突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物流管理現(xiàn)狀及問(wèn)題研究

周若蘭，鄭 琰 （南京林業(yè)大學(xué) 汽車與交通工程學(xué)院，江蘇 南京210037）

0 引 言

2020年武漢爆發(fā)新型冠狀病毒肺炎，武漢作為九洲通衢交通樞紐，又正值中國(guó)農(nóng)歷新年，這場(chǎng)突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件對(duì)我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序造成了巨大的損失和影響。在面對(duì)這場(chǎng)人類共同且不可預(yù)防的突發(fā)的公共衛(wèi)生事件時(shí)，能注意到在倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、配送等方面仍有許多問(wèn)題有待改善。為減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)國(guó)家和社會(huì)造成的損失，就要制定與之對(duì)應(yīng)的匹配完善的應(yīng)急物流作戰(zhàn)計(jì)劃。所以具體化的對(duì)“應(yīng)急物流”的定義、特征、現(xiàn)狀問(wèn)題、完善措施研究十分重要。

我國(guó)針對(duì)應(yīng)急物流的研究較晚，自2003年的SARS 事件后我國(guó)學(xué)者開(kāi)始重視在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下，應(yīng)急性物流保障機(jī)制研究和對(duì)國(guó)家應(yīng)急物流體系的探討。美國(guó)國(guó)家災(zāi)害醫(yī)療系統(tǒng)將突發(fā)公共衛(wèi)生事件（Public health emergency） 定義為“需要緊急醫(yī)療護(hù)理或醫(yī)療服務(wù)的災(zāi)害、大規(guī)模傳染病暴發(fā)、生物恐怖襲擊和其他嚴(yán)重災(zāi)難性事件”?！皯?yīng)急物流”（Emergency logistics） 在2004年被歐忠文等[1]首次提出，其被定義為“在應(yīng)對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、公共安全事件及軍事沖突等突發(fā)事件而對(duì)物資、人員、資金的需求進(jìn)行緊急保障的一種特殊物流活動(dòng)”。我國(guó)學(xué)者也對(duì)此進(jìn)行了諸多研究。其中，歐忠文[2]等以建立完整的應(yīng)急物流體系為目標(biāo)，詳盡地提出了完善應(yīng)急物流管理機(jī)制的保障方法。陳慧[3]對(duì)我國(guó)現(xiàn)有應(yīng)急物流制度進(jìn)行了詳細(xì)的介紹，并考慮整體性給出優(yōu)化建議。何雨璇[4]考慮了突發(fā)公共衛(wèi)生事件下人道主義物流的地區(qū)分配，對(duì)醫(yī)藥物資需求預(yù)測(cè)進(jìn)行建模。但有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件下應(yīng)急物流的介紹、管理現(xiàn)狀等問(wèn)題，并未提出理論性的總結(jié)和優(yōu)化建議，因此本文基于此展開(kāi)論述。

1 應(yīng)急物流的特點(diǎn)

應(yīng)急物流是社會(huì)物流中的一個(gè)分支，是一種在特殊時(shí)期才存在的物流。它的對(duì)象是應(yīng)急物資，服務(wù)對(duì)象是一個(gè)區(qū)域或是一個(gè)城市。其主要的目的為滿足社會(huì)在特定時(shí)期的應(yīng)急需要。表1 中探討了在突發(fā)公共衛(wèi)生事件條件下，應(yīng)急物流與普通物流的六要素特征對(duì)比[5]。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)應(yīng)急物流的特點(diǎn)有較多討論。本文針對(duì)公共衛(wèi)生事件，對(duì)此前提下應(yīng)急物流的特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)歸納。

（1） 突發(fā)性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)、規(guī)模、趨勢(shì)和損失各方面都難以提前預(yù)見(jiàn)。因此響應(yīng)突發(fā)事件的應(yīng)急物流活動(dòng)也具有突發(fā)性和不可預(yù)見(jiàn)性的特點(diǎn)。在應(yīng)急物流中，我們平時(shí)的計(jì)劃由于這種突發(fā)性而需要重新調(diào)整。這也是與普通物流最大的區(qū)別。

（2） 不確定性。由于公共衛(wèi)生事件的偶然性和不可預(yù)測(cè)性，應(yīng)急物資的種類和數(shù)量往往很難在事件發(fā)生前進(jìn)行預(yù)判。例如疫情發(fā)生后，隨著時(shí)間的推移，有可能因?yàn)椴∏榛騻鞑シ绞降淖兓?，使得人們?duì)救災(zāi)物品的需求也會(huì)相應(yīng)的變化。圖1 中所展現(xiàn)的是應(yīng)急物流的生命周期。

表1 應(yīng)爭(zhēng)物流與普通物流的特征對(duì)比

圖1 應(yīng)急物流的生命周期

（3） 弱經(jīng)濟(jì)性。普通物流需要協(xié)調(diào)物流活動(dòng)效率和經(jīng)濟(jì)效益，而應(yīng)急物流更注重的是其公益屬性而不再將重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)屬性上。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前提下，救援物資的配送對(duì)災(zāi)區(qū)起著至關(guān)重要的作用。如前線醫(yī)護(hù)人員的醫(yī)用口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡等醫(yī)療器械；保障災(zāi)區(qū)人民群眾生活所需的生活物資；部分工廠企業(yè)的原材料運(yùn)輸及產(chǎn)品運(yùn)送。這些物資的運(yùn)輸、發(fā)放不再以經(jīng)濟(jì)效益和成本來(lái)體現(xiàn)其物流效益，而是將時(shí)間即物流效率的實(shí)現(xiàn)作為物流效益的體現(xiàn)，更大程度地體現(xiàn)了弱經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)公益性。

（4） 時(shí)間緊迫性。公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，具有時(shí)間就是生命的特性。尤其針對(duì)醫(yī)護(hù)人員的防護(hù)用品、患者所需的醫(yī)療設(shè)備和藥物、疫區(qū)人民的生活必需品。由于公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性，使得實(shí)際作業(yè)對(duì)應(yīng)急物流活動(dòng)的最基本要求為“快速”，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急物流最先考慮的就是將應(yīng)急物資快速完整地運(yùn)送至需求地。這種特點(diǎn)使得物流作業(yè)分秒必爭(zhēng)，對(duì)時(shí)間有很高的要求。應(yīng)急物資的運(yùn)輸必須短時(shí)高效，這需要通過(guò)決策判斷特定時(shí)期下最有效的交通工具和最短路徑，全力保障應(yīng)急物資及時(shí)、完整地運(yùn)輸至災(zāi)區(qū)。

（5） 多主體性。應(yīng)急物流的多主體性有以下兩個(gè)方面。一是物資的來(lái)源由多個(gè)主體提供，如政府提供、社會(huì)捐贈(zèng)、國(guó)際救援。二是在應(yīng)對(duì)災(zāi)害面前，社會(huì)各群體的參與發(fā)揮著重要作用，軍隊(duì)、醫(yī)務(wù)人員、志愿者等共同努力，保障應(yīng)急物流的運(yùn)轉(zhuǎn)。

（6） 政府和市場(chǎng)協(xié)調(diào)性。由于公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，突發(fā)性導(dǎo)致生產(chǎn)資料呈緊缺狀況，尤其是醫(yī)療防護(hù)等物資的缺乏影響到災(zāi)區(qū)人民的日常生活，所以政府和市場(chǎng)必須進(jìn)行協(xié)調(diào)才能使應(yīng)急物流正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件下應(yīng)急物流存在的問(wèn)題

（1） 救援物資的信息化缺失。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，政府和相關(guān)部門難以快速準(zhǔn)確地掌握所需應(yīng)急物資的生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)及分布情況。這使得應(yīng)急指揮部門在進(jìn)行調(diào)度時(shí)，對(duì)于前線醫(yī)護(hù)人員和病人最需要的醫(yī)療物資，不能保證快速及時(shí)地送達(dá)定點(diǎn)醫(yī)院。同時(shí)由于救援信息不通暢、社會(huì)捐贈(zèng)復(fù)雜的實(shí)際情況，往往造成救援物資的需求和供應(yīng)不平衡。對(duì)于公共衛(wèi)生事件，因?yàn)橐咔榈耐蝗槐l(fā)和來(lái)自各地救援物資的長(zhǎng)途運(yùn)輸，往往會(huì)存在初期物資急劇短缺，后期可能出現(xiàn)物資過(guò)剩的情況，這就是由于救援物資信息化缺失所造成的不平衡。譬如此次武漢疫情討論最多的是口罩等防護(hù)類用品，此類物資的急劇短缺隨著全國(guó)供應(yīng)鏈的協(xié)調(diào)口罩將會(huì)得到緩解。但官方如若不能及時(shí)地掌握救援物資的信息，很可能出現(xiàn)超量飽和，造成不必要的物資浪費(fèi)。

（2） 物資儲(chǔ)備數(shù)量不足。公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，能保證在最短的時(shí)間內(nèi)將所需醫(yī)療器械、藥品、食品等應(yīng)急物資運(yùn)送到疫情發(fā)生地，才能最快地實(shí)現(xiàn)對(duì)醫(yī)護(hù)人員的防護(hù)、病人的治療，滿足普通市民的正常生活。此外，醫(yī)療物資對(duì)存儲(chǔ)和運(yùn)輸過(guò)程也有特殊要求，藥品的可替代性又較低。因此醫(yī)藥物流的能力難以在短時(shí)間內(nèi)得到增強(qiáng)。在面對(duì)此次武漢肺炎疫情時(shí)，武漢及湖北其他市的特定物資需求呈指數(shù)增長(zhǎng)。但是由于應(yīng)急物資儲(chǔ)備數(shù)量不足，并且許多保障生活物資和醫(yī)療器械也并不適宜大規(guī)模儲(chǔ)備，救援物資就必須臨時(shí)生產(chǎn)、海外采購(gòu)或者依靠社會(huì)捐贈(zèng)。所以在應(yīng)急物流響應(yīng)突發(fā)事件的前期，急需大量的人力、物力、財(cái)力才可以完成初期應(yīng)急物資的采購(gòu)、運(yùn)輸、配送等。而我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)主要儲(chǔ)備帳篷、食品、衣被等生活必需品。針對(duì)此類公共衛(wèi)生事件的物資儲(chǔ)備種類和數(shù)量都難以在初期滿足社會(huì)需求。

（3） 應(yīng)急物流法規(guī)體系落后。法律法規(guī)的保障在面臨突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時(shí)有著舉足輕重的作用。在特殊時(shí)期內(nèi)，重新明確個(gè)人和政府部門的義務(wù)、職責(zé)和權(quán)利。目前，我國(guó)應(yīng)急物流相關(guān)法律法規(guī)主要散見(jiàn)于《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》、《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《自然災(zāi)害救助條例》、《中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資管理辦法》。缺失基本法律約束，對(duì)于物流企業(yè)也未提及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和社會(huì)使命。

3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件下應(yīng)急物流的優(yōu)化建議

基于近期武漢突發(fā)的新型冠狀病毒肺炎事件，我國(guó)應(yīng)急物流運(yùn)輸中所展現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)和暴露出的問(wèn)題，有針對(duì)性地給出在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下應(yīng)急物流的優(yōu)化建議。

（1） 加強(qiáng)信息化建設(shè)。借助互聯(lián)網(wǎng)將各類企業(yè)尤其是突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，市場(chǎng)最需要的醫(yī)療器械類企業(yè)聯(lián)系起來(lái)，保證從源頭直接流向所需地。同時(shí)針對(duì)運(yùn)輸配送這一具體環(huán)節(jié)，應(yīng)加強(qiáng)軍隊(duì)物流、地方應(yīng)急物流和企業(yè)物流的對(duì)接，簡(jiǎn)化物流過(guò)程、減少物流環(huán)節(jié)、縮短物流銜接時(shí)間。責(zé)成企業(yè)基于各公共事件等級(jí)，發(fā)揮物流企業(yè)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，對(duì)員工開(kāi)展應(yīng)急物流相關(guān)的培訓(xùn)及模擬演練，以便當(dāng)應(yīng)急事件發(fā)生后可以迅速作出反應(yīng)。

（2） 加強(qiáng)應(yīng)急物資配送保障。公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別越高，其社會(huì)影響越巨大，對(duì)應(yīng)急物資配送提出的要求也就越高。郵政快遞在全國(guó)范圍內(nèi)要優(yōu)先保障救援物資的運(yùn)輸和投遞。并著力于疫情防控應(yīng)急物資和災(zāi)區(qū)市民基本生活寄遞服務(wù)。同時(shí)在全國(guó)范圍內(nèi)建立應(yīng)急物資配送中心尤為重要。實(shí)施以政府領(lǐng)導(dǎo)為主、市場(chǎng)補(bǔ)充為輔的應(yīng)急物流體系，整合現(xiàn)有社會(huì)資源，依托優(yōu)勢(shì)物流企業(yè)共建配送中心。針對(duì)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)由武漢疫情事件吸取教訓(xùn)，在未來(lái)優(yōu)化救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)，對(duì)各相關(guān)龍頭企業(yè)的倉(cāng)儲(chǔ)也盡量予以規(guī)范的約束。

（3） 建設(shè)物流運(yùn)輸?shù)摹熬G色通道”。應(yīng)急物資對(duì)于運(yùn)輸速度要求高、運(yùn)量要求大，所以選擇的運(yùn)輸方式最關(guān)鍵的是壓縮運(yùn)輸時(shí)間。在重大疫情發(fā)生時(shí)，鐵路、水運(yùn)、航路都應(yīng)當(dāng)為救援物資開(kāi)辟綠色通道，并簡(jiǎn)化相關(guān)檢驗(yàn)手續(xù)，實(shí)行優(yōu)先運(yùn)輸，保證物資的暢通。此次武漢疫情，國(guó)家郵政局組織郵政單位、快遞企業(yè)，統(tǒng)籌物資分配，迅速開(kāi)通了國(guó)際和國(guó)內(nèi)的航線，全力保障對(duì)武漢及周邊城市的應(yīng)急救援物資和人民群眾日?；旧钗镔Y的運(yùn)輸和寄遞。是一個(gè)非常值得借鑒的緊急舉措。突發(fā)疫情的十天內(nèi)，郵政業(yè)累計(jì)承運(yùn)寄遞疫情防控物資7454.9 噸，包裹3392.9 萬(wàn)件。與湖北省2019年2月份和2019年11月份的十日平均郵政運(yùn)行情況進(jìn)行對(duì)比（見(jiàn)圖2），注意到在武漢疫情階段，郵政部門顯著提高了郵政寄遞服務(wù)業(yè)務(wù)。

圖2 郵政業(yè)十日平均服務(wù)量對(duì)比

表2 武漢疫情部分提供海外物資運(yùn)輸企業(yè)

（4） 增強(qiáng)信息的準(zhǔn)確性。因防控救治工作的艱難性，應(yīng)急物流自身所具備的時(shí)間緊迫性等諸多因素，“最后一公里”的配送尤為重要。因信息傳遞錯(cuò)誤而導(dǎo)致救援物資到后卻不能及時(shí)提取的情況對(duì)災(zāi)區(qū)人民的影響巨大，尤其是對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件下一線的醫(yī)護(hù)人員，醫(yī)療物資的缺失是對(duì)生命的威脅。此次武漢肺炎事件，來(lái)自各地方政府、企業(yè)、社會(huì)的捐助種類繁多且運(yùn)量龐大。對(duì)于指定捐贈(zèng)單位的物資，準(zhǔn)確地完成寄件人的委托是應(yīng)急物流重要的任務(wù)，這是此次疫情我們最需要反思的一環(huán)。

（5） 保障海外援助物資的及時(shí)性。在“地球村”的進(jìn)程下，海外援助針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)揮著十分重要的作用。在武漢封城后的九天內(nèi)，已有75 家境外中資企業(yè)發(fā)起捐贈(zèng)倡議。但此類海外援助，手續(xù)繁多，對(duì)接困難。由于部分海外援助不是國(guó)家間的人道主義救援物資，這類援助物資往往需要依靠政府和相關(guān)企業(yè)的共同協(xié)助才能保障物資的運(yùn)輸，但實(shí)時(shí)性較難得到保障。因此，簡(jiǎn)化相關(guān)流程，調(diào)度相關(guān)企業(yè)，派遣專人對(duì)接是保障海外救援物資暢行的重要舉措。

（6） 健全應(yīng)急物流法律保障機(jī)制。由于應(yīng)急物流缺少基本法律的支撐，使得實(shí)施時(shí)有諸多不便和不明確的地方，應(yīng)急物流應(yīng)通過(guò)法律的約束性和強(qiáng)制性使得施行時(shí)有法可依、有法必依、有章必循，充分借助法律機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于此類情形下應(yīng)急物流的統(tǒng)一指揮、實(shí)時(shí)監(jiān)控，保障救援物資的公開(kāi)透明。相關(guān)物流企業(yè)針對(duì)此類應(yīng)急事件也應(yīng)當(dāng)給出明確的管理辦法，力所能及的承擔(dān)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。

4 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)是世界第二人口大國(guó)，人員流動(dòng)頻繁、城市人口較為密集，公共衛(wèi)生安全是事關(guān)人民群眾健康和生命的重要保障。突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件會(huì)對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)諸多問(wèn)題，應(yīng)急物流制度的完善能夠減少災(zāi)害程度、減緩影響范圍、穩(wěn)定社會(huì)安全，能夠在國(guó)家有難時(shí)貢獻(xiàn)行業(yè)力量。盡管我國(guó)的應(yīng)急物流尚處在發(fā)展階段，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)應(yīng)急物流的研究會(huì)更加深入，也能推動(dòng)建立起符合我國(guó)國(guó)情的法律法規(guī)和管理措施。