理念認(rèn)同與共生互賴：大灣區(qū)跨境公共服務(wù)中的合作治理
——基于香港大學(xué)深圳醫(yī)院的分析

肖棣文 廖 了 王 琳

【政策之窗】

? 推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)中的跨境合作，應(yīng)充分利用“一國(guó)兩制”的治理優(yōu)勢(shì)。

? 在合作中，各方需要強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同與尊重制度差異并行，通過(guò)持續(xù)互動(dòng)來(lái)增進(jìn)雙方的認(rèn)識(shí)、而非互相干擾，構(gòu)建并強(qiáng)化共同發(fā)展、互相依賴的利益關(guān)系。

一、引言

在經(jīng)濟(jì)全球化、人口快速流動(dòng)的背景下，如何實(shí)現(xiàn)有效的跨境公共服務(wù)供給，確保公民的社會(huì)福利權(quán)，已成為普遍性的治理難題。公共服務(wù)的生產(chǎn)和遞送是由專業(yè)力量主導(dǎo)、多主體參與的復(fù)雜工程。基于跨境、跨體制前提，服務(wù)生產(chǎn)遞送過(guò)程將會(huì)因加入制度差異變量而更為復(fù)雜。既有研究文獻(xiàn)通常聚焦于發(fā)達(dá)國(guó)家間的公共服務(wù)跨境供給，對(duì)主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的跨區(qū)域?qū)嵺`研究仍較少。民族國(guó)家間的跨境合作，多由主權(quán)國(guó)家議定制度框架、明確合作方案，由專業(yè)力量具體執(zhí)行，政治協(xié)商和專業(yè)運(yùn)營(yíng)相對(duì)分離?；诖饲榫暗难芯恳草^少關(guān)注專業(yè)力量與政治權(quán)力的互動(dòng)，對(duì)跨境和跨體制的“政-社”合作則更鮮有涉及。中國(guó)“一國(guó)兩制”背景下的跨境公共服務(wù)供給則是一個(gè)理想案例，可以為分析發(fā)展中國(guó)家公共服務(wù)供給中的跨境“政-社”合作提供理想場(chǎng)景。

在“跨境不跨國(guó)”的制度背景下，外來(lái)專業(yè)團(tuán)隊(duì)在本地公共服務(wù)體系中行動(dòng)，不僅會(huì)帶來(lái)基于自身專業(yè)傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式，對(duì)既定體制形成沖擊；同時(shí)，專業(yè)權(quán)力的行使必然會(huì)遇到與新體制和諧共處的挑戰(zhàn)。如何實(shí)現(xiàn)合作治理，保持專業(yè)化和政治穩(wěn)定的平衡，是公共服務(wù)組織成功運(yùn)行、公共服務(wù)有效供給的關(guān)鍵。有鑒于此，本文將問(wèn)題確定為：在“一國(guó)兩制”背景下，跨境公共服務(wù)合作治理如何成型？確保公共服務(wù)供給過(guò)程中各主體持續(xù)合作、推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生體制創(chuàng)新的核心因素是什么？

本文以粵港澳大灣區(qū)跨境醫(yī)療合作先行實(shí)踐“香港大學(xué)深圳醫(yī)院的建設(shè)和發(fā)展”為例，基于合作治理視角，展示在“一國(guó)兩制”背景下深港雙方開(kāi)展跨境醫(yī)療服務(wù)、推動(dòng)醫(yī)療改革的過(guò)程。研究將集中分析地方政府、黨組織與專業(yè)群體的多輪互動(dòng)，提煉影響跨境合作創(chuàng)新平穩(wěn)運(yùn)行的因素和作用機(jī)制。本文結(jié)構(gòu)如下：引言之后，第二部分將圍繞公共服務(wù)合作治理進(jìn)行文獻(xiàn)綜述，指出既有研究的不足，提出本研究的設(shè)計(jì)。本文第三部分將聚焦香港大學(xué)深圳醫(yī)院，展示在過(guò)去8年中由香港醫(yī)療團(tuán)隊(duì)主導(dǎo)，在中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體系下開(kāi)展“港式”專業(yè)化醫(yī)院管理，提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、并推動(dòng)醫(yī)療改革的過(guò)程。第四部分則基于合作治理理論進(jìn)行案例分析，歸納影響跨境合作創(chuàng)新的主要因素，展示其作用機(jī)制。第五部分進(jìn)一步總結(jié)提煉行動(dòng)者的互動(dòng)關(guān)系，并揭示其理論意義。最后，本文還對(duì)研究方法進(jìn)行反思，并提出未來(lái)的研究方向。

二、文獻(xiàn)評(píng)述與研究設(shè)計(jì)

(一)公共服務(wù)供給中的合作治理：既有的研究積累和不足

傳統(tǒng)上，政府是公共服務(wù)主要提供者。20世紀(jì)80年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來(lái)改變，服務(wù)供給主體多元化：私人部門、社會(huì)組織在一些服務(wù)領(lǐng)域成為主力；多方進(jìn)行服務(wù)合作供給日益普遍。20世紀(jì)90年代至今的公共服務(wù)供給模式在不同制度背景下產(chǎn)生更大變革，發(fā)展出更多研究議題，理論視野得到拓展。

1.合作治理：多元參與和協(xié)作互補(bǔ)

合作治理是治理理論的分支，強(qiáng)調(diào)公眾參與、權(quán)力相互依存和行為自主性。在“合作治理”理念下，多元主體參與是治理的重要特征，政府不再是唯一行動(dòng)者。政府與非政府組織在公共服務(wù)供給中相互支持、相互依賴，建立良好的伙伴關(guān)系。這對(duì)提高治理體系解決問(wèn)題的能力、效率效果顯著(Howlett，2014；Doberstein，2016)，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)有效治理的前提(王華，2003)。跨域合作治理作為一種新模式，更是強(qiáng)調(diào)打破行政區(qū)劃界限，在政府、企業(yè)、非政府組織和公民社會(huì)之間形成網(wǎng)絡(luò)化互動(dòng)模式(張成福等，2012)?？傮w而言，合作治理體現(xiàn)了一種共同管理的制度狀態(tài)(歐純智、賈康，2018)。這種制度既具有府際關(guān)系、部門關(guān)系和空間資源整合等結(jié)構(gòu)性要素(Ansell & Toring，2015)，也具有規(guī)則、規(guī)范等功能性特質(zhì)。

2.跨越邊界的合作治理：研究議題與影響因素

中國(guó)的合作治理研究在20世紀(jì)末興起，跨越行政邊界的合作治理是其中重要分支。部分學(xué)者敏銳地發(fā)現(xiàn)，中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型引發(fā)了公共治理框架從府際關(guān)系到區(qū)域公共治理的變化(張緊跟，2009；陳瑞蓮、楊愛(ài)平，2012)，并認(rèn)為要解決區(qū)域公共問(wèn)題，公共管理制度創(chuàng)新勢(shì)在必行(張緊跟，2010)。后續(xù)研究指出，應(yīng)基于跨界治理思維，有效整合區(qū)域內(nèi)多主體之間的關(guān)系，通過(guò)優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)、完善合作機(jī)制、增強(qiáng)區(qū)域監(jiān)管以實(shí)現(xiàn)協(xié)作共治或者整體性治理(高建華，2010；陶希東，2011；崔晶，2015)。尤其是將上級(jí)政府的縱向介入與地方政府的橫向協(xié)調(diào)相結(jié)合(邢華，2014)、將數(shù)字技術(shù)作為驅(qū)動(dòng)力(鎖利銘，2019)等策略對(duì)化解行動(dòng)者之間的合作困境有積極作用。

空氣污染、流域治理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等議題跨域性明顯，是合作治理實(shí)證研究的焦點(diǎn)。在中國(guó)內(nèi)部的跨域治理實(shí)踐中，因?yàn)槟繕?biāo)難達(dá)成一致、權(quán)力共享困難、正式規(guī)范缺乏等問(wèn)題，通過(guò)合作解決問(wèn)題并不容易(周偉，2018)?；诎l(fā)生在不同區(qū)域的治理實(shí)踐，研究者們識(shí)別出地方政府偏好、財(cái)政實(shí)力、合作規(guī)則約束力對(duì)區(qū)域環(huán)境治理影響巨大(宋妍等，2020)。對(duì)此，研究者很早就呼吁，應(yīng)出臺(tái)國(guó)家層級(jí)的協(xié)調(diào)戰(zhàn)略、建立區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，促使治理主體跨出行政邊界，建立多方政府聯(lián)動(dòng)、多元主體參與的跨域合作治理架構(gòu)(張緊跟、唐玉亮，2007；汪偉全，2014)，形成復(fù)雜、網(wǎng)絡(luò)化的治理體系(鎖利銘等，2013)。研究發(fā)現(xiàn)，不同行政層級(jí)、跨區(qū)劃和跨部門的多元主體在區(qū)域治理中能協(xié)同共事，靈活而富有彈性的合作治理格局是可欲可行的(申劍敏、陳周旺，2016)，地方政府之間若根據(jù)公共政策問(wèn)題持續(xù)地開(kāi)展調(diào)適性互動(dòng)，便能通過(guò)修正治理模式、調(diào)整治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)合作共贏(文宏等，2019)。

既有研究為理解跨域公共治理提供了系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，但也存在不足。這些研究在強(qiáng)調(diào)合作治理重要的同時(shí)，識(shí)別出眾多影響質(zhì)量的因素，為進(jìn)一步研究打下基礎(chǔ)。值得注意的是，這些關(guān)注制度分析的研究文獻(xiàn)，要么聚焦于宏觀層面的分析，提出應(yīng)然式的政策建議，要么是以描述為主的實(shí)證研究，對(duì)主體間的互動(dòng)模式及其對(duì)治理質(zhì)量的影響機(jī)制并不深入探討。而且，既有文獻(xiàn)通常將政府行動(dòng)者作為分析焦點(diǎn)，對(duì)非政府主體的關(guān)注和探討并不多見(jiàn)(王佃利、楊妮，2014)。圍繞政府與專業(yè)團(tuán)體如何共同推動(dòng)合作治理討論也比較缺乏。

(二)案例選擇與研究方法

論文采用案例分析法，聚焦作為粵港澳大灣區(qū)跨境治理先行實(shí)踐的香港大學(xué)深圳醫(yī)院，通過(guò)分析其在過(guò)去8年開(kāi)展跨境醫(yī)療合作的具體過(guò)程，來(lái)回應(yīng)本研究的困惑。推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，需要面臨跨境協(xié)調(diào)、要素流通、社會(huì)融合等深層次體制機(jī)制問(wèn)題，難以有效整合成一個(gè)有機(jī)整體(鄭華峰，2010)。如何進(jìn)行合作治理與灣區(qū)建設(shè)關(guān)系密切(Chan，2020)?；浉郯拇鬄硡^(qū)在合作治理框架尚不明晰的情形下，已經(jīng)發(fā)展出一批跨境合作提供公共服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐。香港大學(xué)與深圳市政府共建的“香港大學(xué)深圳醫(yī)院”就是其一，是地方政府與境外專業(yè)力量合作治理的典型。分析兩者如何在跨境公共服務(wù)供給過(guò)程中進(jìn)行合作以實(shí)現(xiàn)有效治理，既能為推動(dòng)中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革提供啟示，對(duì)深化粵港澳大灣區(qū)發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)也有重要意義。

研究資料為定性材料，來(lái)自于：(1)關(guān)鍵人物訪談。研究團(tuán)隊(duì)過(guò)去3年多次前往深圳調(diào)研，對(duì)醫(yī)院中的關(guān)鍵人物、廣東省和深圳市醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)官員就跨境合作進(jìn)行多輪訪談，并對(duì)訪談內(nèi)容進(jìn)行比對(duì)。(2)檔案資料。研究團(tuán)隊(duì)從廣東省衛(wèi)健委、深圳市衛(wèi)健委和香港大學(xué)深圳醫(yī)院獲得一批關(guān)于醫(yī)院運(yùn)營(yíng)、發(fā)展的內(nèi)部資料，如：關(guān)于港大深圳醫(yī)院發(fā)展的政府文件以及醫(yī)院的內(nèi)部報(bào)告、自主調(diào)查和宣傳、總結(jié)等文字材料。(3)二手資料。研究團(tuán)隊(duì)以關(guān)鍵人物、焦點(diǎn)事件為中心，從粵港兩地的傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)應(yīng)搜集匯總過(guò)去8年正式發(fā)布的文字、視頻和音頻紀(jì)錄。在資料處理方面，本研究采取多方互證的方式來(lái)剔除無(wú)效信息，盡量完整呈現(xiàn)跨境醫(yī)療實(shí)踐的過(guò)程。出于研究倫理考量，論文對(duì)訪談對(duì)象進(jìn)行了匿名化處理。

三、跨境公共服務(wù)的中國(guó)實(shí)踐：港大深圳醫(yī)院案例

(一)“一國(guó)兩制”下的公共服務(wù)跨境合作：成立港大深圳醫(yī)院

港大深圳醫(yī)院是深圳市與香港大學(xué)跨越“一國(guó)兩制”嘗試醫(yī)療合作的產(chǎn)物。2011年，在國(guó)務(wù)院港澳辦、衛(wèi)生部的協(xié)調(diào)下，香港大學(xué)與深圳市政府多輪協(xié)商后議定：深圳市政府將全資興建、原計(jì)劃自主運(yùn)營(yíng)的公立醫(yī)院“濱海醫(yī)院”交給香港大學(xué)醫(yī)療團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)管理，使其成為香港大學(xué)的教學(xué)醫(yī)院，并更名為“香港大學(xué)深圳醫(yī)院”。該醫(yī)院由此成為深圳市引進(jìn)國(guó)際一流先進(jìn)醫(yī)院管理經(jīng)驗(yàn)和醫(yī)療技術(shù)，探索醫(yī)療衛(wèi)生體系改革創(chuàng)新的試點(diǎn)。2012年7月，港大深圳醫(yī)院開(kāi)始試運(yùn)營(yíng)，半年后正式運(yùn)營(yíng)。

港大深圳醫(yī)院自創(chuàng)始起就形成了獨(dú)特的治理架構(gòu)，打上多主體“跨境合作治理”烙印。經(jīng)香港大學(xué)與深圳市政府協(xié)商談判，港大深圳醫(yī)院執(zhí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。2011年11月，港大深圳醫(yī)院成立第一屆董事會(huì)，成員由深圳市政府聯(lián)合香港大學(xué)推選確定。(1)醫(yī)院第一屆董事會(huì)成員 17名。董事長(zhǎng)由深圳市副市長(zhǎng)吳以環(huán)擔(dān)任，其他董事由深港雙方各派任 8 名代表。董事會(huì)成員是深圳市管轄該公立醫(yī)院的相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)人和香港大學(xué)管理團(tuán)隊(duì)的代表。董事會(huì)成員是以職位、身份的名義作為代表，并非以個(gè)人的名義參與董事會(huì)。市政府任命的董事人數(shù)過(guò)半，主導(dǎo)董事會(huì)決策；醫(yī)院院長(zhǎng)則由香港大學(xué)推薦，核心管理團(tuán)隊(duì)以港籍醫(yī)生為主。同時(shí)，深圳市政府、香港大學(xué)相關(guān)代表以及醫(yī)院職工代表大會(huì)代表組成監(jiān)事會(huì)，對(duì)董事會(huì)、醫(yī)院管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行監(jiān)督?！叭龣?quán)分立”的法人治理結(jié)構(gòu)由此固定下來(lái)。

港大深圳醫(yī)院是具有實(shí)質(zhì)意義的跨境醫(yī)療合作。董事會(huì)是最終決策機(jī)構(gòu)，由深港兩地成員集體主導(dǎo)，共同決定醫(yī)院發(fā)展的重大事項(xiàng)。作為公立醫(yī)院，醫(yī)院管理團(tuán)隊(duì)的核心成員以港人為主，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)管理，向董事會(huì)而非衛(wèi)健部門負(fù)責(zé)、匯報(bào)。董事會(huì)通過(guò)目標(biāo)管理責(zé)任書來(lái)量化對(duì)醫(yī)院的考核評(píng)估。同時(shí)，各董事根據(jù)職位和社會(huì)界別分設(shè)12個(gè)專業(yè)委員會(huì)，輔助管理團(tuán)隊(duì)優(yōu)化專業(yè)管理。(2)“在我們醫(yī)院，各個(gè)部門與市政府各個(gè)機(jī)關(guān)可以直接有效地對(duì)接與溝通，提高了溝通效率。財(cái)政部門負(fù)責(zé)人牽頭成立財(cái)務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)醫(yī)院的財(cái)務(wù)運(yùn)作監(jiān)督，向董事會(huì)提交醫(yī)院財(cái)務(wù)收支和收支預(yù)算草案審查報(bào)告，推進(jìn)財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制的改革；人事部門則牽頭成立人力資源委員會(huì)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)醫(yī)院推進(jìn)人事分配制度改革等”(香港大學(xué)深圳醫(yī)院行政管理人員2訪談，2019)。監(jiān)事會(huì)也是由深圳市政府、香港大學(xué)和醫(yī)院三方共同實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)督。這與中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體系下的其他公立醫(yī)院顯著不同，并在“跨境合作”背景下實(shí)現(xiàn)管辦分開(kāi)、政事分開(kāi)，是公立醫(yī)院治理體制改革的有效突破(顧昕，2011；李衛(wèi)平，2012)。

(二)探索醫(yī)療融合與推動(dòng)公立醫(yī)院改革：港大深圳醫(yī)院的跨境治理實(shí)踐

歷經(jīng)8年，港大深圳醫(yī)院基本實(shí)現(xiàn)“港式醫(yī)院運(yùn)營(yíng)模式”與“中式公立醫(yī)院屬性”的融合。香港團(tuán)隊(duì)入駐深圳后，并未因“公立”屬性改變港式運(yùn)營(yíng)傳統(tǒng)。在承擔(dān)香港大學(xué)教學(xué)、研究醫(yī)院功能的同時(shí)，港籍管理團(tuán)隊(duì)堅(jiān)持港式預(yù)約就診制、引入香港醫(yī)院中常設(shè)的醫(yī)療事務(wù)關(guān)系科，確保診療秩序和醫(yī)患關(guān)系平穩(wěn)。同時(shí)，院內(nèi)所有醫(yī)生執(zhí)行年薪制，并不進(jìn)入事業(yè)編制管理體系，打破“鐵飯碗”。同時(shí)期，醫(yī)院先后通過(guò)澳大利亞醫(yī)療服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)(ACHS)全機(jī)構(gòu)認(rèn)證(2015年)和中國(guó)三級(jí)甲等綜合醫(yī)院評(píng)審(2017年)，獲得國(guó)內(nèi)、國(guó)際認(rèn)可。成立5年后，醫(yī)院入選廣東省首批高水平公立醫(yī)院建設(shè)“登峰計(jì)劃”，成為重點(diǎn)發(fā)展的21家公立醫(yī)院之一。醫(yī)院不僅順利將香港醫(yī)療服務(wù)模式引入內(nèi)地，還迅速完成與中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體系的對(duì)接。

港籍管理團(tuán)隊(duì)還啟動(dòng)了一系列挑戰(zhàn)現(xiàn)行公立醫(yī)院體制的改革舉措。首先，醫(yī)院撤銷醫(yī)院輸液中心、成立全科門診，是深圳首家取消門診輸液的公立醫(yī)院。這種做法獲得深圳市和廣東省衛(wèi)生部門高度認(rèn)可，被視為解決“過(guò)度輸液、抗生素濫用”的切實(shí)舉措。其次，針對(duì)“大檢查、大處方”問(wèn)題，醫(yī)院管理團(tuán)隊(duì)推出門診“打包付費(fèi)制度”，將病人的初次診療、檢查和基本藥物費(fèi)用一次打包收取。這使醫(yī)院有更強(qiáng)的動(dòng)力提升診療水平、節(jié)約醫(yī)療成本，而不是通過(guò)檢查、處方賺取利潤(rùn)。此外，醫(yī)院還在推動(dòng)團(tuán)隊(duì)診療、嚴(yán)控藥占比等方面進(jìn)行了諸多探索，讓醫(yī)院切實(shí)回歸公益性(李玲、江宇，2009)。這些舉措直指醫(yī)改難點(diǎn)，為推動(dòng)公立醫(yī)院綜合改革提供了不少有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)城市醫(yī)療衛(wèi)生體制的完善也給出新的參考(胡善聯(lián)，2015；杜創(chuàng)、朱恒鵬，2016)。

總體而言，港大深圳醫(yī)院是“一國(guó)兩制”背景下的跨境合作治理創(chuàng)新。它在短短8年中融合“兩制”優(yōu)勢(shì)，持續(xù)提供高質(zhì)量醫(yī)療服務(wù)，不僅獲得國(guó)內(nèi)外專業(yè)評(píng)價(jià)體系的認(rèn)可，還為推動(dòng)中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革給出了可參考的經(jīng)驗(yàn)。接下來(lái)，本文將從合作治理角度分析它能持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。

四、公共服務(wù)供給中的跨境合作治理

公共服務(wù)供給通常由專業(yè)群體負(fù)責(zé)，并受既定的制度框架約束。在“一國(guó)兩制”背景下，港大深圳醫(yī)院從香港引入專業(yè)醫(yī)療團(tuán)隊(duì)全權(quán)負(fù)責(zé)日常運(yùn)營(yíng)，與傳統(tǒng)“政府辦、政府管”的公立醫(yī)院顯著不同。以香港醫(yī)療專家為首的管理團(tuán)隊(duì)如何有效融入中國(guó)內(nèi)地的醫(yī)療衛(wèi)生體制，是實(shí)現(xiàn)跨境醫(yī)療合作的關(guān)鍵。

(一)接納并包容香港醫(yī)療專業(yè)群體：自上而下的共識(shí)

跨境醫(yī)療合作緣于香港醫(yī)療團(tuán)隊(duì)提出的“北上建院”動(dòng)議。這是在“一國(guó)兩制”背景下，香港醫(yī)療力量首次跨出“科研合作”模式，走向與內(nèi)地在醫(yī)療服務(wù)供給、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)和學(xué)術(shù)科研方面的全方位合作。動(dòng)議首先在中央政府層面獲得支持。深圳市政府也對(duì)香港大學(xué)的訴求給予積極回應(yīng)。盡管深圳市衛(wèi)計(jì)委指出“深港醫(yī)院合作項(xiàng)目具有較高的復(fù)雜性和較大難度”(3)深圳市衛(wèi)計(jì)委在一份《關(guān)于深圳濱海醫(yī)院與香港大學(xué)合作辦醫(yī)的評(píng)估報(bào)告》的內(nèi)部資料中指出：“深圳和香港在醫(yī)院資產(chǎn)管理、人員聘用、薪酬管理、政府補(bǔ)貼、績(jī)效審計(jì)等方面都有較大差距?！?，市政府仍然在作為公立醫(yī)院改革試點(diǎn)城市的壓力下決定：選擇與香港大學(xué)合作，建立一家與其他公立醫(yī)院“不一樣”的港大深圳醫(yī)院。2011年7月，雙方正式簽訂合作協(xié)議。在明確其公立醫(yī)院屬性的同時(shí)，深圳市政府還賦予其“借鑒、引進(jìn)國(guó)際一流的先進(jìn)醫(yī)院管理經(jīng)驗(yàn)和醫(yī)療技術(shù)，探索公立醫(yī)院管理新模式，為深圳市乃至全國(guó)公立醫(yī)院管理體制機(jī)制改革提供有益的經(jīng)驗(yàn)”的定位。

醫(yī)院成立后，深圳市政府對(duì)香港醫(yī)療團(tuán)隊(duì)給予相對(duì)充分的運(yùn)營(yíng)空間。市政府除全資建設(shè)醫(yī)院、給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼(占運(yùn)營(yíng)總費(fèi)用的10%)外(4)根據(jù)香港大學(xué)與深圳市政府簽署的合作備忘錄，醫(yī)院由深圳市政府出資 35 億元興建，同時(shí)，深圳市政府還會(huì)補(bǔ)助港大深圳醫(yī)院前5 年的經(jīng)營(yíng)開(kāi)支。補(bǔ)助在開(kāi)業(yè)后逐年遞減，醫(yī)院開(kāi)業(yè)前為100%，醫(yī)院開(kāi)業(yè)逐年減為 70%、50%、30%。，還通過(guò)建立法人治理結(jié)構(gòu)，對(duì)醫(yī)院管理團(tuán)隊(duì)放權(quán)。董事會(huì)有8名香港大學(xué)成員，各項(xiàng)決策以配合推進(jìn)醫(yī)院工作為主：“董事會(huì)參與的事情很少，只有大事項(xiàng)才會(huì)決策；至于醫(yī)院如何發(fā)展、業(yè)務(wù)量如何，院長(zhǎng)負(fù)責(zé)也好其他人負(fù)責(zé)也好，都是管理團(tuán)隊(duì)意愿”(香港大學(xué)深圳醫(yī)院行政管理人員1訪談，2019)。參與董事會(huì)的市政府董事則來(lái)自與醫(yī)院管理相關(guān)的行政部門，在董事會(huì)開(kāi)會(huì)期間協(xié)商醫(yī)院發(fā)展規(guī)劃，節(jié)約了溝通成本，幫助其迅速進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。由于董事會(huì)每年開(kāi)會(huì)兩次，討論的議題相對(duì)有限，專業(yè)團(tuán)隊(duì)自主空間很大。市政府對(duì)醫(yī)院的實(shí)質(zhì)影響則通過(guò)派駐的常務(wù)副院長(zhǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。不過(guò)，政府派駐的常務(wù)副院長(zhǎng)并非醫(yī)療專業(yè)出身，主要扮演與衛(wèi)生部門溝通的角色。這將政府干預(yù)度降到最低。

港大深圳醫(yī)院成立后，深圳市委、市政府并未賦予其“行政級(jí)別”、在醫(yī)院治理架構(gòu)中加入 “黨委架構(gòu)”，僅有黨群工作部一個(gè)組織來(lái)體現(xiàn)黨務(wù)“痕跡”。該部門被定義為行政輔助部門。(5)據(jù)港大深圳醫(yī)院工作人員介紹：“黨群工作部主要負(fù)責(zé)黨委、紀(jì)委、團(tuán)委、統(tǒng)戰(zhàn)、福利管理委員會(huì)和計(jì)劃生育等工作，協(xié)助醫(yī)院工會(huì)、婦委開(kāi)展群團(tuán)工作，是醫(yī)院黨委、紀(jì)檢、群團(tuán)組織的行政辦事機(jī)構(gòu)，其目的在于更好地服務(wù)醫(yī)院的發(fā)展(香港大學(xué)深圳醫(yī)院行政管理人員3訪談，2019)”。截至2019年底，該部門設(shè)高級(jí)助理1名，黨務(wù)、紀(jì)檢、工會(huì)助理各1名。在建院后很長(zhǎng)一段時(shí)間，院內(nèi)的黨組織、群團(tuán)組織實(shí)行更類似于“俱樂(lè)部”的運(yùn)行模式，對(duì)醫(yī)院日常運(yùn)營(yíng)無(wú)實(shí)質(zhì)性影響。針對(duì)院內(nèi)黨員、團(tuán)員的組織工作，則被安排在業(yè)余時(shí)間完成。

(二)跨境醫(yī)療服務(wù)中的利益契合：推動(dòng)醫(yī)改與專業(yè)發(fā)展并行不悖

香港醫(yī)療團(tuán)隊(duì)參考香港瑪麗醫(yī)院，將新診療理念、運(yùn)行模式帶入深圳。與內(nèi)地公立醫(yī)院重視“服務(wù)數(shù)量、醫(yī)療效益和收入績(jī)效”比，香港的醫(yī)療模式更注重“醫(yī)療質(zhì)量、服務(wù)公平性和以病人為中心”。為確保港式醫(yī)療理念得到執(zhí)行，香港大學(xué)不但派出多名資深醫(yī)師前往港大深圳醫(yī)院擔(dān)任科室主管，而且各行政后勤部門也基本由港方主導(dǎo)。管理團(tuán)隊(duì)入駐后，推出一系列改革舉措：一方面，以崗定薪、全員聘用，工資和績(jī)效核算都顯著區(qū)別于其他公立醫(yī)院，切斷醫(yī)生收入與病人收治的關(guān)聯(lián)；另一方面，通過(guò)全面預(yù)約、診療費(fèi)用打包、控制藥占比和購(gòu)買醫(yī)護(hù)人員保險(xiǎn)等舉措，在規(guī)范就醫(yī)秩序的同時(shí)，將控費(fèi)增效的壓力內(nèi)化。這對(duì)內(nèi)地公立醫(yī)院長(zhǎng)期存在的“以藥養(yǎng)醫(yī)、過(guò)度用藥、就醫(yī)秩序不暢”等痼疾給予了直接回應(yīng)(范圍，2019)。

港式醫(yī)院管理在推動(dòng)公立醫(yī)院改革的同時(shí)，也是港大打造合格教學(xué)醫(yī)院的必要步驟。香港大學(xué)醫(yī)學(xué)院享譽(yù)亞洲，但因香港醫(yī)療衛(wèi)生體制限制沒(méi)有附屬醫(yī)院開(kāi)展全面臨床實(shí)踐和科學(xué)研究，不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。它與深圳市政府合作辦院很重要的考量就是打造一家能夠承載港大醫(yī)學(xué)院教學(xué)功能的醫(yī)院?！跋愀鄞髮W(xué)在香港沒(méi)有自己的附屬醫(yī)院，對(duì)學(xué)校的教學(xué)、研究都有掣肘，建港大深圳醫(yī)院有這方面的考量”(香港大學(xué)深圳醫(yī)院行政管理人員2訪談，2019)。有鑒于此，港大對(duì)跨境合作十分肯定，在社會(huì)爭(zhēng)議壓力下墊付了醫(yī)院前期營(yíng)運(yùn)的賬面虧損，并由校長(zhǎng)出面表示：“校委會(huì)全體同意繼續(xù)推動(dòng)深圳醫(yī)院項(xiàng)目”(第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2014)。港大管理團(tuán)隊(duì)也提出“一如既往地堅(jiān)持綠色醫(yī)院理念……5年趕上瑪麗醫(yī)院服務(wù)80年、10年傳承港大醫(yī)學(xué)院教研130年”(深圳市衛(wèi)計(jì)委，2017)。港大醫(yī)學(xué)院學(xué)生則被分批派來(lái)短期學(xué)習(xí)，反映港大醫(yī)學(xué)院科研實(shí)力的六大卓越中心也先后建立。這為港大醫(yī)學(xué)院的發(fā)展帶來(lái)助力。(6)深度參與深港醫(yī)療合作的香港大學(xué)醫(yī)學(xué)院院長(zhǎng)梁卓偉院士2018年在接受媒體訪問(wèn)時(shí)就表示：“病人是不分地區(qū)的，香港的醫(yī)院接診過(guò)不少內(nèi)地的病人，因此香港的醫(yī)學(xué)院要訓(xùn)練學(xué)生看得懂內(nèi)地的醫(yī)療方式。不能同等地治療來(lái)自世界各地的病人，就無(wú)法當(dāng)一個(gè)好醫(yī)生，香港大學(xué)深圳醫(yī)院的建立就是看到了這方面的需求”(澎湃，2018)。

香港醫(yī)療管理團(tuán)隊(duì)的做法，在推動(dòng)公立醫(yī)院改革上與地方政府訴求契合，獲得多維度支持。從引入香港團(tuán)隊(duì)開(kāi)始，深圳市政府就期望其發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”，并積極推動(dòng)該醫(yī)院成為深圳公立醫(yī)院體制改革的樣板。醫(yī)院的做法也獲得時(shí)任國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦主任孫志剛的肯定：“港大深圳醫(yī)院在‘辦醫(yī)、管醫(yī)、行醫(yī)、就醫(yī)’ 四方面進(jìn)行了全新探索，理念先進(jìn)，成效明顯，值得推廣”(深圳政府在線，2014)。在改革過(guò)程中，深圳市政府通過(guò)調(diào)整醫(yī)保支付等方式配合香港團(tuán)隊(duì)的改革工作。同時(shí)，市政府還將“就診預(yù)約制”“醫(yī)生年薪制”等寫入2015年6月頒布的《深圳市深化公立醫(yī)院綜合改革實(shí)施方案》。在外界質(zhì)疑港大醫(yī)院運(yùn)營(yíng)問(wèn)題、對(duì)其進(jìn)行批評(píng)時(shí)，深圳市政府也對(duì)其給予積極支持。(7)比如，當(dāng)港大深圳醫(yī)院遭到質(zhì)疑時(shí)，深圳市衛(wèi)計(jì)委秘書處(醫(yī)改辦)處長(zhǎng)李創(chuàng)做了如下回應(yīng)：“坦白來(lái)講，大家對(duì)港大深圳醫(yī)院有太深的誤解，很多人說(shuō)政府投入了那么多錢，卻沒(méi)有產(chǎn)生很高的效益。但在我看來(lái)，港大深圳醫(yī)院的用人成本是最低的，效率是最高的?！鄞筢t(yī)務(wù)人員配置，起碼在資源配置上是和醫(yī)療需求相匹配的”(中國(guó)新聞周刊，2016)。

不過(guò)，深圳市政府并未對(duì)港大深圳醫(yī)院給予過(guò)分的政策傾斜，大致上將其與其他公立醫(yī)院同等對(duì)待。除“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”外，醫(yī)院面臨的外部治理框架與其他公立醫(yī)院基本一致。在投入和財(cái)政補(bǔ)貼方面，深圳市政府并未給予港大深圳醫(yī)院特殊待遇，同樣實(shí)施“總額預(yù)算、以收定支、逐年遞減”的原則進(jìn)行補(bǔ)助。除在高端醫(yī)療服務(wù)方面給予其30%(其他醫(yī)院為10%)占比的傾斜外，并無(wú)額外支持(香港大學(xué)深圳醫(yī)院行政管理人員2訪談，2019)?！拔覀円矝](méi)有超過(guò)10%，這跟其他醫(yī)院都是一樣的，大體上還是做90%的普通運(yùn)營(yíng)……北大深圳醫(yī)院也有國(guó)際醫(yī)療，每個(gè)醫(yī)院都有，特別深圳這個(gè)地方更有需求”(香港大學(xué)深圳醫(yī)院行政管理人員2訪談，2019)。同時(shí)，政府并未給予醫(yī)院在設(shè)備、用藥方面“特事特辦”的權(quán)力，將其定位為公立醫(yī)院中的一員。

(三)跨境醫(yī)療合作深化：管理磨合調(diào)整，服務(wù)完善深化

隨時(shí)間推移，香港醫(yī)療專業(yè)團(tuán)隊(duì)也注意到內(nèi)地醫(yī)療衛(wèi)生體系的可取之處，并主動(dòng)尋求轉(zhuǎn)變和融入。一方面，醫(yī)療團(tuán)隊(duì)在財(cái)政壓力和同類醫(yī)院競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)下，更加注重成本核算和效率。一位醫(yī)院管理層就曾表示：“香港的公立醫(yī)院管理者，很少要考慮錢的問(wèn)題。來(lái)內(nèi)地后，我們得先學(xué)會(huì)‘精打細(xì)算’，得給自己核算成本，也得給患者省錢”(深圳特區(qū)報(bào)，2013)。另一方面，在內(nèi)地籍工作人員的游說(shuō)和安排下，港籍院長(zhǎng)、港方董事走訪了不少內(nèi)地城市和地區(qū)，對(duì)內(nèi)地的發(fā)展和醫(yī)療環(huán)境的認(rèn)識(shí)顯著改觀。比如，一位醫(yī)院行政人員就指出：“院長(zhǎng)對(duì)貴州能有那么大規(guī)模、高水平的醫(yī)院是非常吃驚的，也更認(rèn)同內(nèi)地的醫(yī)療水平了，回來(lái)后對(duì)信息技術(shù)在醫(yī)院的應(yīng)用也更重視了”(香港大學(xué)深圳醫(yī)院行政管理人員2訪談，2019)。一名港籍董事會(huì)成員也表示：“我經(jīng)常跟同事說(shuō)，做醫(yī)療要善于運(yùn)用不同的方法，英美走在前沿，但香港還是要回內(nèi)地多看看，因?yàn)閮?nèi)地在某些醫(yī)療領(lǐng)域也有更前沿的經(jīng)驗(yàn)”(澎湃，2018)。

同時(shí)，香港醫(yī)療管理團(tuán)隊(duì)對(duì)內(nèi)地公立醫(yī)院的制度設(shè)置開(kāi)始習(xí)慣并認(rèn)可。在財(cái)務(wù)管理上，港籍的院長(zhǎng)和財(cái)務(wù)經(jīng)理開(kāi)始適應(yīng)100萬(wàn)以上的額度就要審批的“一支筆”體制。在市政府的推動(dòng)下，也積極申請(qǐng)國(guó)家公立醫(yī)院評(píng)級(jí)，并更加倚重黨委在醫(yī)院中的運(yùn)作?！耙婚_(kāi)始，醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)并不重視這方面工作，只將其作為我們(內(nèi)地籍員工)的一種信仰”(醫(yī)院行政管理人員4訪談，2019)。黨委在醫(yī)院中開(kāi)展工作則以服務(wù)醫(yī)院運(yùn)作為主。相關(guān)活動(dòng)通知提前發(fā)布，黨員多能及時(shí)調(diào)整安排，并不耽誤醫(yī)院工作。這讓管理團(tuán)隊(duì)逐漸認(rèn)識(shí)到黨的思路和他們是一樣的，是把同志們團(tuán)結(jié)起來(lái)；黨委的工作焦點(diǎn)在于推動(dòng)人才培養(yǎng)和服務(wù)水平的提升。這大大改觀了管理團(tuán)隊(duì)對(duì)黨的認(rèn)知，支持黨建活動(dòng)逐漸常態(tài)化。

隨著地方政府與港大的磨合，兩者找到更多利益契合點(diǎn)。首先，在醫(yī)院發(fā)展定位上，雙方都將打造“國(guó)際一流水平的教學(xué)研究醫(yī)院、區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生中心”作為目標(biāo)。盧寵茂院長(zhǎng)就表示：“我們的使命不但是建一所國(guó)內(nèi)一流、國(guó)際知名的醫(yī)院，也不但是全國(guó)醫(yī)療改革的先鋒，而更重要的是成為國(guó)際一流的教學(xué)醫(yī)院和醫(yī)學(xué)院，作為深圳乃至全國(guó)醫(yī)療人才教學(xué)、培訓(xùn)和科研基地的模范，以帶動(dòng)全國(guó)醫(yī)療服務(wù)可持續(xù)的發(fā)展”(深圳市衛(wèi)健委，2016)。港方董事會(huì)代表則期望：“未來(lái)香港大學(xué)深圳醫(yī)院可發(fā)展為國(guó)際水平的教學(xué)研究醫(yī)院”(深圳市衛(wèi)健委，2016)。深圳市政府表達(dá)了同樣的愿景：“港大深圳醫(yī)院的發(fā)展目標(biāo)是國(guó)內(nèi)一流、國(guó)際知名……要堅(jiān)持國(guó)際化發(fā)展道路，力爭(zhēng)將醫(yī)院到2020年建成代表深圳醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展水平的區(qū)域醫(yī)療中心”(深圳市衛(wèi)健委，2016)。

其次，在國(guó)家發(fā)展“粵港澳大灣區(qū)”的戰(zhàn)略規(guī)劃下，雙方都意識(shí)到港大深圳醫(yī)院具備作為灣區(qū)深化發(fā)展示范的意義。深圳市政府力圖將港大深圳醫(yī)院打造為灣區(qū)融合發(fā)展的典范。他們?cè)谏霞?jí)視察時(shí)、以及多個(gè)公共場(chǎng)合中力推香港大學(xué)深圳醫(yī)院經(jīng)驗(yàn)，并在醫(yī)院申請(qǐng)“三甲醫(yī)院評(píng)級(jí)”、入選“廣東省公立醫(yī)院登峰計(jì)劃”過(guò)程中給予支持。香港醫(yī)療團(tuán)隊(duì)也意識(shí)到作為灣區(qū)合作發(fā)展先行者的獨(dú)特性，并基于專業(yè)判斷主動(dòng)將內(nèi)地的醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)驗(yàn)推向國(guó)際。其中，最重要的就是“三甲”標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化：

我們醫(yī)院管理團(tuán)隊(duì)在參與“醫(yī)院三甲評(píng)審”的過(guò)程中認(rèn)為，三甲標(biāo)準(zhǔn)比ECH(國(guó)際醫(yī)院標(biāo)準(zhǔn))認(rèn)證更廣更全。以前他們很怕三甲，覺(jué)得三甲是內(nèi)地的黨建體系，ECH是國(guó)際化的。他們參與了之后發(fā)現(xiàn)不是這樣子的。我們的三甲醫(yī)療診療很規(guī)范，但是(三甲標(biāo)準(zhǔn))有一些在國(guó)際上不能認(rèn)可。三甲的標(biāo)準(zhǔn)要得到標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證后才能國(guó)際化，目前醫(yī)院的管理團(tuán)隊(duì)就是在推這個(gè)工作。(香港大學(xué)深圳醫(yī)院行政管理人員2訪談，2019)

雙方還在醫(yī)療人才培養(yǎng)方面找到新共識(shí)。2018年1月，港大深圳醫(yī)院在市政府支持下，聯(lián)系香港醫(yī)學(xué)專科學(xué)院共同簽署“深港?？漆t(yī)師培訓(xùn)項(xiàng)目”，將?？漆t(yī)生培養(yǎng)的香港經(jīng)驗(yàn)引入。這既幫助深圳市彌補(bǔ)了醫(yī)療人才不足的短板(8)深圳市衛(wèi)生健康委員會(huì)主任羅樂(lè)宣在深港醫(yī)學(xué)?？婆嘤?xùn)中心掛牌儀式上的講話中提到：“深港醫(yī)學(xué)專科培訓(xùn)中心掛牌運(yùn)行，是深港醫(yī)療衛(wèi)生合作的又一創(chuàng)新，也開(kāi)啟了深圳國(guó)際化醫(yī)學(xué)人才培養(yǎng)的新路徑”(香港大學(xué)深圳醫(yī)院，2019)。，也再次為港大深圳醫(yī)院的診療模式進(jìn)行證明。次年，“廣東省全科醫(yī)生師資培訓(xùn)中心(基地)”在港大深圳醫(yī)院掛牌。這是深圳市探索分級(jí)診療和全科醫(yī)生培訓(xùn)上的新舉措。同樣地，它與港大深圳醫(yī)院堅(jiān)持的“先全科后?？啤崩砟钇鹾?。這也為香港大學(xué)在深圳建醫(yī)學(xué)院打下基礎(chǔ)。

(四)跨境醫(yī)療合作中的治理結(jié)構(gòu)調(diào)整

隨著時(shí)間推移，跨境醫(yī)療合作中的治理架構(gòu)也出現(xiàn)調(diào)整。首先，醫(yī)院自主性增強(qiáng)，治理結(jié)構(gòu)走向穩(wěn)定。董事會(huì)對(duì)醫(yī)院運(yùn)營(yíng)的影響逐漸弱化。尤其是深圳方董事因工作職位變動(dòng)而退出董事會(huì)，并未對(duì)醫(yī)院運(yùn)營(yíng)帶來(lái)顯著影響。這意味著醫(yī)院在日常運(yùn)營(yíng)上愈發(fā)成熟。在醫(yī)院管理層面，港方管理團(tuán)隊(duì)成員變得相對(duì)固定，“留下來(lái)參與醫(yī)院管理醫(yī)生都是非常認(rèn)同這套價(jià)值理念的”(香港大學(xué)深圳醫(yī)院行政管理人員2訪談，2019)。

其次，黨委的角色日益突出，成為醫(yī)院治理結(jié)構(gòu)中的重要一環(huán)。港大深圳醫(yī)院2014年正式成立黨委，但在治理架構(gòu)中的實(shí)質(zhì)性影響力并不突出：黨委書記由常務(wù)副院長(zhǎng)兼任；黨組織內(nèi)各職務(wù)也由各科室、行政機(jī)構(gòu)工作人員兼任，不設(shè)專職。2018年8月，黨委換屆后實(shí)現(xiàn)支部進(jìn)科室，跟業(yè)務(wù)融合度提高。2019年，港大深圳醫(yī)院設(shè)置專職黨委書記并進(jìn)入董事會(huì)。黨委建制化趨勢(shì)越來(lái)越明顯。香港管理團(tuán)隊(duì)對(duì)此的態(tài)度也逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，對(duì)黨委認(rèn)可度逐漸提升。港方對(duì)黨委的認(rèn)識(shí)加深，提升了其支持、配合運(yùn)營(yíng)工作的認(rèn)可度。黨務(wù)工作人員就表示：“盧院長(zhǎng)雖然不是黨員，但對(duì)黨建工作給予大力支持，特邀在黨課上分享自己的從醫(yī)經(jīng)歷”(香港大學(xué)深圳醫(yī)院黨群服務(wù)部工作人員訪談，2019)。

五、如何在“一國(guó)”中跨越“兩制”

成功的跨境醫(yī)療合作既呈現(xiàn)為高質(zhì)量醫(yī)療服務(wù)持續(xù)供給，又體現(xiàn)為服務(wù)供給方式創(chuàng)新對(duì)醫(yī)療改革的有效推動(dòng)。對(duì)港大深圳醫(yī)院的分析發(fā)現(xiàn)：專業(yè)力量與地方政府之間認(rèn)同的一致性是跨境合作的基礎(chǔ)；基于“兩制”，兩者獲得發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的空間，在保持適當(dāng)距離的情形下互動(dòng)頻繁而不互相阻礙，雙方的積極性和行動(dòng)力得到很好保護(hù)。兩者在互動(dòng)過(guò)程中持續(xù)調(diào)適、加深認(rèn)識(shí)，尋求合作共識(shí)，不斷強(qiáng)化共生互賴關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)跨境合作的保證。

(一)國(guó)家認(rèn)同：推動(dòng)跨境合作的基礎(chǔ)

香港大學(xué)不僅希望在內(nèi)地建立自己的教學(xué)醫(yī)院，保持其醫(yī)學(xué)研究的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，還有很強(qiáng)的國(guó)家認(rèn)同在背后作為支持。尤其是第二任院長(zhǎng)更是將回內(nèi)地發(fā)展作為長(zhǎng)期的事業(yè)夢(mèng)想。港方醫(yī)療團(tuán)隊(duì)也具備很強(qiáng)的報(bào)效祖國(guó)的意識(shí)：“他們覺(jué)得，自己在香港已經(jīng)很忙了，我為什么要來(lái)深圳出診？ 香港的名醫(yī)資源也非常珍貴……現(xiàn)在愿意來(lái)港大深圳醫(yī)院的醫(yī)生屬于 ‘Good Will’ (善意)……他們多數(shù)是希望能為這個(gè)國(guó)家的醫(yī)療制度改革盡心盡力，因此一周或者兩周來(lái)一次深圳”(中國(guó)新聞周刊，2016)。(9)一位專于治療罕見(jiàn)病的醫(yī)師表示：“可以有機(jī)會(huì)了解內(nèi)地的醫(yī)療環(huán)境，也把國(guó)外學(xué)習(xí)的技術(shù)帶到內(nèi)地，服務(wù)更多內(nèi)地病人……很感謝病人，他們提升了我的能力”(香港大學(xué)深圳醫(yī)院，2017b)。港籍醫(yī)生也表示，他們的作用是扮演深港的橋梁：“我在香港治療病人、培養(yǎng)醫(yī)生，在深圳也如此，兩座城市，一顆心……我就是深圳醫(yī)生”(香港大學(xué)深圳醫(yī)院，2017a)。另外，港方也對(duì)內(nèi)地作為未來(lái)醫(yī)學(xué)畢業(yè)生施展才華的主要平臺(tái)有很高的認(rèn)同，這是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的必然。(10)時(shí)任港大深圳醫(yī)院院長(zhǎng)鄧惠瓊教授表示：“香港很小，醫(yī)療資源總有飽和的時(shí)候，到那時(shí)，一批批畢業(yè)醫(yī)學(xué)生不妨把港大深圳醫(yī)院作為他們來(lái)內(nèi)地的第一塊跳板”(中國(guó)新聞周刊，2016)。對(duì)此，參與跨境合作也成為香港大學(xué)未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略考量。

作為地方政府，深圳市政府是推動(dòng)“一國(guó)兩制”深入發(fā)展的重要執(zhí)行者。港大深圳醫(yī)院則是首個(gè)落地深圳的跨境醫(yī)療合作項(xiàng)目，深圳市政府對(duì)其發(fā)展寄予厚望。歷屆領(lǐng)導(dǎo)人也希望把它打造成對(duì)外合作的典范，以及幫助港澳認(rèn)識(shí)內(nèi)地的窗口。對(duì)此，深圳市政府和各級(jí)黨委對(duì)醫(yī)院發(fā)展給予相當(dāng)?shù)膶捜莺椭С?。同時(shí)，醫(yī)院黨委也更注重從配合醫(yī)院業(yè)務(wù)發(fā)展的角度來(lái)開(kāi)展工作，提升香港醫(yī)療人員對(duì)內(nèi)地的認(rèn)同感，增進(jìn)其對(duì)內(nèi)地醫(yī)療衛(wèi)生體制的了解。

(二) “兩制”空間：確保合作各方各展所長(zhǎng)

地方政府與專業(yè)力量依托“兩制”所帶來(lái)的制度空間，互動(dòng)頻繁而不互相阻礙，并充分發(fā)揮各自專長(zhǎng)。他們?cè)诤献鞒跏茧A段就表示對(duì)“兩制”的充分尊重，劃定相對(duì)明確的行動(dòng)界限；在合作深化過(guò)程中，兩者也保持了審慎的溝通態(tài)度，并持續(xù)調(diào)適確保雙方的行動(dòng)。

黨委和政府在醫(yī)院中開(kāi)展行動(dòng)時(shí)，注重不逾越專業(yè)力量的掌控邊界：一方面，董事會(huì)對(duì)醫(yī)院發(fā)展不指手畫腳，而是幫助管理團(tuán)隊(duì)實(shí)現(xiàn)構(gòu)想。另一方面，黨群工作部甘為輔助，推動(dòng)管理團(tuán)隊(duì)更好經(jīng)營(yíng)醫(yī)院。政府、專業(yè)力量和黨組織良性互動(dòng)，形成多元協(xié)同的治理格局(顧昕，2017)。醫(yī)院黨委對(duì)此認(rèn)知清晰：

黨委起什么作用？我覺(jué)得是這樣，黨委要考慮的是怎么做好你自己的工作。你做得好，配合得好，在這種對(duì)外合作的醫(yī)院中才會(huì)發(fā)揮作用。你黨委做出來(lái)的東西(如果)老是跟醫(yī)院相沖突，你就出現(xiàn)問(wèn)題了。這個(gè)工作我說(shuō)實(shí)在話，我也請(qǐng)教了很多人，做了很多準(zhǔn)備。我們作為基層黨委，天天組織學(xué)習(xí)，要學(xué)以致用。黨領(lǐng)導(dǎo)一切，要把國(guó)家建設(shè)好、發(fā)展好。我的目標(biāo)很清晰，我?guī)еh工青婦就是圍繞醫(yī)院的業(yè)務(wù)發(fā)展來(lái)做，促進(jìn)醫(yī)院的健康、快速發(fā)展，而不是天天坐在這里念幾篇這個(gè)文章或者是讀幾篇東西。那不行!……我們都非常積極推院內(nèi)的發(fā)展?！欢ㄒ獓@醫(yī)院的中心工作。(香港大學(xué)深圳醫(yī)院黨委書記的訪談，2019)

專業(yè)力量則專注于醫(yī)療服務(wù)，對(duì)黨組織建設(shè)帶來(lái)的推動(dòng)作用積極認(rèn)可。醫(yī)療團(tuán)隊(duì)依托于“兩制”并恪守分工準(zhǔn)則，在將公立醫(yī)院打上港式專業(yè)烙印的同時(shí)，也通過(guò)積極了解內(nèi)地的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而逐步意識(shí)到，通過(guò)深港融合才能為推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革提供更好的參照：“如果大家要看中港醫(yī)療合作，模式就是要參照港深醫(yī)院的模式，大灣區(qū)醫(yī)療，一定要走這個(gè)方向”(周報(bào)，2019)?？缇澈献鞲鞣秸且浴皟芍啤睘橐劳校谡呖臻g中各展所長(zhǎng)，并通過(guò)交流互動(dòng)增進(jìn)了解，彼此認(rèn)同度和對(duì)合作的重視度都得到提升。

(三)資源依賴：跨越“兩制”的保證

“港式醫(yī)療模式”進(jìn)入內(nèi)地醫(yī)療衛(wèi)生體制必然帶來(lái)爭(zhēng)議，專業(yè)力量需要依賴地方政府來(lái)應(yīng)對(duì)專業(yè)知識(shí)應(yīng)用場(chǎng)景轉(zhuǎn)換帶來(lái)的壓力。港式專業(yè)化運(yùn)營(yíng)承襲英國(guó)傳統(tǒng)，醫(yī)院管理者主要考慮質(zhì)量問(wèn)題，對(duì)運(yùn)營(yíng)效率缺乏關(guān)注。他們對(duì)藥品使用、診療方案都有定見(jiàn)。香港醫(yī)療團(tuán)隊(duì)對(duì)內(nèi)地公立醫(yī)院所負(fù)擔(dān)社會(huì)責(zé)任和一系列規(guī)制要求的理解，需要時(shí)間來(lái)建立。醫(yī)院也需要時(shí)間來(lái)獲得病人和社會(huì)輿論的接受。適應(yīng)內(nèi)地醫(yī)療體制，讓作為專業(yè)權(quán)威的醫(yī)務(wù)團(tuán)隊(duì)發(fā)揮影響力，需要地方政府(尤其是醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng))給予肯定、給予足夠空間。

同樣地，作為推動(dòng)跨境合作、意在醫(yī)療改革的地方政府，也有賴醫(yī)療專業(yè)團(tuán)隊(duì)的運(yùn)作來(lái)確保行動(dòng)成功。深圳市是改革開(kāi)放前沿陣地，受到來(lái)自中央、省級(jí)政府的持續(xù)關(guān)注，經(jīng)常被作為改革探索實(shí)驗(yàn)田。長(zhǎng)期處于“聚光燈”下的地方政府，對(duì)合作辦醫(yī)改革探索的成功與否十分注重。深圳市副市長(zhǎng)唐杰在“合作舉辦香港大學(xué)深圳醫(yī)院簽約暨醫(yī)院揭牌儀式”上就表示：

香港大學(xué)深圳醫(yī)院的掛牌成立，不僅是一項(xiàng)造福于民的民心工程，也是深港合作和改革創(chuàng)新的典范，更是我市公立醫(yī)院改革重要的突破?！Ｍ谑姓拖愀鄞髮W(xué)的共同努力下，香港大學(xué)深圳醫(yī)院將建成國(guó)內(nèi)一流、國(guó)際知名的現(xiàn)代化醫(yī)院，為深港醫(yī)療合作開(kāi)辟新局面，為深圳乃至全國(guó)公立醫(yī)院管理體制改革提供有益經(jīng)驗(yàn)。(深圳政府在線，2011)

這一定位促使雙方保持協(xié)商，政府充分尊重專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)自主性，以避免上級(jí)問(wèn)責(zé)。深圳市引入香港大學(xué)辦醫(yī)，本身就是一次試驗(yàn)性、且具有高度政治宣言意涵的合作行為。港大深圳醫(yī)院一位院長(zhǎng)級(jí)管理者就坦誠(chéng)：“你知道市長(zhǎng)找我去怎么談的嗎？……以前人家上任前都是談港大深圳醫(yī)院現(xiàn)代化醫(yī)院管理如何做好，現(xiàn)在賦予你的使命是如何做好黨建。包括衛(wèi)建委的梁司長(zhǎng)講，我們醫(yī)院的黨建工作，將會(huì)成為對(duì)外合作醫(yī)院的一個(gè)模版來(lái)打造”(香港大學(xué)深圳醫(yī)院行政管理人員2訪談，2019)。(11)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委原副主任、國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦原主任孫志剛也表示：“我們絕不是要辦一所傳統(tǒng)的醫(yī)院，而必須找到新的理念，為國(guó)家的醫(yī)改注入新的活力，帶動(dòng)全社會(huì)發(fā)生系列變化。希望港大深圳醫(yī)院堅(jiān)持自己的理念和模式，毫不動(dòng)搖地為全國(guó)醫(yī)改探索出一條成功之路”(深圳政府在線，2014)。而且，這項(xiàng)實(shí)驗(yàn)有國(guó)務(wù)院港澳辦和衛(wèi)生部的牽線支持，有國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦、衛(wèi)健委的長(zhǎng)期關(guān)注，更有來(lái)自內(nèi)地之外的聚焦，不能以失敗告終。這意味著深圳市政府要在確保這家醫(yī)院平穩(wěn)運(yùn)行的同時(shí)，保持公立醫(yī)院的屬性，保證醫(yī)院的有效運(yùn)行。

同時(shí)，地方政府也需要借助香港大學(xué)深圳醫(yī)院發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”，為組織認(rèn)定的醫(yī)改方向提供合法性證明。港大以“新人”的身份，給深圳醫(yī)改帶來(lái)顯著的沖擊?！耙?yàn)樾拢覀儧](méi)有包袱。招人的時(shí)候，吸引病人來(lái)的時(shí)候，我們都可以說(shuō)，嗨，我的改變?cè)谶@里了，你要來(lái)的話，就要適應(yīng)我的改變”(中國(guó)新聞周刊，2016)。專業(yè)團(tuán)隊(duì)帶來(lái)的理念也跟地方政府非常契合，“深圳市所希望嘗試的改革項(xiàng)目，基本都已經(jīng)在港大深圳醫(yī)院實(shí)現(xiàn)了”(中國(guó)新聞周刊，2016)。

六、結(jié)論與討論

本文基于合作治理理論視角，以香港大學(xué)深圳醫(yī)院的建設(shè)和發(fā)展歷程為例，展示了“一國(guó)兩制”背景下跨境服務(wù)供給過(guò)程中以醫(yī)療衛(wèi)生管理團(tuán)隊(duì)為代表的專業(yè)力量和地方政府的持續(xù)互動(dòng)。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府、黨組織和專業(yè)醫(yī)療力量所抱持的理念認(rèn)同，尤其是醫(yī)療團(tuán)隊(duì)堅(jiān)持的國(guó)家認(rèn)同，是合作開(kāi)展的基礎(chǔ)。跨境合作各方充分利用“兩制”所提供的政治優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮所長(zhǎng)，頻繁互動(dòng)而互不干擾，并加深對(duì)對(duì)方的認(rèn)識(shí)。這進(jìn)一步鞏固了合作治理中各方的共生互賴關(guān)系，推動(dòng)跨境合作持續(xù)深化。

基于本文研究發(fā)現(xiàn)，“一國(guó)兩制”背景下的跨境醫(yī)療合作的持續(xù)推進(jìn)不但得益于多元行動(dòng)者之間的持續(xù)互動(dòng)，而且受到統(tǒng)一的國(guó)家認(rèn)同和兩種制度差異形成的行動(dòng)空間影響。地方政府、黨組織和專業(yè)力量之間充分利用“一國(guó)兩制”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)而形成的治理架構(gòu)，可為粵港澳大灣區(qū)未來(lái)的融合建設(shè)提供借鑒，也能為更有效推進(jìn)“一國(guó)兩制”深入發(fā)展帶來(lái)思考。同時(shí)須指出的是，本文聚焦單一案例，是港大深圳醫(yī)院跨境醫(yī)療合作進(jìn)程的一部分，所勾勒出的跨境治理結(jié)構(gòu)并非穩(wěn)定不變。同時(shí)，研究結(jié)論有其獨(dú)特的“一國(guó)兩制”制度背景，這種跨境公共服務(wù)模式是否可在其他地區(qū)推廣并成功，仍需新的研究來(lái)驗(yàn)證。