合力推動京津冀公共服務(wù)一體化

[摘要] 實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展和深入發(fā)展，推動京津冀公共服務(wù)一體化發(fā)展至為關(guān)鍵。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略以交通一體化先行，產(chǎn)業(yè)一體化為突破口，城市群一體化作為空間載體，在實(shí)際工作中不能停留在就“交通”論“交通”，就“產(chǎn)業(yè)”論“產(chǎn)業(yè)”，就“城鎮(zhèn)空間”論“城鎮(zhèn)空間”的傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展模式，應(yīng)將交通、區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)空間納入統(tǒng)籌考量。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)基本公共服務(wù)是疏解北京非首都功能的重要前提，推動京津冀公共服務(wù)一體化，應(yīng)注重發(fā)揮政府與市場合力。

[關(guān)鍵詞] 公共服務(wù)一體化; ?城市群; ?京津冀協(xié)同發(fā)展

[中圖分類號] D616 ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ? ? ? [文章編號] 0529-1445（2020）05-0055-03

當(dāng)前，公共服務(wù)已成為影響人口流動的重要因素，人們對教育、醫(yī)療、文化等優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)的需求，已然成為城市發(fā)展日益重要的驅(qū)動力。習(xí)近平總書記指出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，并強(qiáng)調(diào)：“要確保承擔(dān)安全、生態(tài)等戰(zhàn)略功能的區(qū)域基本公共服務(wù)均等化?！?京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)入第7年，結(jié)合區(qū)域發(fā)展的新形勢和新要求，謀劃京津冀協(xié)同發(fā)展的新思路，推動京津冀公共服務(wù)一體化發(fā)展至為關(guān)鍵。

不能就公共服務(wù)論公共服務(wù)

黨的十九大報告指出：“支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級……加強(qiáng)水利、鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)?！?報告將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)放在一起提出，統(tǒng)一于“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”中，強(qiáng)調(diào)交通基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要關(guān)系，具有深遠(yuǎn)而重要的意義。

從城市化發(fā)展的路徑來看，過去我國城市化發(fā)展的路徑是人才跟著產(chǎn)業(yè)和資本走。隨著我國經(jīng)濟(jì)由投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，城市化發(fā)展的邏輯將轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)和資本跟著人才走，而人才的流動則取決于一個城市或地區(qū)的公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境等。也就是說，哪里更宜居，人才就會居住在哪里，相應(yīng)地，哪里更有創(chuàng)造力和財富，人才就會在哪里聚集。

從城市群發(fā)展的路徑來看，城市群作為城市化的主體形態(tài)，能聚集一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的精華，是參與全球化競爭合作的高端平臺。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展有不少問題亟須解決，其中，存在于中心城市與周邊中小城市之間的公共服務(wù)落差問題尤為緊迫，這不僅存在于京津冀三地之間，也存在于各地內(nèi)部，構(gòu)建京津冀城市群公共服務(wù)一體化發(fā)展應(yīng)成為推動京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略以交通一體化先行，產(chǎn)業(yè)一體化為突破口，城市群一體化作為空間載體，因而，在實(shí)際工作中不能停留在就“交通”論“交通”，就“產(chǎn)業(yè)”論“產(chǎn)業(yè)”，就“城鎮(zhèn)空間”論“城鎮(zhèn)空間”的傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展模式。

統(tǒng)籌考量交通、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)空間布局

2014年，習(xí)近平總書記在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展專題匯報時，提出7點(diǎn)要求，其中突出了產(chǎn)業(yè)、交通和城鎮(zhèn)空間一體化。在產(chǎn)業(yè)方面，要“理順三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分布和上下游聯(lián)動機(jī)制”的產(chǎn)業(yè)一體化;在交通方面，要“構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”，把交通一體化作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的先行領(lǐng)域;在城鎮(zhèn)空間方面，要“調(diào)整優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市分工協(xié)作，提高城市群一體化水平”。1這既為京津冀協(xié)同發(fā)展指明了方向，也為剖析問題的根源和破解難題提供了思想指引。2019年，習(xí)近平總書記在京津冀三省市考察并主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會，對推動京津冀協(xié)同發(fā)展提出了6個方面的要求，強(qiáng)調(diào)要緊緊抓住“牛鼻子”，積極穩(wěn)妥有序疏解北京非首都功能。基于三地不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和交通條件，人口的空間流動和產(chǎn)業(yè)的空間變遷是重塑京津冀城市群空間的關(guān)鍵力量。這需要研究交通、產(chǎn)業(yè)、空間布局的基礎(chǔ)性理論和規(guī)劃方法。

在經(jīng)典經(jīng)濟(jì)地理學(xué)中，產(chǎn)業(yè)的空間布局與交通有著緊密的聯(lián)系。農(nóng)業(yè)往往沿鐵路、河流和城市布局;交通區(qū)位則決定了工業(yè)區(qū)位的基本格局;在服務(wù)業(yè)，不同類型的服務(wù)業(yè)遵循不同的原則，滿足居民生活需求的生活性服務(wù)業(yè)往往遵循市場化原則布局;教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)業(yè)則按行政區(qū)劃進(jìn)行配置，即遵循政府主導(dǎo)原則布局;高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)如金融、信息服務(wù)等往往聚集于交通便利的區(qū)域。從這個角度來看，推動京津冀協(xié)同發(fā)展，政府應(yīng)直接主導(dǎo)以教育、醫(yī)療等為代表的公共服務(wù)業(yè);間接主導(dǎo)大型交通樞紐構(gòu)建，引導(dǎo)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)布局;其他產(chǎn)業(yè)如制造業(yè)等的布局，則應(yīng)更多地發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。

根據(jù)對交通運(yùn)輸成本敏感度的相關(guān)性，不同類型的集聚產(chǎn)業(yè)可以劃分為資源、資本和信息三大集聚類型。資源能源型產(chǎn)業(yè)如鋼鐵化工等運(yùn)輸成本較高，為了降低成本，這些產(chǎn)業(yè)往往布局在港口、水運(yùn)、鐵路等貨運(yùn)沿線;資本密集型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品流通的效率越高，利潤率越高，因而工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等往往在高速公路等沿線布局;信息密集型產(chǎn)業(yè)需要信息快速流通，但對信息經(jīng)濟(jì)來講，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，信息的載體是人，更要快速流通，這對應(yīng)的就是航空和高鐵。

產(chǎn)業(yè)布局的空間規(guī)律是，制造業(yè)向成本洼地集聚，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向要素高地集聚，服務(wù)業(yè)特別是高端服務(wù)業(yè)則是不斷向中心城市集聚。京津冀三地中，北京是以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的城市，北京的服務(wù)業(yè)越發(fā)達(dá)，對周邊城市的虹吸效應(yīng)就越強(qiáng)，這也是造成北京疏解非首都功能推進(jìn)中一些疏解主體觀望的主要原因。但從另一方面，這也是津冀公共服務(wù)業(yè)發(fā)展的機(jī)會和空間，而且這個空間和潛力是巨大的。

京津冀城市群之間的協(xié)同不僅要抓好交通、產(chǎn)業(yè)、空間的協(xié)同，城市群內(nèi)部的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)也應(yīng)實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同?！毒┙蚣疆a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指南》明確提出，構(gòu)建“一個中心、五區(qū)五帶五鏈、若干特色基地”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。在實(shí)際工作推進(jìn)中，應(yīng)統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)空間，并高效配置交通服務(wù)等路網(wǎng)設(shè)施，這樣形成的城市群才能在全球競爭合作中發(fā)出合力。

在城市內(nèi)部，要構(gòu)建發(fā)達(dá)的高速公路等貨運(yùn)體系支撐以制造業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展軌道交通網(wǎng)絡(luò)等客運(yùn)體系契合城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、公共服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)體系，這樣才能更高效地發(fā)揮京津冀城市群產(chǎn)業(yè)和空間的組織效率，提高全要素生產(chǎn)率。

發(fā)揮政府與市場合力推動公共服務(wù)一體化

透過歷史，看清未來，公共服務(wù)是現(xiàn)代城市的基石和核心。19世紀(jì)的倫敦是世界上人口最多、物質(zhì)文明最高的城市，然而，在倫敦發(fā)生的被稱為“19世紀(jì)的世界病”的霍亂令人聞風(fēng)喪膽。1854年倫敦第四次暴發(fā)霍亂，英國醫(yī)生約翰·斯諾和牧師亨利·懷特黑德創(chuàng)造性地使用空間統(tǒng)計學(xué)查找到此次霍亂暴發(fā)的根源是寬街水泵引發(fā)的城市飲用水污染。由此，倫敦痛下決心改善公共衛(wèi)生設(shè)施，建立起了大規(guī)模的供水網(wǎng)并引發(fā)了整個歐洲的公共衛(wèi)生運(yùn)動，現(xiàn)代城市的基石正是建立于此。雖然以現(xiàn)在的眼光看這些事情仿佛輕而易舉、水到渠成，但在當(dāng)時，從固有的思維模式中跳脫出來，遵循科學(xué)的調(diào)查統(tǒng)計方法，是一項極具挑戰(zhàn)性的工作。如何秉承科學(xué)精神，跳出傳統(tǒng)固有的思維模式，對于京津冀協(xié)同發(fā)展中公共服務(wù)一體化的創(chuàng)新發(fā)展更具啟示意義。

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市特別是外圍新城新區(qū)的發(fā)展通常是以房地產(chǎn)和工業(yè)園為主導(dǎo)，對公共服務(wù)資源的空間配置明顯不足。京津冀三地的公共服務(wù)資源更多地集中于中心城區(qū)，外圍新城或以居住為主，或是負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能區(qū)，公共服務(wù)資源沒有隨之遷移，就業(yè)和居住地分離導(dǎo)致人口潮汐式流動，反而會加重大城市病。京津冀協(xié)同發(fā)展要轉(zhuǎn)變過去以住宅開發(fā)為核心的思維，公共服務(wù)等服務(wù)業(yè)不是配套，而應(yīng)成為真正的價值配置。從國際上看，日本和新加坡等地把交通軌道線拉到都市的外圍地區(qū)，圍繞新城軌道交通站點(diǎn)集中配置教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)資源，通過外圍地區(qū)的產(chǎn)城融合實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)城市功能的疏解。所以，無論是雄安新區(qū)還是北京城市副中心的規(guī)劃和建設(shè)，都需要強(qiáng)化以軌道交通所代表的重大交通樞紐建設(shè)，同步推進(jìn)以教育、醫(yī)療為代表的公共服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量建設(shè)。只有把產(chǎn)業(yè)承接地的公共服務(wù)水平提高到與中心城區(qū)一樣甚至更好的水平，才能充分發(fā)揮北京疏解非首都功能中的市場效應(yīng)，使人才和產(chǎn)業(yè)主動遷移。

京津冀協(xié)同發(fā)展，創(chuàng)新的關(guān)鍵是處理好政府與市場的關(guān)系。北京疏解非首都功能的初期，政府的引導(dǎo)作用必不可少，但隨著疏解工作的進(jìn)一步深入，公共服務(wù)業(yè)的發(fā)展和完善應(yīng)適時向政府、企業(yè)以及社會組織之間的多層次合作轉(zhuǎn)變。京津冀協(xié)同發(fā)展要積極引入市場力量，創(chuàng)新服務(wù)業(yè)發(fā)展模式。這不僅取決于理念和技術(shù)創(chuàng)新，更決定于制度創(chuàng)新，應(yīng)注重發(fā)揮政府和市場的合力。需要注意的是，公共服務(wù)業(yè)建設(shè)和生長周期往往較長，這需要各地政府不僅要敢于擔(dān)當(dāng)，而且要有“功成不必在我”的精神。同時，公共服務(wù)業(yè)的建設(shè)和發(fā)展離不開政府財政補(bǔ)貼，需要中央和三地政府在財稅體制改革中有所作為。

公共服務(wù)一體化在京津冀協(xié)同發(fā)展中的作用不容忽視，三地政府要在京津冀協(xié)同發(fā)展中按照權(quán)力清單和責(zé)任清單，做到完全高效、適度有為，引入社會資本積極參與規(guī)劃和建設(shè)，讓市場經(jīng)濟(jì)奠定區(qū)域繁榮崛起的基石，催生良好的公共管理，更有成效地推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

[1]習(xí)近平在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展專題匯報時強(qiáng)調(diào) 優(yōu)勢互補(bǔ)互利共贏扎實(shí)推進(jìn) 努力實(shí)現(xiàn)京津冀一體化發(fā)展[N].人民日報，2014-02-28.

[2]習(xí)近平.推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局[J].求是，2019，（24）.

（作者簡介：張國華，國家發(fā)展和改革委員會城市中心總工程師、綜合交通規(guī)劃院院長）

責(zé)任編輯 / 曹 ? 晶