專門協(xié)商視角下人民政協(xié)協(xié)商民主運行機制系統(tǒng)化建設(shè)研究

鐘金意

(寧波市社會主義學(xué)院，浙江 寧波 315031)

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就加強和改進人民政協(xié)工作提出一系列新思想新觀點新論斷，首次提出人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，賦予了人民政協(xié)更加重要的職責(zé)和使命。2019年9月20日，在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話中，習(xí)近平總書記強調(diào)：“要發(fā)揮好人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用，完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機制。”[1]2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確指出，要完善人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度，豐富協(xié)商形式，健全協(xié)商規(guī)則，優(yōu)化界別設(shè)置，健全發(fā)揚民主和增進團結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共

識雙向發(fā)力的程序機制。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》則較為系統(tǒng)地提出了要規(guī)范協(xié)商議題提出機制、完善協(xié)商成果采納、落實和反饋機制，同時還對不同的政協(xié)協(xié)商形式提出了具體運行機制的要求?？梢?，加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)，真正發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的作用，十分關(guān)鍵的一點就是要完善人民政協(xié)協(xié)商民主的相關(guān)運行機制。因為運行機制關(guān)系到人民政協(xié)協(xié)商民主能否順利運轉(zhuǎn)并取得實際效果，沒有相關(guān)機制的保障，人民政協(xié)協(xié)商民主就無法真正實現(xiàn)其專門協(xié)商的價值。

然而，長期以來，人民政協(xié)協(xié)商民主的運行都處于一個經(jīng)驗性的階段，在各個協(xié)商過程當(dāng)中沒有確立常態(tài)化的制度性機制，人民政協(xié)協(xié)商民主的開展受各方面因素的影響存在較大的隨意性。近些年來，隨著對社會主義協(xié)商民主制度化發(fā)展的重視，人民政協(xié)協(xié)商民主的相關(guān)運行機制也逐漸得以建立起來，協(xié)商主體參與政協(xié)協(xié)商相比之前有了較大的規(guī)范。但全面觀察人民政協(xié)協(xié)商民主運行的現(xiàn)狀，就會發(fā)現(xiàn)：雖然有些地方的人民政協(xié)協(xié)商民主開展得有聲有色，而從更長遠的眼光來看卻缺乏持續(xù)性，或者沒能很好地與其他方面相銜接，導(dǎo)致最終的協(xié)商結(jié)果不了了之?；诖?，我們還是應(yīng)該在現(xiàn)有基礎(chǔ)之上，基于專門協(xié)商的視角對各方面的機制做一個整合，積極建設(shè)系統(tǒng)化的人民政協(xié)協(xié)商民主運行機制，保證人民政協(xié)協(xié)商民主的穩(wěn)定、持續(xù)、長效運轉(zhuǎn)。

一、運行機制的系統(tǒng)化建設(shè)是人民政協(xié)協(xié)商民主展現(xiàn)專門協(xié)商特性的必然要求

協(xié)商民主指稱的是公民通過廣泛的公開討論對公共事務(wù)進行持續(xù)性參與的過程[2]，所以，協(xié)商民主是一種程序性民主，相比選舉民主，它更注重民主的具體運行過程，協(xié)商民主的這一性質(zhì)決定了良好的機制是協(xié)商民主運轉(zhuǎn)的必要條件和重要保障。作為一種專門協(xié)商形式，人民政協(xié)協(xié)商民主更加注重制度化的整體過程，而這也是人民政協(xié)協(xié)商民主能夠展現(xiàn)專門協(xié)商特性的關(guān)鍵所在。專門協(xié)商講究穩(wěn)定性、連續(xù)性和實效性，這就需要一套系統(tǒng)化的人民政協(xié)協(xié)商民主運行機制做保障。也就是說，人民政協(xié)協(xié)商民主要切實展現(xiàn)出專門協(xié)商的特性，就必然要把運行機制的系統(tǒng)化建設(shè)擺在重要位置。

(一)系統(tǒng)化的運行機制有利于保證人民政協(xié)協(xié)商民主的穩(wěn)定性

人民政協(xié)是我國實行社會主義協(xié)商民主的一個重要舞臺。在這個舞臺上，各黨派和無黨派人士、各個階層、各個民族、各個宗教以及各界別的代表人士，積極履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能， 就國家的大政方針提出自己的意見和建議，為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展獻計獻策[3]?？梢姡嗣裾f(xié)是主體來源特別多元的一個大舞臺，要保證不同方面的主體順利參與到人民政協(xié)協(xié)商民主的過程中來，確實是一件大工程。當(dāng)前隨著我國的改革開放不斷走向深入，經(jīng)濟社會發(fā)展也進入一個關(guān)鍵的階段，社會階層進一步呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢，新的社會階層不斷出現(xiàn)，社會成員的思想觀念、利益訴求也不斷多元化。在這樣的背景之下，政協(xié)主體對于人民政協(xié)的參與提出了更高的要求，人民政協(xié)協(xié)商民主在充分反映這些多元化利益訴求的同時，也要切實保證自身的穩(wěn)定性。不同的協(xié)商主體代表不同方面的利益訴求，如果不能在人民政協(xié)協(xié)商民主過程中真實、平等地反映各個方面的訴求，那么就會損害一些方面的利益和情感，導(dǎo)致在協(xié)商民主參與過程中產(chǎn)生消極情緒，這樣就使得人民政協(xié)協(xié)商民主的運轉(zhuǎn)出現(xiàn)無序的狀態(tài)。

要有效避免出現(xiàn)這種狀態(tài)，就需要在人民政協(xié)協(xié)商民主的運行機制上下功夫。要在確定人民政協(xié)協(xié)商民主參與主體時就確立好嚴(yán)格的選擇機制，通過對社會階層情況的實際調(diào)研，了解不同社會階層和不同界別的群眾的具體想法，并結(jié)合協(xié)商議題涉及的直接以及間接對象，通過公平、公開、公正的程序機制，確保相關(guān)的社會階層和界別群眾的訴求都能切實反映到人民政協(xié)協(xié)商民主過程中來。不僅如此，不同界別的政協(xié)委員以及相關(guān)群眾在參與協(xié)商的過程中也需要有公正公平的程序機制保證他們都有平等的交流發(fā)言機會，各協(xié)商主體不會因為收入、職業(yè)、學(xué)歷的不同而存在不同的發(fā)言機會，每個協(xié)商主體的意見都能得到同等機會的考慮，只要是合理有效的意見建議都能保證體現(xiàn)在最終的決策中來。通過從協(xié)商準(zhǔn)備階段到協(xié)商開展階段、以及到后續(xù)的協(xié)商結(jié)果落實階段都有系統(tǒng)化的運行機制加以保障，人民政協(xié)協(xié)商民主就不會因為利益訴求的多元化而無所適從，就能保證人民政協(xié)協(xié)商民主有條不紊地運轉(zhuǎn)。不管社會階層如何多元化，相關(guān)界別如何調(diào)整，只要保證人民政協(xié)協(xié)商民主在系統(tǒng)化的運行機制中加以運轉(zhuǎn)，就能適應(yīng)各方面因素的變化，不至于在參與壓力下走向無序，從而真正保證人民政協(xié)協(xié)商民主的穩(wěn)定性。

(二)系統(tǒng)化的運行機制有利于保證人民政協(xié)協(xié)商民主的連續(xù)性

人民政協(xié)協(xié)商民主是一個從協(xié)商準(zhǔn)備、協(xié)商具體開展到協(xié)商結(jié)果落實反饋的連續(xù)性過程，如果人民政協(xié)協(xié)商民主只在協(xié)商開展階段進行得熱熱鬧鬧，而在最終的協(xié)商結(jié)果落實階段卻冷冷清清，那么，這樣的協(xié)商也是沒有價值的。所以，只有保證人民政協(xié)協(xié)商民主每個階段都能有效銜接，從始至終都得以持續(xù)地開展并深入，人民政協(xié)協(xié)商民主才能真正發(fā)揮出它應(yīng)有的作用。在此過程中，僅僅完善好每個協(xié)商環(huán)節(jié)的具體機制還是不夠的，還需要從全局的角度來看問題，要保證每個協(xié)商環(huán)節(jié)的運行機制能夠相互配合，形成一個順暢的流程，如此才能保證人民政協(xié)協(xié)商民主從一開始到最后都能夠順利地接續(xù)開展，不至于在某個環(huán)節(jié)中斷或者偏離正確的方向。具體來說，系統(tǒng)化的運行機制能夠在以下三個重要環(huán)節(jié)中確保人民政協(xié)協(xié)商民主的連續(xù)性。

1.在協(xié)商準(zhǔn)備階段就通過機制來確保議題的連續(xù)性。人民政協(xié)協(xié)商民主的議題涉及經(jīng)濟社會生活的方方面面，不同的協(xié)商形式能夠同時協(xié)商討論的議題數(shù)量不盡相同，而且很多協(xié)商形式都是一次只針對一個議題進行協(xié)商討論，那么如何在人民政協(xié)協(xié)商民主中選擇好恰當(dāng)?shù)淖h題，使得這個議題能夠得到深入的協(xié)商和討論，避免在接下來的協(xié)商過程中關(guān)于議題討論不切實際而難以持續(xù)，就成了一個需要提前考慮好的關(guān)鍵問題。議題的選擇和論證機制是系統(tǒng)化運行機制的最基本方面，只有在最早的議題上做好相應(yīng)的規(guī)范，才能為人民政協(xié)協(xié)商民主確定良好的前提，在協(xié)商過程中持續(xù)地圍繞這個可行性議題做連貫深入的協(xié)商討論。

2.在協(xié)商開展階段通過機制確保配套工作的連續(xù)性。在人民政協(xié)協(xié)商民主開展過程中，并不是僅僅只有協(xié)商討論這一單方面的工作，而是還有其他方面的配套工作，如果沒有做好其他配套工作，協(xié)商就會空洞無物，也就難以持續(xù)下去。比如提案辦理協(xié)商，它是由政協(xié)提案的提出者、辦理者和政協(xié)提案工作單位三方專門針對提案辦理落實情況所展開的協(xié)商，這里的政協(xié)協(xié)商貫穿于提案的辦理前、辦理中以及辦理后，所以，在協(xié)商過程中，提案提出者的調(diào)研工作、辦理者的溝通協(xié)調(diào)工作等都需要與協(xié)商的開展相配套[4]，而其中的提案審查立案協(xié)商機制、提案辦理協(xié)商溝通機制等是實現(xiàn)這些工作連續(xù)性的關(guān)鍵機制。

3.在協(xié)商落實階段通過機制確保決策的連續(xù)性。人民政協(xié)協(xié)商民主成果的落實是實現(xiàn)其連續(xù)性的最根本環(huán)節(jié)，需要保證協(xié)商成果真正反映到?jīng)Q策中來。在這一過程中，協(xié)商意見建議的采納落實機制肯定不能少，此外，要避免決策的隨意性和形式化，還必須繼續(xù)完善決策實施的監(jiān)督機制、決策實施情況的反饋機制。只有如此，才能實現(xiàn)運行機制的系統(tǒng)化，由此保證人民政協(xié)協(xié)商民主的連續(xù)性。

(三)系統(tǒng)化的運行機制有利于保證人民政協(xié)協(xié)商民主的實效性

人民政協(xié)協(xié)商民主并不是可有可無、做做樣子，而是要真正協(xié)商出有建設(shè)性的意見和建議來，要把協(xié)商的成果真正落到實處，取得實效。但要取得人民政協(xié)協(xié)商民主的實效，不是喊喊口號、通過領(lǐng)導(dǎo)的一時重視就能實現(xiàn)的，它必須得有一系列的機制來加以保障。在人民政協(xié)協(xié)商民主過程中，表面看起來每個協(xié)商主體都充分表達了自身的意見，討論也很熱烈，但是如果缺乏系統(tǒng)化的運行機制，就有可能只停留于單方向的向外表達，而沒有達到雙向互動的程度，那么協(xié)商共識也就難以達成。具體來說，人民政協(xié)協(xié)商民主的實效性取決于兩個方面。

一方面，在協(xié)商過程中要進行深入的溝通交流。協(xié)商并不是簡單的意見來回傳遞，更不是各方面意見的簡單匯總，它需要的是協(xié)商主體真正全身心投入，把自己的想法與其他人進行深入的交流，并將各方面的意見進行內(nèi)部深加工。那么，在具體的人民政協(xié)協(xié)商民主開展過程中，如何不變成單純的情況通報會，避免一方單純向另一方發(fā)布信息，需要通過機制建設(shè)來促進這種溝通交流不斷深入。要保證協(xié)商過程中不是進行簡單的意見交換，就要建立各方面的協(xié)商引導(dǎo)機制，既讓協(xié)商主體自然、真實地表達出自身的觀點，又使協(xié)商主體能夠客觀中立地聽取對方的意見，將對方的意見與自身觀點比較分析、深入反思，從而達成共識，以求得最大利益的實現(xiàn)。

另一方面，在協(xié)商成果落實上要有多方面的保障機制。人民政協(xié)協(xié)商民主的實效性最終還是得體現(xiàn)在協(xié)商過程的具體落實上，如果協(xié)商得出的意見建議只停留在文件上，得不到有關(guān)部門的重視，或者只是在現(xiàn)場做應(yīng)付式的答復(fù)，沒有落實到具體工作的改革完善中，那么人民政協(xié)協(xié)商民主也就有名無實了?；诖耍覀儜?yīng)該如何保證在協(xié)商結(jié)束后，在決策以及決策實施過程中還能按照原本協(xié)商的成果運轉(zhuǎn)呢？這就涉及決策過程監(jiān)督機制和決策實施反饋機制能否也納入系統(tǒng)化的人民政協(xié)協(xié)商民主運行機制中。如果對于后續(xù)的決策以及決策實施沒有在建設(shè)運行機制過程中就做出統(tǒng)一安排，那么決策和決策實施就會游離在原本的協(xié)商系統(tǒng)之外，難以保證協(xié)商的成果得到真正落實，協(xié)商成果也就真正成了一紙空話?？偠灾?，要保證人民政協(xié)協(xié)商民主的實效性，就必須把人民政協(xié)協(xié)商民主運行機制貫穿到?jīng)Q策之前、決策之中和決策之后，構(gòu)建起一個完善的運行機制系統(tǒng)。

二、專門協(xié)商視角下人民政協(xié)協(xié)商民主運行機制建設(shè)面臨的現(xiàn)實問題

近年來，中央和各地方都相繼出臺了關(guān)于人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的《實施意見》《工作條例》等規(guī)范性文件，在各政協(xié)機關(guān)以及廣大政協(xié)委員的共同努力下，人民政協(xié)協(xié)商民主工作得到不斷推進，特別是制度化建設(shè)方面，各環(huán)節(jié)的協(xié)商機制建設(shè)取得了新的進展。然而，從專門協(xié)商的視角來加以審視，人民政協(xié)協(xié)商民主在運行過程中還存在著一些現(xiàn)實問題，使得人民政協(xié)協(xié)商民主的運行機制建設(shè)面臨著重大挑戰(zhàn)。要發(fā)揮專門協(xié)商的重要功能，在人民政協(xié)協(xié)商民主的協(xié)商主體、協(xié)商議題、協(xié)商意見建議以及協(xié)商過程等方面都要做好恰當(dāng)?shù)陌才藕蛧?yán)格的規(guī)范。但現(xiàn)實中由于人民政協(xié)協(xié)商民主各環(huán)節(jié)的運行機制還缺乏有效的銜接，不同的運行機制之間甚至存在不協(xié)調(diào)的情況，導(dǎo)致上述各方面在具體實踐中存在一些不足。

(一)協(xié)商主體存在協(xié)商參與積極性和主動性不足的問題

所謂協(xié)商主體，主要是指參加協(xié)商的中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士、工商聯(lián)和各族各界人士[5]。其實在現(xiàn)實的人民政協(xié)協(xié)商民主過程中，協(xié)商主體遠不止這些，比如在對口協(xié)商、提案辦理協(xié)商以及一些網(wǎng)絡(luò)協(xié)商過程中，協(xié)商主體還包括了黨政機關(guān)的工作人員以及一些有參與機會的社會公眾。要建設(shè)好人民政協(xié)協(xié)商民主，實現(xiàn)人民政協(xié)協(xié)商民主的高效運轉(zhuǎn)，就需要充分調(diào)動起這些協(xié)商主體的積極性和主動性。然而，在現(xiàn)實的實踐過程中，由于運行機制中系統(tǒng)化考慮不夠，導(dǎo)致一部分協(xié)商主體在協(xié)商參與過程中積極性和主動性不足，影響了人民政協(xié)協(xié)商民主的順利開展。例如，在關(guān)于某一熱點問題開展專題協(xié)商的過程中，由于對議題所涉及的協(xié)商主體考慮不夠全面，也由于受各方面條件的限制，如果某界別協(xié)商主體不能很好地知曉議題的相關(guān)情況，就會嚴(yán)重削弱這部分界別協(xié)商主體的積極性，從而導(dǎo)致最終的協(xié)商結(jié)果也無法反映這部分協(xié)商主體的真實訴求。部分協(xié)商主體獲得感難以在協(xié)商過程中得到滿足，并形成不良循環(huán)，協(xié)商主體在以后的協(xié)商過程中也難以做到主動參與，這也就影響到整體的協(xié)商積極性。

(二)協(xié)商議題存在指向性和明確性不足的問題

在人民政協(xié)協(xié)商議題的選擇上，中央層面結(jié)合全面深化改革的實際需要，所確立的議題能充分反映當(dāng)下的實際情況，針對性、指向性強。以十三屆全國政協(xié)歷次雙周協(xié)商座談會為例，協(xié)商議題包括了解決中小學(xué)生課外負擔(dān)重問題、培養(yǎng)懂農(nóng)業(yè)愛農(nóng)村愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍、促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、構(gòu)建居家社區(qū)機構(gòu)“三位一體”的養(yǎng)老服務(wù)體系等現(xiàn)實性極強的議題，程序的規(guī)范性使得全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會的開展有相關(guān)機制的保障。然而，在地方層面，協(xié)商議題的選擇卻存在各方面的不確定性。地方在出臺關(guān)于人民政協(xié)協(xié)商民主相關(guān)規(guī)范時，相關(guān)規(guī)定過于宏觀，特別是在協(xié)商議題的界定中，存在較大的不明確性，面對實際情況時難以準(zhǔn)確把握，從而導(dǎo)致議題的選擇缺乏深入、有針對性地思考，所選議題也往往較為空洞，難以形成有價值的建議。也存在有些地方選擇的協(xié)商議題有意避開本身存在的問題，所選議題往往是一些不具有指向性的不痛不癢的問題，這樣的協(xié)商對于實際問題的解決也就沒有任何裨益了。

(三)協(xié)商意見和建議存在深度和可行性不足的問題

凝聚各方面共識、形成有建設(shè)性的意見和建議是人民政協(xié)協(xié)商民主的重要追求，有深度和較高可行性的意見建議是人民政協(xié)協(xié)商民主取得實效性的重要體現(xiàn)。然而在實際工作中，部分政協(xié)委員提出的意見和建議要么不能指出深層次的問題，要么脫離當(dāng)下實際，不具可行性。問題源于兩個方面，一方面是政協(xié)委員的管理機制不完善，其產(chǎn)生、組織、管理、權(quán)利保障等方面缺乏全面系統(tǒng)的制度約束[6]。我們當(dāng)下的政協(xié)委員產(chǎn)生機制都是邀請制，即首先由各自界別進行提名推薦，并將名單提交政協(xié)部門綜合審定后確定出建議名單，然后在政協(xié)常委會上通過名單，最后由政協(xié)辦公廳(室)根據(jù)通過的名單分別通知到推薦的界別單位以及個人，并通過媒體渠道向社會公布最終名單。通過這樣的委員產(chǎn)生機制推薦產(chǎn)生的政協(xié)委員，有些會把這一身份看成一種榮譽，缺乏應(yīng)有的競爭和壓力意識，對問題也就難以進行深入思考，所提意見和建議也就缺乏深度。另一方面是缺乏調(diào)研規(guī)范機制。一些政協(xié)委員由于長期忙于本職工作，深入群眾的調(diào)查研究不夠，對于一些重大的民生問題，由于太過復(fù)雜、涉及面太廣，不愿意進行調(diào)查分析，從而導(dǎo)致所提意見和建議不切實際、可行性差。

(四)協(xié)商過程存在隨意性和形式化的問題

近些年來，我們在政治生活中運用到協(xié)商民主的形式逐漸增多，特別是在人民政協(xié)協(xié)商民主領(lǐng)域，各種政協(xié)協(xié)商形式更是得到了較多的實踐。但是，在現(xiàn)實的實踐過程中，卻沒有很好地處理不同政協(xié)協(xié)商形式的特殊性與普遍性的問題，雖然不同的政協(xié)協(xié)商形式有其特殊的適應(yīng)對象和領(lǐng)域，其協(xié)商過程也不盡相同，但這并不等于某個具體的政協(xié)協(xié)商形式能夠完全不顧及人民政協(xié)協(xié)商民主的普遍性程序，并不是說每個政協(xié)協(xié)商形式可以隨意地選擇各自的協(xié)商程序；同時，在堅持人民政協(xié)協(xié)商民主普遍性協(xié)商程序的前提下，也需要尊重不同政協(xié)協(xié)商形式的特殊要求，不能搞千篇一律，不做具體問題具體分析。如果不處理這個特殊性和普遍性問題，就會在協(xié)商過程中走向隨意性，或者把其他政協(xié)協(xié)商形式的程序和方法直接照搬過來，不根據(jù)具體問題的需要優(yōu)化協(xié)商過程，或者無視人民政協(xié)協(xié)商民主普遍性程序的要求，把協(xié)商會辦成了日?；拈e談。實行人民政協(xié)協(xié)商民主，就是要保證各級黨委政府在做出公共決策時認(rèn)真聽取同級政治協(xié)商會議的相關(guān)意見和建議，讓政治協(xié)商會議的意見和建議切實反映到公共決策中來。就目前中國政治制度運行情況來說，政治協(xié)商會議與同級黨委政府的溝通還是較為順暢的，“但是政治協(xié)商會議與同級黨委政府在決策過程中的關(guān)系還需要進一步制度化、規(guī)范化，協(xié)商過程中還存在著明顯的個人偏好，參與協(xié)商的主體帶有明顯的選擇性，在廣泛性和代表性上存在嚴(yán)重欠缺。這些問題的存在直接制約著協(xié)商結(jié)果在決策中的運用和轉(zhuǎn)化，也會導(dǎo)致協(xié)商民主的形式化，削弱這項制度的效力和吸引力”[7]。不論是協(xié)商過程的隨意性，還是協(xié)商過程的形式化，都是缺乏應(yīng)有運行機制規(guī)范的后果，最終導(dǎo)致人民政協(xié)協(xié)商民主不能取得實際的成效。

三、專門協(xié)商視角下人民政協(xié)協(xié)商民主運行機制系統(tǒng)化建設(shè)的現(xiàn)實路徑

人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，專就專在它是以協(xié)商為“專事”的機構(gòu)，通過制定年度協(xié)商計劃確定“專題”，提供“專業(yè)”水平的意見建議，有一支精通政協(xié)的“專職”隊伍，協(xié)商成果要“專報”黨委政府和有關(guān)部門[8]。因此，在專門協(xié)商視角下進行人民政協(xié)協(xié)商民主運行機制建設(shè)，需要在“?！鄙厦嫦鹿Ψ?。一方面要讓各個方面的運行機制切實發(fā)揮好自身的獨特功能，有針對性地滿足具體協(xié)商環(huán)節(jié)的需要；另一方面，各專門機制之間又要實現(xiàn)有機互動，使各個協(xié)商環(huán)節(jié)能夠緊密銜接?？傮w上來說，人民政協(xié)協(xié)商民主包括了協(xié)商前、協(xié)商中、協(xié)商后三大環(huán)節(jié)。每個環(huán)節(jié)都要有相應(yīng)的運行機制作保障，而且不同環(huán)節(jié)對運行機制的具體要求有所不同，有些環(huán)節(jié)側(cè)重機制的規(guī)范性，有些環(huán)節(jié)側(cè)重機制的激勵作用，也有環(huán)節(jié)要求在規(guī)范與激勵之間拿好一個度。從上述人民政協(xié)協(xié)商民主運行機制建設(shè)面臨的現(xiàn)實問題來看，要保證人民政協(xié)協(xié)商民主滿足專門協(xié)商的各方面規(guī)范要求，就要根據(jù)不同協(xié)商環(huán)節(jié)的具體要求，對運行機制進行系統(tǒng)化的建設(shè)與完善，讓每個機制在協(xié)商環(huán)節(jié)中扮演“恰到好處”的功能角色，而不是“各自為政”，從而使整個協(xié)商環(huán)節(jié)緊密銜接在一起。

(一)協(xié)商前：注重機制的激勵與調(diào)動功能

1. 優(yōu)化協(xié)商主體參與機制。隨著新的社會階層不斷出現(xiàn)，人民政協(xié)協(xié)商民主面臨更加多元化的參與訴求，不同界別的政協(xié)委員所反映的意見和建議也更加多樣、更富特色。針對這種情況，可以建立政協(xié)委員的相關(guān)數(shù)據(jù)庫，對不同界別政協(xié)委員的相關(guān)信息進行詳細錄入，根據(jù)不同政協(xié)協(xié)商形式和協(xié)商議題的具體需要，選擇相應(yīng)的參會人員，從而提高政協(xié)委員參與協(xié)商的積極性。同時，也可以結(jié)合政協(xié)委員的履職考核制度，對積極報名參加相關(guān)政協(xié)協(xié)商活動的政協(xié)委員實現(xiàn)積分獎勵機制，并通過各大媒體渠道和平臺，提前向有關(guān)政協(xié)委員提送協(xié)商議題的相關(guān)情況，鼓勵相關(guān)領(lǐng)域的政協(xié)委員發(fā)揮專長主動參與到協(xié)商中來。此外，還可以探索群眾有序參與，通過建立群眾參與政協(xié)協(xié)商活動的機制，邀請有參與意愿的群眾報名旁聽相關(guān)政協(xié)協(xié)商活動，還可以適當(dāng)提供群眾發(fā)言機會。

2.完善協(xié)商議題形成機制。《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》將人民政協(xié)協(xié)商民主的協(xié)商內(nèi)容規(guī)定為國家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題。那么，在協(xié)商議題的形成上，如何解決好協(xié)商議題“誰來提出”“誰來確定”“怎樣確定”的問題則是十分關(guān)鍵。對于國家大政方針和地方的重要舉措，就要積極圍繞著黨委政府的中心工作，通過制定年度協(xié)商計劃的方式。將協(xié)商議題納入統(tǒng)一計劃。而對于一些較為經(jīng)常性的政協(xié)協(xié)商形式，比如專題協(xié)商會、雙周協(xié)商座談會、對口協(xié)商和網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等，其協(xié)商議題的提出就應(yīng)該采取較為靈活的方式?？梢杂烧f(xié)委員聯(lián)名提出，也可以由政協(xié)專門委員會選取近期的若干熱點問題，提交給政協(xié)委員和社會公眾投票決定，從而在協(xié)商議題的形成上進一步拉近人民政協(xié)協(xié)商民主與社會公眾的距離。

3. 建立協(xié)商信息共享機制。能否實現(xiàn)信息共享，決定了協(xié)商主體能否真正平等參與協(xié)商。因此，政協(xié)組織應(yīng)該會同黨政相關(guān)部門，通過舉辦政情交流會、情況通報會、工作懇談會等形式，利用互聯(lián)網(wǎng)信息化手段，設(shè)立信息庫資料庫，加強政協(xié)協(xié)商各方的互動交流，拓寬知情明政渠道，暢通信息交流傳導(dǎo)，從而保證政協(xié)協(xié)商各方都能平等共享相關(guān)協(xié)商信息。比如在提案辦理協(xié)商領(lǐng)域，承辦單位對協(xié)商議題占有信息資源上的天然優(yōu)勢，而提案者由于知情明政渠道不暢等原因，在信息獲取上處于天然的弱勢。所以，必須通過信息的共享保證其掌握更加充分的信息，提高其溝通協(xié)商能力，從而保證其平等參與的機會。

(二)協(xié)商中：注重機制的規(guī)范與保障功能

1.健全調(diào)查研究規(guī)范機制。政協(xié)調(diào)查研究講究的是求真務(wù)實、實事求是，因此，要做好政協(xié)調(diào)查研究，其核心就是要堅持問題導(dǎo)向，要真正深入實際，摸清基層的實際情況，從而使對策建議真正做到有的放矢、切中要點。要做到這一點，僅靠政協(xié)委員的個人自覺還是遠遠不夠的，還要對政協(xié)調(diào)查研究做出制度機制上的規(guī)范，保證人民政協(xié)協(xié)商民主建立在扎實的調(diào)查研究基礎(chǔ)之上。一方面，要健全機制保證調(diào)查研究緊扣主題主線，選擇黨委政府高度重視、事關(guān)全局和長遠發(fā)展的重大問題，聚焦全面深化改革中的重要問題。比如，寧波市政協(xié)基于習(xí)近平總書記對寧波對外開放海洋經(jīng)濟發(fā)展寄予的厚望以及自身的港口資源優(yōu)勢，把“主動接軌參與國家戰(zhàn)略，加快建設(shè)港口經(jīng)濟圈”確定為年度重點調(diào)研課題，選擇深化寧波——舟山港一體化、拓寬港口經(jīng)濟圈市場空間、推進國際海洋生態(tài)科技城建設(shè)等重大關(guān)鍵問題作為調(diào)研的重頭戲，從而讓調(diào)查研究真正落到點上。另一方面，還要通過健全機制保證政協(xié)委員的調(diào)查研究真正俯下身子“接地氣”，不僅要做到深入基層群眾，還要做到心入群眾，讓調(diào)查研究成果真正反映民情、深得民心。

2.構(gòu)建協(xié)商活動互動機制。協(xié)商民主不是各協(xié)商主體簡單地知曉對方的觀點訴求，而是要真正實現(xiàn)思想上的對話、情感上的溝通以及觀點上的碰撞，是不同協(xié)商主體的認(rèn)識、觀點、看法的深入溝通交流并形成多元互動，這種互動是在協(xié)商過程中持續(xù)進行的。所以說，“有效的互動是民主協(xié)商的重要標(biāo)志，從一定意義上說，沒有互動就沒有協(xié)商，沒有高質(zhì)量的互動就沒有高質(zhì)量的協(xié)商”[9]。因此，要在協(xié)商活動中實現(xiàn)積極的互動，就需要首先實現(xiàn)信息的交流互動，特別是在對口協(xié)商過程中，要嚴(yán)格執(zhí)行對口聯(lián)系的有關(guān)制度，明確落實部門責(zé)任人。對于一些重要的文件材料，在提交審核通過之前，應(yīng)抄送對口聯(lián)系的專門委員會，保證各部門的日常信息做到及時順暢的交流。同時，還要完善政協(xié)協(xié)商議程設(shè)計，在保障政協(xié)委員平等、充分發(fā)言權(quán)的前提下，可以增加公開辯論環(huán)節(jié)，設(shè)置經(jīng)驗豐富的主持人，引導(dǎo)委員間的深入互動。

3.豐富協(xié)商氛圍營造機制。要保證人民政協(xié)協(xié)商民主的順暢有序開展，營造良好的協(xié)商氛圍十分關(guān)鍵。因為這樣能夠有效調(diào)動協(xié)商主體參與的積極性，增強社會公眾對于人民政協(xié)協(xié)商民主的認(rèn)可度。協(xié)商氛圍的營造機制可以是多方面的，最基本的一點就是要在協(xié)商主體中樹立協(xié)商民主觀念。要著力提升黨政部門、社會公眾對人民政協(xié)協(xié)商民主的認(rèn)識，將人民政協(xié)協(xié)商民主的相關(guān)知識列入黨政部門的重要學(xué)習(xí)內(nèi)容，在黨校行政學(xué)院教學(xué)中設(shè)置人民政協(xié)協(xié)商民主相關(guān)課程，教育黨員干部和黨政領(lǐng)導(dǎo)樹立民主協(xié)商觀念，增強黨政部門對人民政協(xié)協(xié)商民主的認(rèn)識和支持。同時，也可以通過政策文件的宣傳、協(xié)商文化的傳播以及政協(xié)委員開放日等方式來積極營造良好的協(xié)商氛圍。

(三)協(xié)商后：兼顧機制的激勵和規(guī)范功能

1.改進協(xié)商成果轉(zhuǎn)化機制。人民政協(xié)協(xié)商民主是否能夠真正實現(xiàn)價值，關(guān)鍵一點就是要看協(xié)商成果能否經(jīng)過程序化的運轉(zhuǎn)，為黨委政府及其有關(guān)部門所接納，并體現(xiàn)到黨委政府的決策中來，形成具有現(xiàn)實實踐意義的政策措施，切實解決現(xiàn)實中存在的問題。近年來，寧波市北侖區(qū)政協(xié)在常委會專題協(xié)商的民主實踐中積極探索，形成了一整套層次分明、務(wù)實高效的常委會專題協(xié)商體系，而完善的成果轉(zhuǎn)化機制是其取得實效的關(guān)鍵。為了使常委會議專題協(xié)商議政成果盡快進入黨委決策程序和政府管理范圍，北侖區(qū)政協(xié)注重在轉(zhuǎn)化落實專題協(xié)商議政成果上做工作。常委會專題協(xié)商的意見由辦公室梳理歸納，形成建議案上報區(qū)委區(qū)政府，區(qū)委區(qū)政府針對政協(xié)常委會建議案的意見建議，落實有關(guān)職能部門及時整改，推進問題的落實和解決，并以書面形式進行答復(fù)，使常委會專題協(xié)商真正轉(zhuǎn)化為黨委政府科學(xué)決策的成果，有效解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題、工作中的難點問題和關(guān)系百姓切身利益的實際問題。

2.創(chuàng)新決策過程監(jiān)督機制。人民政協(xié)協(xié)商民主形成的意見建議需要通過決策過程才能落到實處，所以，加強對決策過程的監(jiān)督十分必要。而且，不僅要監(jiān)督?jīng)Q策的形成過程，更為重要和關(guān)鍵的是，要持續(xù)地監(jiān)督?jīng)Q策的實施過程。在這一方面，寧波市政協(xié)緊緊圍繞市委市政府中心工作，找準(zhǔn)結(jié)合點，創(chuàng)新推行了“1+5+X”的監(jiān)督模式[10]。“1”，就是選取一個主題，市十四屆政協(xié)就將生態(tài)文明建設(shè)作為監(jiān)督主題；“5”，是指確認(rèn)五個年度監(jiān)督專題，緊扣監(jiān)督主題，精心選擇經(jīng)濟社會發(fā)展中的重點、群眾關(guān)注的熱點以及發(fā)展遇到的難點問題，作為年度主題監(jiān)督的專題；“X”，是指根據(jù)工作需要進行不限次數(shù)、不限對象、不限形式、不限區(qū)域的專項民主監(jiān)督活動，從而形成一套完整的決策過程監(jiān)督機制。

3.規(guī)范實施成效反饋機制。要規(guī)定黨委政府有關(guān)部門將決策實施的成效通過書面的方式及時反饋給政協(xié)及相關(guān)單位，對于相關(guān)意見建議在實施過程中存在的問題逐一列舉出來，以利于相關(guān)協(xié)商主體在調(diào)查研究以及協(xié)商過程中做出進一步反思。同時，通過實施成效的反饋，進一步完善協(xié)商前的相關(guān)機制，從而實現(xiàn)人民政協(xié)協(xié)商民主運行機制系統(tǒng)化的互促共進。

(本文獲浙江省人民政協(xié)理論研究會2019年度論文征評一等獎)