)正式成立后,再行交議追認(rèn)。⑩ 但這一官商合辦方案遭到南潯鐵路股東的反對(duì)。6月3日,股東會(huì)要求交通實(shí)業(yè)兩司正副司長(zhǎng)到會(huì)說(shuō)明官商合辦理由?!渡陥?bào)》曾報(bào)道了江西交通司司長(zhǎng)在會(huì)場(chǎng)上的尷尬:

    交通司長(zhǎng)胡葆生提議刪去有限二字,名曰

    江西南潯鐵路公司字樣。股東不認(rèn)兩造,又復(fù)

    紛爭(zhēng),會(huì)場(chǎng)秩序大亂。當(dāng)由議長(zhǎng)搖鈴?fù)Wh二十

    分鐘,復(fù)行續(xù)開(kāi)議。由修思永演說(shuō)去留有限二

    字,須俟正式議會(huì)成立再行決定。此項(xiàng)鐵路概

    歸該會(huì)監(jiān)督,與行政機(jī)關(guān)無(wú)涉。后議總辦理即

    就前臨時(shí)議會(huì)所舉吳鈁、世瑄兩人,再由股東

    推舉一人呈請(qǐng)都督加給委任,諸公贊成,即請(qǐng)

    舉手表決,于是全體起立大呼贊成。當(dāng)經(jīng)各股

    東要求,胡葆生將以上情形面稟都督,以便進(jìn)

    行,移時(shí)散會(huì)。翌日四號(hào),仍在該公司開(kāi)會(huì),

    由各股東投票選舉總協(xié)理,請(qǐng)都督選任。聞當(dāng)

    選總理者為程道存、吳鈁兩君,陳伯嚴(yán)仍推為

    名譽(yù)總理。當(dāng)選協(xié)理者為程永慰、趙世瑄、羅

    兆棟、包荃孫四君,彭程萬(wàn)被推為名譽(yù)辦理{11}。

    總體來(lái)看,光復(fù)后,各省均沿襲前清勸業(yè)道的體制,設(shè)立地方交通行政機(jī)構(gòu),只是各地各自為制,差異頗大,有歸屬于實(shí)業(yè)司或民政司,有的獨(dú)立設(shè)置交通司。湖北軍政府在政事部下設(shè)外交等七局,內(nèi)有交通局。10月底,軍政府改局為部,設(shè)內(nèi)務(wù)、交通等九部。湖南則在都督府下設(shè)交通、實(shí)業(yè)等司,交通司管轄全省帆船、輪船、道路、鐵路、電訊事務(wù),設(shè)有路政等科。路政科設(shè)有庶務(wù)、技術(shù)、調(diào)查三股{12}。浙江、福建、陜西{13}、貴州、四川的軍政府內(nèi)也設(shè)有交通部。福建軍政府交通部下設(shè)郵政、電信、路政、航業(yè)四科,職掌交通事務(wù){(diào)14}。廣東設(shè)立交通司{15},江西則稱交通局{16}。其他省份大多由實(shí)業(yè)司或民政司兼管交通,未設(shè)專門交通機(jī)構(gòu),如廣西民政司下設(shè)交通科{17},云南則是實(shí)業(yè)司兼管理交通事務(wù){(diào)18}。

    由于南京臨時(shí)政府存續(xù)時(shí)間短,雖然開(kāi)始對(duì)地方官制進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范,但對(duì)于各省經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)如何設(shè)置并未有明確規(guī)定,各省是否設(shè)置與中央交通部對(duì)應(yīng)的交通行政部門自然尚無(wú)定論。政府北遷后,針對(duì)各省軍政府時(shí)期機(jī)構(gòu)名稱混亂的情形,中央政府先要求各省都督將所屬行政部門一律改稱為司,“庶使中央各部與地方各部示有區(qū)別”。其中,要求地方設(shè)立實(shí)業(yè)行政機(jī)關(guān),并直隸實(shí)業(yè)部,“今外省官制雖未畫一,而各省之實(shí)業(yè)司當(dāng)速行成立,隸屬本部?!眥19} 對(duì)此,地方都督并無(wú)太多異議,但同時(shí)提出,既然中央設(shè)有交通部,地方相應(yīng)地設(shè)立交通司或交通局。因而,在民初地方政制改革過(guò)程中,與清季外官制度改革時(shí)一樣,地方以與中央機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)一致為由,力圖擴(kuò)大地方行政管理權(quán)限。

    1912年6月,在湖南、江西等省的鼓動(dòng)下,多省同意派代表到京呈請(qǐng)?jiān)O(shè)立交通司。他們的理由是,“各省郵電航路尚未發(fā)達(dá),必特設(shè)機(jī)關(guān),方可謀地方發(fā)達(dá),中央之統(tǒng)一?!眥20} “各省獨(dú)立多以權(quán)宜自設(shè)交通司,是年六月,各省交通代表始聯(lián)名正式呈表設(shè)立?!眥21} 各省代表 {22} 在呈請(qǐng)書中強(qiáng)調(diào):“或謂大部為交通政治最高機(jī)關(guān),足以統(tǒng)籌全國(guó)交通事宜,何必另設(shè)于各地方。不知中國(guó)幅員遼闊,耳目難周,……茍無(wú)地方輔助,政治機(jī)關(guān)欲輪軌遍于全國(guó),郵電通于僻壤……非特?zé)o此長(zhǎng)駕馭遠(yuǎn)之方,抑且輕重緩急有莫得其宜之勢(shì)。亡清時(shí)代勸業(yè)道署特設(shè)郵傳使,蓋亦見(jiàn)及于此,但道員隸于督撫,又管農(nóng)工商故,職務(wù)繁而不專,難收成效,故不如專掌交通而直隸中央之為得也。”{23}

    《申報(bào)》曾報(bào)道了十省代表在金臺(tái)館開(kāi)會(huì)合議的情形:

    先由湘交通司次長(zhǎng)仇毅報(bào)告開(kāi)會(huì)之宗旨,

    并與鄂交通司發(fā)起之理由。大致謂前清各省電

    報(bào)、郵政、輪船、鐵路各局弊竇多端,當(dāng)?shù)酪?/p>

    為利藪。郵傳部遠(yuǎn)在京師,鞭長(zhǎng)莫及,遂至有

    弊莫革,有利莫興?,F(xiàn)在民國(guó)成立交通部組織,

    完全欲圖交通政策之發(fā)達(dá)與統(tǒng)一,非各省設(shè)立

    交通行政輔助機(jī)關(guān),直隸于交通部不可。因各

    省有輔助機(jī)關(guān),則對(duì)于原有之路郵電船各局所

    就近可以監(jiān)督管理,以輔助交通部之不及。對(duì)

    于將來(lái)之各項(xiàng)事業(yè)可以推廣提倡,以謀各省之

    進(jìn)行。如日本遞信省之下,各大都市設(shè)立遞信

    管理局然。反覆討論,均表同情。推定仇毅為

    領(lǐng)袖代表并起草員,一面呈請(qǐng)交通部批行,一

    面上請(qǐng)?jiān)笗趨⒆h院。至郵電路船各項(xiàng)條陳,

    須俟此次呈請(qǐng)后,再聯(lián)名上書矣。{24}

    交通部對(duì)此的回復(fù)是,“此項(xiàng)輔助機(jī)關(guān),或分省或分區(qū)或分事務(wù),按之學(xué)理事實(shí),一時(shí)尚難解決,將來(lái)訂擬此項(xiàng)官制,仍須博采各國(guó)成規(guī),參酌折衷,務(wù)求完善?!辈⑾M仍诟魇≡O(shè)立交通管理局{25}。交通部不希望地方設(shè)置交通司,認(rèn)為這樣會(huì)影響其對(duì)交通企業(yè)的直接掌控?!熬C觀前后各情形,交通司一職似無(wú)設(shè)立之必要……中央地方行政劃分,此項(xiàng)機(jī)關(guān)當(dāng)然消滅?!眥26} 交通部致電各省都督:“據(jù)各省交通代表呈請(qǐng),設(shè)立輔助機(jī)關(guān),直隸中央,以謀交通之統(tǒng)一。本部甚表同情,但此項(xiàng)機(jī)關(guān),或分省,或分區(qū)域,或分事。各種辦法,按之學(xué)理事實(shí)及各國(guó)成規(guī),一時(shí)尚難解決?!薄安恳澡F路一線,恒跨三四省,殊難以省界區(qū)分,劃段管理,因擬參酌事實(shí),設(shè)立交通管理局,以資監(jiān)督”,交通部官制內(nèi)設(shè)各交通管理局之計(jì)劃,在參議院遭到否決,其理由是“官制內(nèi)不應(yīng)有設(shè)立管理局之條文”{27}。后各省代表提出與交通總長(zhǎng)施肇基會(huì)晤,最終未得謀面,只能悻悻而回。

    1912年8月,參議院議員司徒穎等10人提交“質(zhì)問(wèn)交通部所辦各事多有未洽書”。首先,指責(zé)交通部的不作為,“交通事業(yè),最忌隔閡,交通部久已成立,而路電等業(yè)猶南北各分畛域,未能統(tǒng)一,各省交通代表晉京磋商,至今尚無(wú)正當(dāng)解決辦法。”{28}仇毅在這份提案列舉了地方應(yīng)設(shè)立交通行政機(jī)構(gòu)的十二條理由。他認(rèn)為地方應(yīng)有交通行政機(jī)構(gòu)與中央交通部相呼應(yīng),否則就是一種“敷衍”的政策,“易失管理之效力”。在交通國(guó)有化背景之下,交通企業(yè)“雖有局所以經(jīng)理之,但各局為營(yíng)業(yè)機(jī)關(guān),非政治機(jī)關(guān)干部,其心力瘁于本局屬局以內(nèi),其視線囿于通都大邑之間,且分職分工拘于一道,不克通籌,種種方面,而且各不相屬,如秦人之視越人,故不如另設(shè)政治機(jī)關(guān),力圖推廣之為得也?!彼麖?qiáng)調(diào)交通部應(yīng)以地方專職交通管理機(jī)構(gòu)為輔助機(jī)關(guān)。他甚至警告說(shuō),前清郵傳部固守自己的交通管理獨(dú)占權(quán),實(shí)際是得不償失的。民國(guó)的交通部如“持保守之態(tài)度,對(duì)于舊郵傳部如庸規(guī)隨,則已耳?!眥29} 隨后,仇毅 {30} 等又上書參議院請(qǐng)?jiān)冈O(shè)立省級(jí)交通行政輔助機(jī)關(guān),但被否決{31}。

    要求各省設(shè)立交通行政的提案被參議院否決后,交通部通電各省正式禁止地方設(shè)立交通專管機(jī)構(gòu),要求各地有關(guān)交通事務(wù)管理可在其他部門中下設(shè)交通課,“庶與中央管理權(quán)限不相抵觸”,并再次強(qiáng)調(diào)交通事業(yè)應(yīng)由中央統(tǒng)一管理,“嗣后一切事宜遵當(dāng)轉(zhuǎn)飭,直接稟部核辦?!眥32} 隨后,各省交通事務(wù)或由民政司管理,或由實(shí)業(yè)司管理,基本延續(xù)了前清交通行政由勸業(yè)道兼管的做法。

    中央政府否定地方設(shè)置交通專管機(jī)構(gòu)方案,得到了包括黎元洪在內(nèi)的部分地方都督的支持。黎元洪率先主動(dòng)解散鄂省交通司,管轄事務(wù)移送民政廳交通科,以謀行政統(tǒng)一。他主張既然實(shí)行軍民分權(quán)之制,“交通各政不在民政范圍,應(yīng)歸中央政府直接管理。交通司一職勢(shì)須取消。”{33} 1912年4月,黎元洪在《致袁總統(tǒng)論軍民分治》的通電中指出,應(yīng)當(dāng)在軍民分治的基礎(chǔ)上劃分中央及省的權(quán)限,“凡現(xiàn)設(shè)各局,除路、航、郵電、鹽稅、海關(guān)應(yīng)劃歸政府,不立專政,司法獨(dú)立,直隸中央,其余之政,概皆歸諸民政長(zhǎng)管轄,以一事權(quán)?!眥34} 但據(jù)報(bào)載,黎元洪所以如此主要還是因?yàn)榻煌ㄋ鹃L(zhǎng)熊雜貞的“跋扈不法”。

    黎元洪素以維持大局為主旨,故自統(tǒng)一政府成立后,所有路電等政均請(qǐng)中央政府派員接收。交通司長(zhǎng)熊某時(shí)有黨援,抗不遵辦,冀遂其把持權(quán)利保存祿位之私心。京漢鐵路漢口至孝感一段起義以后即交通司設(shè)局管理,旋因北軍占據(jù)陽(yáng)夏,路權(quán)遂亦失去。及北軍退出,該司又設(shè)局管理。統(tǒng)一政府成立,磋商多次,不肯交代,現(xiàn)在名雖歸部接收,而鄂境各站用人權(quán)仍隱為該司操持,以致該線路軌迄未修復(fù),外人嘖有煩言{35}。

    這種對(duì)抗對(duì)于地方政府的正常運(yùn)行已然形成威脅。“黎公久欲將該司取消,……近因該司電政科長(zhǎng)等揭其破壞電政統(tǒng)一罪狀,并將其營(yíng)私舞弊秘密情形和盤托出。黎公遂乘機(jī)將該司解散,以避反對(duì)之異說(shuō)?,F(xiàn)已電商國(guó)務(wù)院及交通部,將該司所管關(guān)系全國(guó)交通行政事務(wù)概由部委員直接辦理。至地方之交通行政則暫由民政府交通課管理,以期與中央管理權(quán)限不相抵觸?!眥36}

    江西則出于節(jié)約經(jīng)費(fèi),將交通司所轄事務(wù)歸入實(shí)業(yè)司,設(shè)科辦理?!敖煌ㄋ菊乒苁马?xiàng)原系前清勸業(yè)道設(shè)科承辦之職。現(xiàn)聞李督(李烈鈞——筆者注)擬將該司掌管事務(wù)歸并實(shí)業(yè)司,設(shè)科辦理,以節(jié)糜費(fèi)而符議案?!眥37} 隨后,四川都督胡景伊也表示要主動(dòng)裁撤交通司。他在致交通部的電文中稱,“川省自去年?duì)幝凤L(fēng)潮起后,交通機(jī)關(guān)破壞梗阻。光復(fù)以來(lái),始由本府權(quán)置交通司經(jīng)理一切。年來(lái)將舊有各機(jī)關(guān)漸次恢復(fù),復(fù)籌設(shè)成都至漢中電線……現(xiàn)已議決將該司裁撤,所有職務(wù)仍暫照前清成例,歸并實(shí)業(yè)司經(jīng)營(yíng)。嗣后關(guān)于交通行政事項(xiàng),自當(dāng)轉(zhuǎn)飭該司隨時(shí)稟承大部命令辦理?!眥38} 因四川、湖北主動(dòng)裁撤交通司,交通部于同年12月21日呈請(qǐng)大總統(tǒng)批令各省應(yīng)一律實(shí)行裁撤交通司。實(shí)際上,當(dāng)時(shí)只有山西、江西、湖南、廣東四省設(shè)有交通司。交通部此舉主要是為了阻止地方要求設(shè)立類似交通司這樣的機(jī)構(gòu)而已,“將來(lái)中央地方行政劃分,此項(xiàng)機(jī)構(gòu)當(dāng)然消滅,此時(shí)似無(wú)庸設(shè)立,以免改革時(shí)徒增手續(xù)?!眥39}

    二、地方官?gòu)d交通機(jī)構(gòu)之缺失

    1913年1月8日,北洋政府公布《劃一現(xiàn)行各省地方行政官?gòu)d組織令》。其中規(guī)定:“地方行政編制法及地方各項(xiàng)官制未公布以前,民國(guó)之國(guó)家行政區(qū)域,除蒙古、西藏、青海地方別有規(guī)定外,其各省地方劃一現(xiàn)行行政長(zhǎng)官之名稱”,“各省行政公署,除各設(shè)一總務(wù)處外,劃一現(xiàn)行分司之名稱:(1)內(nèi)務(wù)司;(2)財(cái)政司;(3)教育司;(4)實(shí)業(yè)司?!眥40} 實(shí)業(yè)司的職權(quán)范圍涉及33項(xiàng),卻沒(méi)有涉及到鐵路{41}。此次劃定地方官制時(shí),直省交通行政劃歸內(nèi)務(wù)司 {42} 管轄。在管理權(quán)限方面,較之晚清,地方政府與交通行政的關(guān)系更為疏遠(yuǎn)。民初中央強(qiáng)調(diào)重要產(chǎn)業(yè)的直接官治體制,“須直屬中央,于行政上之行動(dòng),方有脈絡(luò)貫通之效,即于省勿庸更設(shè)專司,免至冗濫?!眥43} 1914年公布新地方官制,地方設(shè)巡按使,下設(shè)總務(wù)科、內(nèi)務(wù)科、教育科、實(shí)業(yè)科。實(shí)業(yè)科掌管的交通事務(wù)包括鐵路、郵電等。

    在鐵路管理方面,民初實(shí)行一路一局制度,并逐步取消鐵路督辦制度。至1916年,歸交通部管轄鐵路總長(zhǎng)為6604公里,設(shè)置14個(gè)不同類型的管理局。對(duì)業(yè)已通車的鐵路設(shè)立管理局管理全路運(yùn)輸業(yè)務(wù),仍在施工的設(shè)立工程局,只有正太、道清、隴海鐵路因借款關(guān)系保留了原有的名稱{44}。同時(shí)制定《各路管理局編制專章》,對(duì)各局設(shè)立的處、課、段及各自的權(quán)職范圍作了統(tǒng)一的規(guī)定{45}。對(duì)于各條鐵路分段設(shè)局也進(jìn)行調(diào)整。1912年取消了京漢鐵路南局。12月,在天津設(shè)立津浦鐵路總局,取消南北兩段總局,南段總局改為分局。同月,將川路與粵漢路合并,設(shè)立漢粵川鐵路總公所。1916年,將京張、張綏鐵路歸并為京綏鐵路。這種設(shè)置已與地方政府關(guān)聯(lián)度不高,而主要是出于路線聯(lián)絡(luò)通暢的需要。民初,對(duì)于擬借外債的鐵路線,基本也是以交通部為主體進(jìn)行借款談判,地方政府或地方大員影響力和介入程度已大不如前清時(shí)期。這也是民初地方交通司曇花一現(xiàn)的重要原因。

    各省實(shí)業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)在民初變動(dòng)較大,偶有省份涉及交通行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。如云南省先于都督府軍政部下設(shè)實(shí)業(yè)司,接管原鹽法道、勸業(yè)道的鹽務(wù)行政征收鹽課、農(nóng)工商業(yè)和各項(xiàng)交通水利事宜。1914年,改實(shí)業(yè)司為巡按使署政務(wù)廳下的實(shí)業(yè)科。1920年,政務(wù)廳的實(shí)業(yè)科、財(cái)政廳的礦務(wù)科及省水利局、墾殖總局合并成立省實(shí)業(yè)廳,廳內(nèi)設(shè)總務(wù)、農(nóng)林、工商、礦務(wù)4科。1922年,實(shí)業(yè)廳改稱實(shí)業(yè)司,成立交通司。1927年,改司稱廳,1923年4月,交通、實(shí)業(yè)兩廳合并成立建設(shè)廳,廳內(nèi)設(shè)6科,負(fù)責(zé)全省農(nóng)林、工商、礦務(wù)、郵電、公路、航務(wù)、水利事項(xiàng),設(shè)調(diào)查設(shè)計(jì)委員會(huì){46}。1913年2月24日,黑龍江實(shí)業(yè)司成立,隸屬于黑龍江行政公署。金純德為實(shí)業(yè)司司長(zhǎng),下設(shè)四個(gè)科。1914年5月23日,實(shí)業(yè)司改稱黑龍江省巡按使公署政務(wù)廳實(shí)業(yè)科。1919年1月13日,成立實(shí)業(yè)廳{47}。

    制定省憲是民國(guó)初年的“聯(lián)省自治”運(yùn)動(dòng)的主要標(biāo)志,各省出臺(tái)的憲法或草案中,以湖南、浙江、廣東省憲法最具代表性,都試圖確定省級(jí)政府的權(quán)力范圍{48}。但省憲中對(duì)于地方是否掌管鐵路事務(wù)大多沒(méi)有作出明確規(guī)定。湖南省憲中,即有這樣的表述:“省以內(nèi)之鐵道、電話、電報(bào)支線之建設(shè),但為謀交通行政之統(tǒng)一,聯(lián)絡(luò)省際商業(yè)之發(fā)達(dá),及應(yīng)國(guó)防上之急需,國(guó)政府之命令,得受容之?!眥49} 不難看出,在處理地方與國(guó)家關(guān)系時(shí),地方合理分權(quán)與過(guò)度分權(quán)并存。當(dāng)然,過(guò)度分權(quán)是這一時(shí)期地方主義盛行背景下的必然趨勢(shì)。省級(jí)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)行政權(quán)有不少侵奪中央權(quán)力之處,有企圖架空中央政府之勢(shì)?!笆椫袑⒃瓚?yīng)屬于中央政府的事權(quán)劃歸各省所有,在省憲制定者而言,雖認(rèn)為是國(guó)憲未制定前的過(guò)渡辦法,卻頗予人以割據(jù)分裂的疑慮?!眥50} 在1922年國(guó)是會(huì)議憲法草案中,為避免省憲中地方過(guò)度分權(quán)的做法,就明確規(guī)定外交、陸海軍、鐵路及國(guó)道事項(xiàng)由聯(lián)省機(jī)關(guān)立法或執(zhí)行,省權(quán)中不再包括過(guò)去省憲中包含的有關(guān)省軍事權(quán)、修筑鐵路權(quán){51}。就憲法層面而言,修筑鐵路權(quán)確定不屬于省級(jí)地方政府行政事權(quán)的范圍之內(nèi)。由于鐵路涉及的問(wèn)題比較復(fù)雜,單項(xiàng)行政事權(quán)難以涵蓋。有關(guān)鐵路的行政管理權(quán),既非完整意義的中央事權(quán),也非完全在各省事權(quán)之外。地方政府在鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)中地位雖然趨于下降,但鐵路始終難以擺脫地方行政權(quán)力的介入。

    三、地方對(duì)鐵路管理權(quán)的滲透

    北京政府時(shí)期,除東北地方政府自筑鐵路外,其他省份基本無(wú)力筑路,地方政府對(duì)鐵路事務(wù)的介入是非常有限的。因政局不穩(wěn),一些鐵路的管理權(quán)在中央與地方之間游移不定;對(duì)于一些民營(yíng)鐵路的申辦與管制,中央與地方也存在著一定的矛盾。

    在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),株萍鐵路在國(guó)有與省營(yíng)之間不斷變動(dòng),地方政府鐵路管理權(quán)力游移不定。1899年11月,萍鄉(xiāng)煤礦由安源至萍鄉(xiāng)宋家坊長(zhǎng)7公里的鐵路通車。1902年11月,萍鄉(xiāng)至醴陵鐵路建成。1905年,醴陵至株洲鐵路竣工,與萍醴鐵路相銜接,全長(zhǎng)90公里,稱萍潭鐵路,由萍鄉(xiāng)煤礦兼管。1908年4月,萍潭鐵路交由郵傳部管理。1910年,萍潭鐵路改稱萍株鐵路,1912年復(fù)改為株萍鐵路,交由湖南交通司管理{52}。

    1912年,湖南省交通司將萍株鐵路改稱株萍鐵路。1913年7月湖南省獨(dú)立,設(shè)立株萍鐵路管理局,局長(zhǎng)吳超澄。1914年,交通部與湖南都督譚延闿協(xié)商決定本路仍歸部轄。1917年11月,湘省獨(dú)立,派員接管此路。1918年3月,北軍返湘,該路復(fù)歸北京政府管理。1920年5月,湘省獨(dú)立,再度接收此路,原有之局長(zhǎng)職員移至安源辦公。8月,經(jīng)贛督與湘省議定,該路分兩段管理,機(jī)務(wù)工務(wù)兩處及車隊(duì)員司共同管理,營(yíng)業(yè)收入及機(jī)工兩處并車隊(duì)之支出,按湘六贛四比例分配。局內(nèi)各設(shè)總務(wù)、會(huì)計(jì)、車務(wù)三處。工務(wù)、機(jī)務(wù)兩處及車隊(duì)員司由兩局共同管理。1922年2月部令取消湘、贛兩省分管,4月恢復(fù)株萍鐵路局{53}。1926年,北伐軍入湘后,歸國(guó)民政府管轄。1929年8月,全國(guó)交通會(huì)議議決將株萍?xì)w并于湘鄂路{54}。6月,經(jīng)湘、贛兩省協(xié)商,株萍鐵路以省為界分段管理,分別設(shè)立鐵路局(贛省設(shè)局于安源)。1928年1月,全國(guó)交通會(huì)議決定將該路劃歸粵漢鐵路湘鄂段管理局管轄,株萍鐵路成為粵漢鐵路的一條支線,株萍鐵路管理局終結(jié){55}。修建株萍鐵路時(shí),湖南省加入公股724800元,股息撥作股份627754元,合計(jì)1352554元{56}。

    在民營(yíng)鐵路問(wèn)題上,地方政府與交通部也屢有沖突{57}。1913年,蕪湖順泰成米商霍守華邀集90名股東,集資百萬(wàn)元,成立“裕繁鐵礦股份有限公司”,呈請(qǐng)領(lǐng)得皖都督府第1號(hào)勘礦執(zhí)照,開(kāi)采繁昌桃沖鐵礦。1914年,南京第三區(qū)礦務(wù)監(jiān)督署發(fā)給第22號(hào)采礦執(zhí)照,于農(nóng)商部注冊(cè)開(kāi)辦。裕繁總公司設(shè)在上海廣東路36號(hào),分公司設(shè)蕪湖洋街,桃沖設(shè)礦廠。總公司經(jīng)理霍守華,經(jīng)理唐舜,分公司助理陳仲衡,礦長(zhǎng)張琴典。該礦實(shí)際受到日本在華企業(yè)中日實(shí)業(yè)公司的控制{58}。

    裕繁鐵礦公司成立后,為便于礦石外運(yùn),中日實(shí)業(yè)公司屢次向交通部申請(qǐng)修筑鐵路。交通部雖予以核準(zhǔn),但倪嗣沖卻以省議會(huì)反對(duì)及礦案交涉未果為由,請(qǐng)交通部予以注銷,嚴(yán)令繁昌縣知事不準(zhǔn)該公司在未得許可證之前啟動(dòng)鐵路鋪設(shè)工程。同時(shí),倪嗣沖在給日本駐華公使林權(quán)助的函中稱,該公司經(jīng)理霍守華“并無(wú)何等資力而空奪利權(quán)”,取消許可證也是為了“令中日實(shí)業(yè)公司不致蒙受任何損失”{59}。但日方不斷給倪嗣沖和交通部施壓,認(rèn)為鐵道工程拖延使中日實(shí)業(yè)公司損失甚大。該公司甚至強(qiáng)硬地向交通部要求“將該項(xiàng)鐵道布設(shè)許可證不經(jīng)安徽省省長(zhǎng)之手而由貴部直接發(fā)給,則本社工程不但立可進(jìn)行,即他方亦可少煩瑣之虞也”{60}。1917年6月,在日本的壓力下,倪嗣沖只得又函知交通部,請(qǐng)將執(zhí)照發(fā)給轉(zhuǎn)交。交通部以此事事關(guān)重大,乃咨送國(guó)務(wù)院核示,并咨詢農(nóng)商部礦案情形。農(nóng)商部回復(fù)稱裕繁公司與中日實(shí)業(yè)公司所訂售鈔合同,并聘用日本技師,均已核準(zhǔn)。交通部于是年8月發(fā)給建筑專用鐵路執(zhí)照{(diào)61}。桃荻鐵路自繁昌縣荻港鎮(zhèn)龍巢江邊起,至桃沖山止,全長(zhǎng)8.5公里。

    從總的趨勢(shì)而言,因?yàn)槿鄙賹9軝C(jī)構(gòu),又失去地方大員兼任鐵路督辦大臣的體制支撐,北洋時(shí)期地方修筑鐵路受到種種限制。受權(quán)力格局的影響,地方對(duì)鐵路的影響力趨于下降,中央集中管理體制不斷強(qiáng)化。中央鐵路管理權(quán)先后受到諸如北洋系、交通系、改組派等政治派系的控制,這無(wú)疑會(huì)削弱中央在統(tǒng)一鐵路上的權(quán)威和執(zhí)行力。地方權(quán)力趨于下降則是與產(chǎn)業(yè)集權(quán)管理傾向、以強(qiáng)化中央財(cái)權(quán)為目標(biāo)的分稅制財(cái)政體制有關(guān)。雖然地方屢有吁請(qǐng)修路,但因難以獲得地方社會(huì)力量的支持,且受財(cái)力限制,付之實(shí)踐的少之又少。

    相對(duì)于晚清而言,民國(guó)時(shí)期鐵路管理制度化水平明顯提升,已形成了具有現(xiàn)代意義的鐵路產(chǎn)業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)。鐵路管理成為現(xiàn)代國(guó)家行政管理體系中的一部分。民初交通部業(yè)已在技術(shù)、人才、規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)方面形成與國(guó)家集中管理相匹配的控制力量。近代鐵路建設(shè)的地方主義特色,既體現(xiàn)為在鐵路籌建與管理中地方政府居于主體性地位,也包含地方政府對(duì)其行政區(qū)域內(nèi)國(guó)有鐵路管理權(quán)力和鐵路收益的分割乃至侵占{62}。這種地方主義在清末商辦鐵路浪潮中達(dá)到高峰。民國(guó)時(shí)期,隨著鐵路管制體制的不斷健全,鐵路建設(shè)和管理的地方主義成份開(kāi)始弱化。但也有一些省區(qū)鐵路獨(dú)立性比較強(qiáng),東北、山西、廣東等地,鐵路建設(shè)與運(yùn)營(yíng)均以省界為范圍,地方政府擔(dān)當(dāng)了主導(dǎo)者的角色。

    不過(guò),民初的交通部與清季的郵傳部同樣面臨著來(lái)自地方的對(duì)抗,只是這種對(duì)抗不再以地方政府為主體,逐漸以地方性的軍閥勢(shì)力為主。雖然軍閥勢(shì)力與地方政府往往存在著交叉,但是,軍閥與地方利益關(guān)系不大,穩(wěn)定性更差。當(dāng)時(shí)普遍的現(xiàn)象是,各地方軍閥把持路政,“所有局長(zhǎng)、處長(zhǎng)均由軍閥指派私人,資格若何,學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)若何,每多不顧”,“各軍閥于自行派遣后僅咨部加給一委而已”{63}。隨著鐵路網(wǎng)初見(jiàn)雛形,鐵路在軍事上及財(cái)政上的重要性愈顯重要。地方軍閥均熱衷于爭(zhēng)奪鐵路線,它既是一項(xiàng)財(cái)政來(lái)源,又是運(yùn)輸與配置軍隊(duì)的有力工具{64},軍閥的介入使得地方主義的形態(tài)呈現(xiàn)得更為復(fù)雜。軍閥勢(shì)力的消長(zhǎng)與其所占鐵路路線距離的長(zhǎng)短密切相關(guān),這也給民初建立統(tǒng)一集權(quán)的鐵路管理體制增加了難度。

    正是由于地方權(quán)力的強(qiáng)大,交通部對(duì)鐵路管理權(quán)的掌控是有限度的,有的僅是名義上的。為了改變這種權(quán)力離散的格局,交通部希望首先在法規(guī)層面將交通行政權(quán)力集中統(tǒng)一,尤其要明確將人事權(quán)和財(cái)務(wù)管理權(quán)劃歸交通部所有。1925年善后會(huì)議期間,交通總長(zhǎng)葉恭綽曾提出《交通行政統(tǒng)一案》。他繼續(xù)強(qiáng)調(diào)交通行政權(quán)集中于中央政府的必要性?!敖煌ㄐ姓畽?quán),悉隸于中央,故調(diào)度較靈,平時(shí)既少扦格之虞,有事亦無(wú)塞滯之患?!薄胺怯芍醒雸?zhí)行行政完全統(tǒng)一權(quán),不但交通事業(yè)從此破產(chǎn),而凡所謂政治、文化、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、軍事諸問(wèn)題,亦必連帶而蒙其不利?!钡?,“近年政潮迭起,此項(xiàng)事業(yè)亦遂牽入漩渦,致此新機(jī)幾歸摧折。綜其受害之點(diǎn):一為行政事權(quán)之不能統(tǒng);一為交通款項(xiàng)之不能保持?!彼趶?qiáng)調(diào)民初以來(lái)雖然建立中央專權(quán)的交通制度,但并不徹底,存在著諸多弊端?!皩?duì)于各局領(lǐng)袖或掌司會(huì)計(jì)之員,由各省自行委派,交通資產(chǎn),任意搜括,竭澤而漁,黠者或巧立名目,侵吞浮濫,雙方朦蔽,窮詰無(wú)從。本部既無(wú)過(guò)問(wèn)之權(quán),各省亦窮稽查之術(shù)。內(nèi)外交敝,信用蕩然。外人輒執(zhí)借款條約以相繩,力倡鐵路共管與停止國(guó)際轉(zhuǎn)報(bào)為要挾。”“交通為專門事業(yè),與普通行政不同,故不論其所任職務(wù)之大小,必注重其有相當(dāng)之學(xué)識(shí)與經(jīng)驗(yàn),至層遞升擢,尤須衡其勞績(jī)與資格,從未有乘機(jī)俸進(jìn)或無(wú)故斥黯者,益慎名器,即所以威人才?!薄案魇∮懈缮嬗萌酥畽?quán),于是不肖人員始有借勢(shì)鉆營(yíng)之事,或以微末之職而招擢高級(jí)位置,或以阘茸之子而驟膺重要職權(quán),甚至以獲咎被議之員亦復(fù)加以重用。”“交通人員所以對(duì)于中央命令獨(dú)示服從者,蓋義務(wù)上應(yīng)爾,非有所黨也。自近來(lái)政敵以排斥異已為慣伎,于是對(duì)于交通人員輒指為此乃某系之死黨也?!贝思罱K因種種原因,未向善后會(huì)議提出,更談不上兌現(xiàn){65}。

    葉恭綽的吁請(qǐng)雖無(wú)功而返,但已然折射出鐵路行業(yè)中央集權(quán)化管理的發(fā)展趨勢(shì)。地方雖然可以對(duì)鐵路進(jìn)行不同程序的介入,卻缺乏管理上分權(quán)的制度基礎(chǔ)。中央對(duì)鐵路行使越來(lái)越全面的管理權(quán),對(duì)于其他類型交通企業(yè)的行政權(quán)卻遠(yuǎn)不如鐵路集權(quán)化程度高,地方政府對(duì)鐵路之外其他類型交通企業(yè)仍然擁有相當(dāng)直接的管理權(quán)。南京國(guó)民政府時(shí)期各省的建設(shè)廳一般都掌有本地公路的管理權(quán)。公路管理權(quán)有下移趨勢(shì),鐵路則越來(lái)越趨于集中。鐵路管理體制實(shí)行中央專管制度,與近代國(guó)人對(duì)鐵路的認(rèn)知有密切關(guān)系。近代鐵路是與列強(qiáng)對(duì)華實(shí)施勢(shì)力范圍政策相伴而生,也是洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期工業(yè)化推進(jìn)的產(chǎn)物,與其他早期工業(yè)部門并無(wú)本質(zhì)性差異,但是,鐵路具有不同于其他類型交通企業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性和技術(shù)品性,在空間上突破行政區(qū)域的界限,并且具有更明顯的國(guó)防與外交意義,自然被視為政府權(quán)力系統(tǒng)的構(gòu)成部分。在投資主體與管理體制上,鐵路也不同于一般意義的洋務(wù)企業(yè),在其初始時(shí)期就形成了政企不分的企業(yè)組織制度,或多或少地具有行政機(jī)關(guān)的特性。鐵路與其他交通工具相比,空間上的排他性更為突出,其擁有大量土地,擁有相對(duì)獨(dú)立的警察系統(tǒng),并建立了較為系統(tǒng)的教育、醫(yī)療體系{66},它需要在企業(yè)運(yùn)營(yíng)功能之外,還附帶擁有對(duì)鐵路沿線區(qū)域和站點(diǎn)周圍的部分行政管理和社會(huì)服務(wù)功能。這種附帶性的行政性權(quán)力,與地方政府的行政管轄權(quán)存在著沖突,需要中央政府賦予其清晰的獨(dú)立行政權(quán)力。因而有學(xué)者認(rèn)為,一般國(guó)營(yíng)交通事業(yè)機(jī)構(gòu),因行政上之便利,與技術(shù)上之需要,往往賦予公法上之行政權(quán)力,代表國(guó)家為一部分之意志。{67} 這可以為近代以來(lái)地方政府鐵路管理機(jī)構(gòu)缺失提供國(guó)家治權(quán)意義上的解釋。

    注釋:

    ① 謝彬:《中國(guó)鐵道史》(上),知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2015年版,第137頁(yè)。

    ② 辛亥革命武昌起義紀(jì)念館、政協(xié)湖北省委員會(huì)編:《湖北軍政府文獻(xiàn)資料匯編》,武漢大學(xué)出版社1986年版,第705—706頁(yè)。

    ③ 《京漢火車已通》,《申報(bào)》1912年3月17日。

    ④ 《湘省實(shí)業(yè)之進(jìn)行》,《申報(bào)》1912年3月12日。

    ⑤ 《湖南實(shí)業(yè)司次長(zhǎng)違法種種》,《申報(bào)》1912年3月29日。

    ⑥⑨ 賀星雨:《交通司宣布路政統(tǒng)一理由書》,《湖南交通報(bào)》1912年第1期。

    ⑦ 《長(zhǎng)沙要聞錄》,《申報(bào)》1912年3月28日。

    ⑧ 《湘路近事種種》《申報(bào)》1912年4月2日。

    ⑩ 《官商合辦新贛路》,《申報(bào)》1912年6月7日。

    {11} 《南潯鐵路解決矣》,《申報(bào)》1912年6月11日。

    {12} 湖南省地志編纂委員會(huì):《湖南通鑒》(上),湖南人民出版社2007年版,第413頁(yè)。

    {13} 陜西交通司次長(zhǎng)為劉寶濂。于瀟:《社會(huì)變革中的教育應(yīng)對(duì)——民國(guó)時(shí)期全國(guó)教育會(huì)議研究》,浙江大學(xué)出版社2015年版,第204頁(yè)。

    {14} 《閩軍政府職員一覽表》,《申報(bào)》1912年2月27日。福建交通司長(zhǎng)為黃乃棠。

    {15} 《治粵政見(jiàn)書》(1911年12月5日),參見(jiàn)段云章、倪俊明主編:《陳炯明集》(上卷),中山大學(xué)出版社2007年版,第38頁(yè)。

    {16} 《贛軍政府改定官制》,《申報(bào)》1912年2月12日。江西交通司為蔡公時(shí),也有材料稱“胡澤、曾貞為交通司司長(zhǎng)”。張境淵:《李烈鈞先生傳略》,《武寧文史資料》第1輯,中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議武寧縣委員會(huì)文史資料研究委員會(huì)1985內(nèi)部刊行,第18頁(yè)。《李烈鈞自傳》,載中國(guó)史學(xué)會(huì)主編:《中國(guó)近代史資料叢刊·辛亥革命 6》,上海人民出版社1957年版,第391頁(yè)。還有資料稱是趙世瑄,參見(jiàn)楊仲子:《回憶義父李烈鈞》,載中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議江西省委員會(huì)文史資料研究委員會(huì)編:《江西文史資料選輯》總第18輯,中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議江西省委員會(huì)文史資料研究委員會(huì)1985內(nèi)部刊行,第14頁(yè)。宣統(tǒng)二年(1910年)九月二日,內(nèi)閣奉上諭:趙世瑄著賞給工科進(jìn)士。其著有《實(shí)用曲線測(cè)設(shè)法》(中華工程師會(huì)1915年版)、《道路工學(xué)》(南洋圖書局1913年版)。

    {17} 廣西政協(xié)文史資料研究委員會(huì)編:《辛亥革命在廣西》(下),廣西人民出版社1962年版,第111頁(yè)。

    {18}? 謝本書:《蔡鍔傳》,天津人民出版社1983年版,第36—37頁(yè)。

    {19} 《實(shí)業(yè)部通電各省都督設(shè)立實(shí)業(yè)司文》,《臨時(shí)政府公報(bào)》第11號(hào),1912年2月9日。

    {20} 《各省協(xié)商交通行政》,《申報(bào)》1912年6月7日。

    {21}{27}{31} 關(guān)賡麟:《中國(guó)鐵路史講義》,交通大學(xué)1920年刊行,第53—54、53—54、53—54頁(yè)。

    {22} 當(dāng)時(shí)參加呈請(qǐng)的省份有13個(gè),派代表入京的有10省。湖南:仇毅、吳紀(jì)猷;廣東:李紀(jì)堂、李建貞;江西:劉和理、黃懋鑫;山西:馬駿;山東:張南;江蘇:楊廷棟;湖北:熊晉槐、于自明;福建:鄭禮明;浙江:王文蔚;云南:席聘臣。尚有四川、廣西、陜西三省復(fù)電贊成,“惟所派之員刻未到京”?!陡魇f(xié)商交通行政》,《申報(bào)》1912年6月7日。

    {23}{25}{38}{39} 交通部、鐵道部交通史編纂委員會(huì)編:《交通史·總務(wù)編》第1冊(cè),交通部總務(wù)司1936年刊行,第46、46、47—49、47—49頁(yè)。

    {24} 《交通輔助機(jī)關(guān)進(jìn)行之初步》,《申報(bào)》1912年6月5日。

    {26} 交通部參事廳:《交通部呈文類編》第1冊(cè),交通部參事廳1918年刊行,第1頁(yè)。同時(shí)參見(jiàn)《交通部之改組》,《順天時(shí)報(bào)》1912年4月28日;《交通部與交通司爭(zhēng)取之現(xiàn)象》,《順天時(shí)報(bào)》1912年6月30日。

    {28}{29} 李強(qiáng)選編:《北洋時(shí)期國(guó)會(huì)會(huì)議記錄匯編》第8冊(cè),國(guó)家圖書館出版社2011年版,第163、48—50頁(yè)。

    {30} 湖南光復(fù),仇毅曾任交通司次長(zhǎng)。他對(duì)交通業(yè)比較熱心。1913年曾參與開(kāi)辦中華汽船公司(譚仲池主編:《長(zhǎng)沙通史》〈近代卷〉,湖南教育出版社2013年版,第876頁(yè))。此外,還曾擔(dān)任湖南電報(bào)局局長(zhǎng)(周秋光編:《熊希齡集》第4卷,湖南人民出版社2008年版,第335頁(yè))。在仇毅之前,交通司長(zhǎng)為龍璋和龍紱瑞。

    {32} 《裁撤各省交通司手續(xù)》,《申報(bào)》1912年8月12日。

    {33} 《鄂省交通內(nèi)務(wù)二司之近狀》,《申報(bào)》1912年5月9日。

    {34} 《民國(guó)經(jīng)世文編》,近代中國(guó)史料叢刊一編,臺(tái)北文海出版社1976年版,第2043頁(yè)。

    {35} 《鄂交通司之罪狀》,《申報(bào)》1912年6月2日。

    {36} 《湖北政海潮》,《申報(bào)》1912年8月17日。

    {37} 《江西近政匯聞》,《申報(bào)》1912年8月19日。

    {40} 中國(guó)第二歷史檔案館編:《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第3輯“政治一”,江蘇古籍出版社1991年版,第115—116頁(yè)?!秳澮滑F(xiàn)行各省地方行政官?gòu)d組織令》,《政府公報(bào)》1913年1月9日。

    {41} (l)農(nóng)業(yè)改良;(2)農(nóng)事試驗(yàn)場(chǎng);(3)蠶絲業(yè)改良和檢查;(4)地方水利和耕地整理;(五)天災(zāi)、蟲(chóng)害的預(yù)防和善后;(六)農(nóng)會(huì);(七)農(nóng)業(yè)講習(xí);(8)農(nóng)林牧漁各種團(tuán)體;(9)畜牧改良;(10)種畜檢查、獸醫(yī);(11)公私林的監(jiān)督、保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì);(12)苗圃、林業(yè)試驗(yàn);(13)狩獵監(jiān)察;(14)水產(chǎn)試驗(yàn)和講習(xí);(15)水產(chǎn)業(yè)監(jiān)理、保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì);(16)勸業(yè)會(huì);(17)經(jīng)營(yíng)工業(yè);(18)度量衡的檢查和推行;(19)模范工場(chǎng);(20)工業(yè)補(bǔ)助;(21)工業(yè)試驗(yàn)所;(22)工業(yè)調(diào)查;(23)工廠監(jiān)督和檢查;(24)工人教育和保護(hù);(25)輸出品的獎(jiǎng)勵(lì);(26)商品陳列;(27)保險(xiǎn)業(yè)和其它商業(yè)監(jiān)督;(28)工商業(yè)團(tuán)體;(29)礦區(qū)調(diào)查;(30)礦業(yè)監(jiān)督;(31)礦夫保護(hù);(32)礦稅稽核;(33)地方自辦和民辦的電氣營(yíng)業(yè)。錢實(shí)甫:《北洋政府時(shí)期的政治制度》,中華書局1984年版,第236頁(yè)。

    {42} 內(nèi)務(wù)司設(shè)內(nèi)務(wù)司長(zhǎng)一名,以民政長(zhǎng)的名義處理本司事務(wù),并受民政長(zhǎng)的指揮。主要負(fù)責(zé)“選舉、公共團(tuán)體、救災(zāi)、慈善、戶籍、醫(yī)藥、地方交通等所有事關(guān)公共利益”的工作。錢端升等:《民國(guó)政制史》,上海世紀(jì)出版集團(tuán)2008年版,第354頁(yè)。

    {43} 《地方官制理由草案》,《大公報(bào)》1912年7月13日。

    {44} 參見(jiàn)錢實(shí)甫:《北洋政府時(shí)期的政治制度》,中華書局1984年版,第199頁(yè)。

    {45} 《交通部訂定各路管理局編制專章》,《申報(bào)》1916年10月28日。

    {46}{47} 云南省檔案館編:《云南省檔案館指南》,中國(guó)檔案出版社1997年版,第169、47頁(yè)。

    {48}{49}{51} 嚴(yán)泉:《歷史變遷的制度透視》,新星出版社2014版,第79、80—81、81頁(yè)。

    {50} 李達(dá)嘉:《民國(guó)初年的聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)》,臺(tái)北弘文館出版社1986年版,第204頁(yè)。

    {52}{56} 張后銓:《漢冶萍公司史》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版,第255、157頁(yè)。

    {53} 交通部、鐵道部交通史編纂委員會(huì):《交通史·路政編》第10冊(cè),交通部總務(wù)司1936年刊行,第3417頁(yè)。

    {54} 張心澄:《中國(guó)現(xiàn)代交通史》,良友圖書印刷公司1931年版,第122—123頁(yè)。

    {55} 傅金土主編:《江西省鐵路志》,中共中央黨校出版社1994年版,第341頁(yè)。

    {57} 宓汝成:《中國(guó)近代鐵路發(fā)展史上民間創(chuàng)業(yè)活動(dòng)》,《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》1994年第1期。

    {58} 馬陵合:《民國(guó)時(shí)期安徽裕繁公司與日本的債務(wù)糾紛》,《安徽史學(xué)》2010年第5期。

    {59}{60} 參見(jiàn)馬鞍山地方志辦公室編:《馬鞍山市志資料》第2輯,1984年內(nèi)部刊行,第73、75—76頁(yè)。

    {61} 《申報(bào)》1916年11月2日。

    {62} 胡春惠:《民初的地方主義與聯(lián)省自治》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版;鄧正兵:《廣東地方實(shí)力派和地方主義研究(1927—1936)》,武漢出版社2001年版。

    {63} 蘇全有、王麗霞:《民初交通部與交通發(fā)展》,線裝書局2011年版,第28頁(yè)。

    {64} Ralph William Huenemann,The Dragon and the Iron Horse:The Economics of Railroads in China,1876-1937,Harvard University Press,1984,p.262;齊錫生:《中國(guó)的軍閥政治(1916—1928)》,楊云若、蕭延中譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社1991年版,第106頁(yè)。

    {65} 中國(guó)第二歷史檔案館:《善后會(huì)議》,檔案出版社1985年版,第320—327頁(yè)。

    {66} 參見(jiàn)張毅、易紫:《中國(guó)鐵路教育的誕生和發(fā)展(1871—1949)》,西南交通大學(xué)出版社1996年版;黃華平:《近代中國(guó)鐵路衛(wèi)生史研究(1876—1949)》,合肥工業(yè)大學(xué)出版社2016年版。

    {67} 劉承漢:《陸空運(yùn)輸法概要》,臺(tái)北三民書局1978年版,第242頁(yè)。

    作者簡(jiǎn)介:馬陵合,安徽師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,安徽蕪湖,241002。

    (責(zé)任編輯? 張衛(wèi)東)

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