山東省特色小鎮(zhèn)的內(nèi)生式發(fā)展路徑研究

賈亞麗

(濰坊職業(yè)學(xué)院，山東 濰坊 262737)

特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。特色小鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的重要結(jié)合點，也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺。國家住建部于2016年10月和2017年8月分別公布了兩批共403個國家級特色小鎮(zhèn)，山東省政府辦公廳也于2019年1月和9月分兩批公布了109個省級特色小鎮(zhèn)。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的推進過程中，不少地方出現(xiàn)了濫用概念、定位不準、盲目發(fā)展、急于求成、市場化不足等問題。有的地區(qū)錯誤地把行政建制鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、房地產(chǎn)項目等冠名為特色小鎮(zhèn)；有的地區(qū)忽視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)、經(jīng)濟發(fā)展程度和城鎮(zhèn)化進程方面的差異，盲目效仿“浙江經(jīng)驗”，造成特色小鎮(zhèn)建設(shè)“水土不服”；有的地區(qū)甚至存在政府債務(wù)風(fēng)險加劇和房地產(chǎn)化的苗頭，違背了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的初衷，也引發(fā)了大量負面的社會輿論。本文結(jié)合國內(nèi)外特色小鎮(zhèn)的代表性模式，研究山東省特色小鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，闡釋契合山東特點的特色小鎮(zhèn)內(nèi)生式發(fā)展路徑，并提出推動山東省特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的對策。

一、國內(nèi)外特色小鎮(zhèn)的代表性發(fā)展模式

縱觀國內(nèi)外較為成功的特色小鎮(zhèn)，既有歐美發(fā)達國家的長期經(jīng)驗積累，也有近幾年來浙江省的成功實踐。各個特色小鎮(zhèn)興起和發(fā)展的原因各不相同，可謂“一鎮(zhèn)一特色”。通過挖掘特色小鎮(zhèn)形成與發(fā)展的源泉和根脈，發(fā)現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性動力，不同的地理位置、歷史淵源、文化特質(zhì)都會催生不同的特色產(chǎn)業(yè)。[1]根據(jù)小鎮(zhèn)所依托的特色產(chǎn)業(yè)的差異，可以將特色小鎮(zhèn)劃分為四種代表性發(fā)展模式，即自然資源模式、文化資本模式、技術(shù)資本模式和服務(wù)需求模式。

(一)自然資源模式

自然資源模式是指利用當?shù)剞r(nóng)業(yè)資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然稟賦發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式。在自然資源模式下，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展一般以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過利用當?shù)鬲毺氐牡刭|(zhì)地貌、氣候景觀等資源發(fā)展旅游業(yè)，進而帶動運動休閑業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、休閑漁業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)的深度融合發(fā)展。[2]例如，新西蘭的皇后小鎮(zhèn)地處瓦卡蒂普湖北岸，被南阿爾卑斯山包圍，是公認的世界頂級旅游度假勝地。皇后小鎮(zhèn)在傳統(tǒng)旅游資源開發(fā)的基礎(chǔ)上，利用自身多變的地理景觀，在景色優(yōu)美、地勢險峻的地區(qū)開發(fā)蹦極、跳傘、峽谷秋千、漂流、噴射艇、滑雪、高爾夫等探險和戶外運動體育項目，將每一個項目的體驗都做到極致，使休閑體育運動成為旅游的特色焦點，形成運動休閑業(yè)與旅游業(yè)共生的發(fā)展模式。自然資源型特色小鎮(zhèn)的發(fā)展對自然環(huán)境的依賴性較強，可以通過開發(fā)自然環(huán)境獲得發(fā)展，也會因自然環(huán)境遭到破壞而喪失發(fā)展活力。因此，在發(fā)展中必須把保護環(huán)境放在首位，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既要充分利用自然優(yōu)勢，又要合理保護當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

(二)文化資本模式

文化資本模式是指利用歷史和文化積淀而成的歷史遺跡、民俗風(fēng)情和人文精神等具有鮮明地域特色的地方資產(chǎn)，依托旅游業(yè)、制造業(yè)或新興產(chǎn)業(yè)，將文化與產(chǎn)業(yè)有機融合的特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式。文化資本模式的核心是歷史積淀形成的地域特色文化。浙江烏鎮(zhèn)是文化資本模式的典型代表。烏鎮(zhèn)地方政府在古鎮(zhèn)開發(fā)初期投入上億資本修復(fù)古建筑，率先實施管線地埋、修舊如故、文化傳承等一系列保護理念和措施，最大限度地保留了當?shù)氐臍v史文化遺跡，同時優(yōu)化小鎮(zhèn)布局，不斷充實和完善景區(qū)品牌文化內(nèi)涵，深層次挖掘民間傳統(tǒng)文化，傳承瘟元帥會、蠶花會、踏白船、香市等特色民俗，開設(shè)高公生糟坊、徐昌醬院、烏香堂等展館、工場和作坊，舉辦水上社戲、高桿船、花鼓戲、評書樓、皮影戲等傳統(tǒng)藝術(shù)表演，并于2014年成為世界互聯(lián)網(wǎng)大會的永久會址，使傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結(jié)合的景觀完整地展示了烏鎮(zhèn)的水鄉(xiāng)生活和千年文化底蘊。[3]

(三)技術(shù)資本模式

技術(shù)資本模式是指通過傳承傳統(tǒng)技藝或發(fā)展新興技術(shù)，形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)聚集地的特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式。在技術(shù)資本模式下，對傳統(tǒng)技術(shù)的傳承或新興技術(shù)的發(fā)展是地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的靈魂。浙江龍塢茶鎮(zhèn)是傳統(tǒng)傳承技藝型特色小鎮(zhèn)的代表。茶鎮(zhèn)位于杭州市西南，山水環(huán)繞、風(fēng)景優(yōu)美，是西湖龍井的主產(chǎn)地，有茶園1.4萬畝，具有原生態(tài)的江南農(nóng)耕特色。龍塢茶鎮(zhèn)依靠獨特的氣候土壤資源和世代傳承的茶葉種植與炒制技術(shù)，形成了茶葉種植、制作、銷售的全產(chǎn)業(yè)鏈，同時圍繞茶產(chǎn)業(yè)主題，打造了以“茶園漫步·養(yǎng)生之旅”為主題的特色旅游線路，實現(xiàn)了茶產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)的深度融合。[4]浙江云棲小鎮(zhèn)是發(fā)展新興技術(shù)型特色小鎮(zhèn)的代表。小鎮(zhèn)位于杭州西湖區(qū)之江國家旅游度假區(qū)，阿里云的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地在此落戶，民辦型的研究性大學(xué)西湖大學(xué)也在此選址。小鎮(zhèn)因此匯聚了一大批高端創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的頂尖人才。小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)覆蓋大數(shù)據(jù)、APP開發(fā)、互聯(lián)網(wǎng)金融等多個領(lǐng)域，每年舉辦的云棲大會是全球最大規(guī)模的云計算峰會之一，已初步形成較為完善的云計算產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

(四)服務(wù)需求模式

服務(wù)需求模式是指以滿足人們的休閑旅游、健康養(yǎng)老、養(yǎng)生度假、行業(yè)發(fā)展等服務(wù)需求為目標的特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式。在服務(wù)需求模式下，市場需求的出現(xiàn)會引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，促使相關(guān)產(chǎn)業(yè)形成或轉(zhuǎn)型升級。[5]當前，城鎮(zhèn)化的發(fā)展使人們對度假、養(yǎng)生等服務(wù)的需求不斷增加，不少地方把健康產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)融入特色小鎮(zhèn)建設(shè)。法國依云小鎮(zhèn)背靠阿爾卑斯山脈，坐落于萊芒湖南岸，擁有世界上獨一無二的冰川巖層。阿爾卑斯山的雪水經(jīng)過這層天然的礦物過濾網(wǎng)和砂層礦化，變成了富含鎂、硅、鍶、鋰等多種人體必需微量元素的依云水。依云礦泉水是希爾頓、華爾道夫酒店等全球高檔酒店的指定用水。依云溫泉是世界上唯一的天然等滲溫泉，溫泉水的PH值接近中性，接觸皮膚即可迅速滲入皮膚表層，對皮膚的療養(yǎng)作用極佳。依云小鎮(zhèn)抓住人們對養(yǎng)生度假、休閑旅游的服務(wù)需求，憑借水資源從療養(yǎng)勝地、高端飲用水產(chǎn)地，到水主題養(yǎng)生度假勝地，再到集旅游度假、運動、商務(wù)會議于一體的多功能綜合性養(yǎng)生度假區(qū)，最終成為全球聞名的特色小鎮(zhèn)。

二、山東省特色小鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

(一)國家級特色小鎮(zhèn)的數(shù)量領(lǐng)先全國

表1 國家級特色小鎮(zhèn)建設(shè)數(shù)量排名前十的省份一覽表

目前，我國分兩批共公布了403個國家級特色小鎮(zhèn)。2016年10月，住建部公布第一批共127個全國特色小鎮(zhèn)，山東省入選7個，僅次于浙江省的8個，居全國第二位；2017年8月，住建部公布第二批共276個全國特色小鎮(zhèn)，山東省入選15個，與浙江省和江蘇省并列第一位。從兩批國家級特色小鎮(zhèn)的合計數(shù)來看，作為國內(nèi)特色小鎮(zhèn)發(fā)源地的浙江省共入選23個，居全國第一位，山東省和江蘇省各入選22個，同居全國第二位，如表1所示。由此可見，山東省特色小鎮(zhèn)建設(shè)總量全國領(lǐng)先，在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展中占據(jù)絕對優(yōu)勢。

(二)省內(nèi)各個地級市特色小鎮(zhèn)的發(fā)展狀況較不均衡

當前，山東省共有109個省級特色小鎮(zhèn)。其中，2017年1月，山東省人民政府公布了第一批共60個特色小鎮(zhèn)。2017年9月，山東省人民政府公布了第二批49個特色小鎮(zhèn)，加上之前住建部已公布的國家級特色小鎮(zhèn)，山東省目前有131個國家級和省級特色小鎮(zhèn)，如表2所示。從表2可以看出，在國家級特色小鎮(zhèn)中，濟南入選數(shù)量為3個，居全省第一位；其次為煙臺、臨沂、淄博、泰安、威海五個地級市，入選數(shù)量為2個；青島、濰坊等9個地級市入選1個；在16個地級市中，僅東營沒有國家級特色小鎮(zhèn)。在省級特色小鎮(zhèn)中，濟南和煙臺各入選12個，入選數(shù)量居全省第一位；青島次之，入選11個；濰坊和臨沂緊隨其后，各入選9個；入選數(shù)量最少的地級市為東營和日照，各入選3個。由此可見，山東省內(nèi)各個地級市特色小鎮(zhèn)的發(fā)展狀況較不均衡，濟南、青島、煙臺作為全省經(jīng)濟最為發(fā)達的三個地級市，擁有較為堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和文化支撐，在國家級、省級特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建過程中，建設(shè)規(guī)模全省領(lǐng)先，發(fā)展勢頭強勁，而日照、東營等地特色小鎮(zhèn)數(shù)量較少。

(三)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式以技術(shù)資本模式為主導(dǎo)

通過對山東省131個國家級、省級特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式進行歸類分析，發(fā)現(xiàn)技術(shù)資本模式的特色小鎮(zhèn)數(shù)量最多，共有70個，占特色小鎮(zhèn)總數(shù)的53.43%；其他三種模式的特色小鎮(zhèn)分布較為均衡，其中服務(wù)需求模式的特色小鎮(zhèn)24個，占特色小鎮(zhèn)總數(shù)的18.32%；文化資本模式的特色小鎮(zhèn)20個，占特色小鎮(zhèn)總數(shù)的15.27%；自然資源模式的特色小鎮(zhèn)17個，占特色小鎮(zhèn)總數(shù)的12.98%，如圖1所示。由此可見，山東省特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式是以技術(shù)資本模式為主導(dǎo)。技術(shù)資本模式是通過傳承傳統(tǒng)技藝或發(fā)展新興技術(shù)，形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)聚集地的特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式，這與山東省文化強省、工業(yè)強省、制造業(yè)大省的省情相符。

三、山東省特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中存在的問題

(一)特色小鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)舊動能為主

當前，山東省特色小鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍然是以利用傳統(tǒng)經(jīng)營模式發(fā)展的第一、二、三產(chǎn)業(yè)為主，只有較少的小鎮(zhèn)以新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等經(jīng)濟社會發(fā)展新動能為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2016年山東省第一批入選的7個國家級特色小鎮(zhèn)中，僅有威海市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)崮山鎮(zhèn)是以高端裝備制造、生物科技產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，其他6個特色小鎮(zhèn)的發(fā)展都是以傳統(tǒng)舊動能為主，青島市膠州市李哥莊鎮(zhèn)的發(fā)展主要依托制帽、假發(fā)、工藝品三大傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，淄博市淄川區(qū)昆侖鎮(zhèn)的發(fā)展主要依托陶瓷產(chǎn)業(yè)，煙臺市蓬萊市劉家溝鎮(zhèn)的發(fā)展主要依托葡萄酒產(chǎn)業(yè)，濰坊市壽光市羊口鎮(zhèn)的發(fā)展主要依托漁鹽產(chǎn)業(yè)，泰安市新泰市西張莊鎮(zhèn)的發(fā)展主要依托毛呢產(chǎn)業(yè)，臨沂市費縣探沂鎮(zhèn)的發(fā)展主要依托木材加工產(chǎn)業(yè)。2017年山東省第二批入選的15個國家級特色小鎮(zhèn)中，只有泰安市岱岳區(qū)滿莊鎮(zhèn)以玻纖新材料產(chǎn)業(yè)、濟南市商河縣玉皇廟鎮(zhèn)以特種玻璃制造產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，其他13個特色小鎮(zhèn)的發(fā)展依然依托傳統(tǒng)的舊動能。

圖1 山東省16地市國家級、省級特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式歸類圖

表2 山東省16個地級市國家級、省級特色小鎮(zhèn)建設(shè)數(shù)量一覽表

(二)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)主體多以政府為主導(dǎo)

根據(jù)浙江省的建設(shè)經(jīng)驗，特色小鎮(zhèn)宜采用“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作”的模式，以企業(yè)為主導(dǎo)推進項目建設(shè)，加強政府的政策引導(dǎo)和服務(wù)保障功能。當前，山東省特色小鎮(zhèn)的發(fā)展主要以政府為主導(dǎo)，缺乏市場化運作，部分地方政府的負責人急于求成，把特色小鎮(zhèn)建設(shè)作為政績工程，利用手中的資源強力推進，忽視特色小鎮(zhèn)建設(shè)中產(chǎn)、城、人、文的融合發(fā)展，大拆、大遷、大建，單純把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重點，追求短期的經(jīng)濟效益，缺乏有地方特色的新興產(chǎn)業(yè)支撐，承載本地區(qū)歷史文化的古建筑和傳統(tǒng)民居遭到破壞，浪費大量的人力和物力資源。由于市場在資源配置中具有基礎(chǔ)性作用。因此，企業(yè)應(yīng)當是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主力軍。然而，山東省特色小鎮(zhèn)建設(shè)中企業(yè)的參與積極性不高，且參與的企業(yè)多數(shù)為房地產(chǎn)企業(yè)，容易出現(xiàn)把特色小鎮(zhèn)建設(shè)混同于房地產(chǎn)開發(fā)的傾向。

(三)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)資金存在較大缺口

2016年9月，山東省人民政府辦公廳印發(fā)的《山東省創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)實施方案》規(guī)定，特色小鎮(zhèn)原則上5年完成固定資產(chǎn)投資30億元以上，每年完成投資不少于6億元；西部經(jīng)濟隆起帶的特色小鎮(zhèn)和信息技術(shù)、金融、旅游休閑、文化創(chuàng)意、農(nóng)副產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)的固定資產(chǎn)投資額不低于20億元，每年完成投資不少于4億元。山東省政府財政為每個特色小鎮(zhèn)發(fā)放的200萬元引導(dǎo)資金，相對于每年4～6億的投資額明顯不足。地方政府受自身財力限制，很難拿出大量資金用于支持特色小鎮(zhèn)進行規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公共服務(wù)平臺建設(shè)以及特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。煙臺市蓬萊市劉家溝鎮(zhèn)擬與棕櫚公司采用PPP模式合作，打造一個投資20億、占地10平方公里特色小鎮(zhèn)項目。該項目已經(jīng)做出高水平規(guī)劃，但是由于政府財力不足無力擔保，無法從銀行獲得資金，致使項目流產(chǎn)。由于當前正在建設(shè)的特色小鎮(zhèn)大都處于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套建設(shè)階段，這些項目投資額大、收益率低、收回投資的周期較長，因此企業(yè)參與的熱情明顯不高。

(四)特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展缺乏人力資源支撐

特色小鎮(zhèn)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要動力源泉是穩(wěn)定增長的人口和高素質(zhì)的人才，然而當前山東省特色小鎮(zhèn)的發(fā)展呈現(xiàn)出人力資源短缺態(tài)勢。首先，從特色小鎮(zhèn)的人口增量來看，我國連續(xù)25年的超低生育率使新生人口數(shù)量增長緩慢，人口紅利已然不復(fù)存在；其次，從特色小鎮(zhèn)的人口存量來看，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)人口持續(xù)流向大中城市，特別是青壯年人口凈流出趨勢明顯；再次，從特色小鎮(zhèn)本地居民的素質(zhì)來看，小鎮(zhèn)現(xiàn)有居民的文化素質(zhì)普遍不高，法治和服務(wù)意識淡薄，過分追求短期利益，難以承擔特色小鎮(zhèn)的建設(shè)重任；最后，從特色小鎮(zhèn)對外來人口的吸引力來看，小鎮(zhèn)所在的地理位置往往較為偏僻，基礎(chǔ)設(shè)施和教育醫(yī)療條件相對落后，難以吸引高素質(zhì)的專業(yè)人才落戶。[6]

四、契合山東特點的特色小鎮(zhèn)內(nèi)生式發(fā)展路徑

針對山東省特色小鎮(zhèn)發(fā)展中亟待解決的關(guān)鍵問題，以柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)為理論依據(jù)，提出契合山東特點的特色小鎮(zhèn)內(nèi)生式發(fā)展路徑。

(一)柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)在特色小鎮(zhèn)發(fā)展路徑上的擴展應(yīng)用

柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)是美國數(shù)學(xué)家柯布和經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯共同探討投入和產(chǎn)出的關(guān)系時提出的生產(chǎn)函數(shù)，是經(jīng)濟學(xué)中使用最廣泛的一種生產(chǎn)函數(shù)形式。

Y=AKαLβ

其中，Y是指工業(yè)總產(chǎn)值，A代表綜合技術(shù)水平，K代表資本，L代表勞動，α是指資本對產(chǎn)出的貢獻，β是指勞動對產(chǎn)出的貢獻，α+β=1。

如果將柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)中的Y定義為特色小鎮(zhèn)的總產(chǎn)值，A表示衡量小鎮(zhèn)創(chuàng)新能力的技術(shù)水平，K和L分別表示小鎮(zhèn)可利用的資源和人才，則創(chuàng)新能力、資源利用能力、人才集聚能力的提升都能顯著提高特色小鎮(zhèn)的總產(chǎn)值。

(二)構(gòu)建契合山東特點的特色小鎮(zhèn)內(nèi)生式發(fā)展路徑

根據(jù)柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)，山東省特色小鎮(zhèn)的內(nèi)生式發(fā)展需要匯集各方力量，通過合理配置資源、有效集聚人才、實施創(chuàng)新驅(qū)動，實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

1.合理配置資源

資源是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)。特色小鎮(zhèn)的資源從總體上可以分為稟賦資源和社會資源兩大類。稟賦資源包括土地資源、森林資源、海洋資源、礦產(chǎn)資源、水資源等非人為因素的資源，以及古建筑、民風(fēng)民俗、儀式節(jié)慶、展會賽事等凝集文化符號的資源。每個特色小鎮(zhèn)的稟賦資源都不盡相同，決定了特色小鎮(zhèn)必須根據(jù)本地區(qū)的實際情況，走差異化發(fā)展道路。社會資源是指特色小鎮(zhèn)的公共服務(wù)資源，包括通訊、交通、社會服務(wù)、能源供給等基礎(chǔ)設(shè)施和教育與衛(wèi)生資源等。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展需要在地方政府引導(dǎo)下，實現(xiàn)稟賦資源和社會資源的合理配置。地方政府一方面要認清本地區(qū)的稟賦資源特色，把握好區(qū)域發(fā)展的大方向，激發(fā)本地居民參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的積極性，對特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供政策支持；另一方面要重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為特色小鎮(zhèn)的發(fā)展提供良好的環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源，形成獨特的文化氛圍，提高小鎮(zhèn)凝聚高端人才資源的競爭力。

2.有效集聚人才

高層次人才是特色小鎮(zhèn)的發(fā)展的智力支撐，人才的集聚是特色小鎮(zhèn)實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的基石。特色小鎮(zhèn)所需的高層次人才主要包括管理型人才和技術(shù)型人才兩大類。[7]管理型人才是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的潤滑劑，能夠協(xié)調(diào)政府部門、行業(yè)企業(yè)、外來人才、本土居民之間的關(guān)系，提高小鎮(zhèn)的管理規(guī)劃能力，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)有序建設(shè)，降低特色小鎮(zhèn)的建設(shè)成本。技術(shù)型人才擁有與特色產(chǎn)業(yè)相關(guān)的技術(shù)技能，能夠通過技術(shù)革新提高生產(chǎn)效率，通過創(chuàng)造活動促進特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。此外，特色小鎮(zhèn)還可以通過吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)，為小鎮(zhèn)發(fā)展帶來新活力；通過提升本土農(nóng)民素質(zhì)，提高小鎮(zhèn)的自我管理能力和宜居程度。特色小鎮(zhèn)能否持續(xù)不斷地吸引人才，從根本上取決于特色小鎮(zhèn)的稟賦資源和社會資源。特色小鎮(zhèn)只有具備良好的發(fā)展環(huán)境，才能有效集聚人才，人才的集聚又能反過來促進特色小鎮(zhèn)的快速發(fā)展。

3.實施創(chuàng)新驅(qū)動

創(chuàng)新是實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的不竭動力。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展要盡快從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。特色小鎮(zhèn)發(fā)展中的創(chuàng)新包括科技創(chuàng)新、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新業(yè)態(tài)融合的創(chuàng)新、政府的政策創(chuàng)新等?？萍紕?chuàng)新在特色小鎮(zhèn)的發(fā)展中具有支撐引領(lǐng)作用，需要集聚項目、資本和人才等高端要素，以市場需求為導(dǎo)向，構(gòu)建“產(chǎn)學(xué)研+成果轉(zhuǎn)化+孵化”深度融合的產(chǎn)業(yè)鏈，突破核心技術(shù)，推動產(chǎn)能轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)推廣應(yīng)用，更好地實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的內(nèi)生式發(fā)展。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)融合創(chuàng)新是指特色小鎮(zhèn)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要依托國家“互聯(lián)網(wǎng) +”戰(zhàn)略，利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造提升，推動本地區(qū)的新舊動能轉(zhuǎn)換。政府的政策創(chuàng)新是指在堅持“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作”的前提下，政府在制度保障、公共服務(wù)、文化建設(shè)、生態(tài)保護、資本要素保障等方面進行創(chuàng)新。

五、推動山東省特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的對策

(一)堅持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)，挖掘可持續(xù)發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)

國內(nèi)外成功的特色小鎮(zhèn)都有極具特色的產(chǎn)業(yè)作為支撐。特色產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)的靈魂，沒有特色產(chǎn)業(yè)，就沒有特色小鎮(zhèn)。在山東省特色小鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，一方面要堅持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)，從各地區(qū)的要素稟賦和比較優(yōu)勢出發(fā)，挖掘最有基礎(chǔ)、最具潛力、最能成長的特色產(chǎn)業(yè)。例如，蒙山旅游區(qū)云蒙氧吧休閑小鎮(zhèn)、濟南章丘區(qū)文祖錦屏文旅小鎮(zhèn)等自然資源型特色小鎮(zhèn)要在發(fā)展旅游業(yè)的基礎(chǔ)上，拓展休閑農(nóng)業(yè)、休閑漁業(yè)、運動休閑業(yè)等產(chǎn)業(yè)；德州市慶云縣尚堂鎮(zhèn)石斛小鎮(zhèn)、威海市榮成市虎山鎮(zhèn)海參小鎮(zhèn)等要在發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和漁業(yè)的基礎(chǔ)拓寬產(chǎn)業(yè)鏈，進一步發(fā)展產(chǎn)品深加工、交易中心、冷鏈物流等。另一方面要堅持從實際出發(fā)，因地制宜，結(jié)合自身獨特的發(fā)展要素，有選擇性地吸收成功特色小鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗，切忌盲目發(fā)展，不顧區(qū)域差異照抄照搬。

(二)注重因地制宜，打造多樣化發(fā)展路徑

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式可以劃分為自然資源模式、文化資本模式、技術(shù)資本模式和服務(wù)需求模式。東平縣銀山東平湖生態(tài)旅游小鎮(zhèn)等依托自然稟賦發(fā)展的自然資源模式特色小鎮(zhèn)，要注意保護自然環(huán)境，控制小鎮(zhèn)核心區(qū)的規(guī)模；濟寧市曲阜市尼山鎮(zhèn)等依托歷史文化資源發(fā)展的文化資本模式特色小鎮(zhèn)，要加強對古建筑和傳統(tǒng)民俗的保護，最大限度地保留歷史文化風(fēng)貌和傳統(tǒng)生活方式。棗莊市山亭區(qū)城頭豆香小鎮(zhèn)、青島市西海岸新區(qū)海洋高新區(qū)海創(chuàng)小鎮(zhèn)依托傳統(tǒng)技藝或新興技術(shù)發(fā)展的技術(shù)資本模式特色小鎮(zhèn)，要堅持對傳統(tǒng)技術(shù)的傳承或新興技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)聚集地；煙臺龍口市東江南山養(yǎng)生谷小鎮(zhèn)依托人們對養(yǎng)生養(yǎng)老、旅游度假、行業(yè)發(fā)展的需求發(fā)展的服務(wù)需求模式特色小鎮(zhèn)，要緊抓市場需求的發(fā)展方向，促進本地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)形成或已有產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

(三)加快新舊動能轉(zhuǎn)換，推動特色小鎮(zhèn)與經(jīng)濟發(fā)展新動能的融合

當前，山東省面臨新舊動能轉(zhuǎn)化的重大戰(zhàn)略機遇，經(jīng)濟社會發(fā)展急需擺脫對土地、資源、人口、環(huán)境等路徑的依賴,向新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式進行轉(zhuǎn)換。特色小鎮(zhèn)要以新舊動能轉(zhuǎn)換為契機，加快對傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的改造提升，依托國家“互聯(lián)網(wǎng)+”和“中國制造2025”戰(zhàn)略，推動特色小鎮(zhèn)與知識、技術(shù)、管理、業(yè)態(tài)和模式創(chuàng)新等新動能的融合，催生一批具有新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)的特色小鎮(zhèn)。青島平度市大澤山葡萄旅游古鎮(zhèn)、棗莊滕州市濱湖微山湖濕地古鎮(zhèn)、墾利區(qū)黃河口濱海旅游小鎮(zhèn)等自然資源型特色小鎮(zhèn)利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和智慧旅游為游客提供更加優(yōu)質(zhì)的特色服務(wù)，提升特色小鎮(zhèn)的競爭力。臨沂市費縣探沂鎮(zhèn)、青島市平度市南村鎮(zhèn)、膠州市膠萊高端制造業(yè)小鎮(zhèn)等技術(shù)資本模式特色小鎮(zhèn)要利用信息技術(shù)和前沿科技，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，形成發(fā)展新動能。

(四)轉(zhuǎn)變地方政府職能，處理好市場競爭與政府監(jiān)管的界限

根據(jù)國家發(fā)展改革委《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，特色小鎮(zhèn)要堅持市場主導(dǎo)，按照政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作的要求，創(chuàng)新建設(shè)模式、管理方式和服務(wù)手段，提高多元化主體共同推動美麗特色小(城)鎮(zhèn)發(fā)展的積極性。[8]因此，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展要處理好市場與政府的關(guān)系，一是明確市場是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的源動力，企業(yè)是特色小鎮(zhèn)的投資、建設(shè)和運營主體，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，多渠道吸引社會資本參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)、運營和管理；二是明確政府的定位是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、服務(wù)者和監(jiān)管者，在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)過程中主要負責提供公共服務(wù)、制定規(guī)劃政策，做好理念引導(dǎo)、規(guī)劃制定、平臺搭建、政策創(chuàng)新等工作，要高效利用現(xiàn)有土地，守好農(nóng)村耕地紅線，做好生態(tài)環(huán)境保護工作，保障好當?shù)鼐用竦那猩砝?。例如，特色小?zhèn)建設(shè)中涉及的拆遷問題，政府的主要履行行政管理和監(jiān)督職能，負責協(xié)調(diào)企業(yè)與被拆遷人之間的利益關(guān)系，保證被拆遷人的利益；企業(yè)主要負責房產(chǎn)、地產(chǎn)的價格評估，拆遷戶補償?shù)裙ぷ鳌?/p>

(五)拓寬投融資渠道，強化資金保障

投資是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的重要動力來源。如果缺乏必要的資金支持，特色小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)運營載體便無法實現(xiàn)。要破解特色小鎮(zhèn)的資金難題，必須多維度拓寬投資和融資渠道。[9]一是要積極與國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開展對接，爭取國家的特色小鎮(zhèn)專項建設(shè)資金和低息貸款；二是省級層面建立特色小鎮(zhèn)融資擔保平臺、建設(shè)基金、專項扶持經(jīng)費等，拓寬特色小鎮(zhèn)的資金籌集渠道；三是市級層面加大財政扶持的傾斜力度，加強現(xiàn)有工業(yè)轉(zhuǎn)型升級專項資金、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項資金等與特色小鎮(zhèn)建設(shè)項目的銜接；四是探索政府和社會資本合作的PPP融資模式，提高特色小鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的運營效率，提升公共服務(wù)水平，出臺優(yōu)惠政策引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和配套工程建設(shè)，例如特色小鎮(zhèn)的建設(shè)階段少征或免征稅費，運營階段免征營業(yè)稅等。[10]

(六)強化人才支撐，助力特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新發(fā)展

習(xí)近平總書記指出，創(chuàng)新驅(qū)動本質(zhì)上是人才驅(qū)動。特色小鎮(zhèn)要實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，需要大量高端創(chuàng)新人才、職業(yè)經(jīng)理人、科研人員和技能型人才的有力支撐。一方面，要多渠道吸引高層次專業(yè)型、創(chuàng)新型人才，采取技術(shù)入股、技術(shù)合作、聘請顧問、兼職、短期聘用等形式，實行一人一策、一事一策、特事特辦的傾斜政策，在高端人才的住房、醫(yī)療、子女教育、配偶安置等方面提供完善的服務(wù)；另一方面，針對本地的基層管理干部、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和居民，要以新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)為契機，邀請高端人才開展經(jīng)營、管理、電商等方面的培訓(xùn)，提高本土居民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理水平和市場競爭能力，使其成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)、管理和運營的主體力量。