制度差異與制度創(chuàng)新：多元制度互動下的大灣區(qū)改革

李芝蘭 羅 曼 楊 燊

【政策之窗】

? 分析深圳前海工程建設(shè)管理制度改革案例，可見內(nèi)地與香港之間的制度差異能夠促進改革創(chuàng)新。

? 在粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)中，充分挖掘制度之間的多樣性，借鑒他山之石反思推進制度改革和區(qū)域發(fā)展。

一、問題的提出

由中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》于2019年2月正式發(fā)布。綱要從國家戰(zhàn)略的高度明確了粵港澳大灣區(qū)今后一段時期的發(fā)展規(guī)劃，并特別指出大灣區(qū)在培育制度創(chuàng)新、推進全面深化改革中的戰(zhàn)略性作用。借助“一國兩制”制度優(yōu)勢、港澳獨特優(yōu)勢和廣東改革開放先行先試優(yōu)勢，粵港澳大灣區(qū)將為全國推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制提供支撐。但對于大灣區(qū)規(guī)劃如何能夠提升區(qū)域發(fā)展水平、服務(wù)國家發(fā)展大局，仍然有較多爭議。(1)一些文獻表達了對粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃的看法，有關(guān)這些觀點的討論，請參見李芝蘭和郭文德等(Li & Kwok，2019；李芝蘭等，2020)的研究。現(xiàn)有文獻往往認為，粵港澳之間雖有較強的合作傾向(鎖利銘等，2018)，但三地的體制差異對區(qū)域合作和發(fā)展產(chǎn)生了阻礙(謝寶劍、高潔儒，2017；張緊跟，2018；張樹劍、黃衛(wèi)平，2020)。這類關(guān)于制度差異的討論反映著對“一國兩制”在大灣區(qū)發(fā)展中的作用的理解。

粵港澳大灣區(qū)不是一個全新的概念，而是改革開放以來粵港澳區(qū)域合作的延續(xù)和升級(趙曉斌等，2018)，而“一國兩制”的實踐是其獨有的特征。大灣區(qū)建設(shè)的一個關(guān)鍵問題是如何理解一國兩制在區(qū)域發(fā)展中的作用，包括如何處理三地體制機制的差異(張思平，2019； Li & Kwok， 2019)。現(xiàn)有文獻太多從區(qū)域一體化的視角來觀察和闡釋粵港澳區(qū)域的發(fā)展。改革開放初期，毗鄰港澳的廣東省和福建省率先成立了四個經(jīng)濟特區(qū)，從港澳地區(qū)引入了大量資源、資金、技術(shù)和人才，通過生產(chǎn)要素的重新配置，形成了“前店后廠”的分工模式(薛鳳旋、楊春，1997)，推動珠三角的工業(yè)化和城市化，以及香港的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型(陳廣漢，2001)。20世紀90年代末港澳回歸后，《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(CEPA)通過制度整合進一步降低了內(nèi)地與港澳之間的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資的壁壘與限制。但近年來粵港澳區(qū)域合作逐漸向服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)治理等多方面的合作轉(zhuǎn)變，對區(qū)域協(xié)調(diào)合作提出更高的要求(張虹鷗等，2018)。目前，內(nèi)地與港澳之間的人才、資金、技術(shù)等要素流動仍然受到較多限制(陳欣新，2019)，行政體制、法律體系、政府角色等方面的差異也對跨區(qū)域協(xié)調(diào)提出了挑戰(zhàn)(蔡赤萌，2017；劉云剛等，2018；張亮、黎東銘，2018)。因此在關(guān)于大灣區(qū)未來發(fā)展的討論中，現(xiàn)有文獻常常強調(diào)內(nèi)地與港澳的制度優(yōu)勢互補和產(chǎn)業(yè)協(xié)同合作(覃成林等，2017；趙曉斌等，2018)，將開放度和國際化水平較高的港澳視為國際對接平臺(陳欣新，2019)，認為促進要素流動、對接制度規(guī)則、建立區(qū)域協(xié)調(diào)機制是粵港澳區(qū)域建設(shè)的重點(鐘韻、胡曉華，2017)。

然而，區(qū)域一體化視角未能解釋粵港澳地區(qū)成為制度創(chuàng)新高地的內(nèi)在機理。從國家戰(zhàn)略設(shè)計和事實效果來看，內(nèi)地與港澳間的互動發(fā)揮著重要作用。在對外開放的同時，經(jīng)濟特區(qū)通過先行先試政策，用足學習和借鑒效應(yīng)，促進了體制轉(zhuǎn)型和機制創(chuàng)新，起到了示范帶動作用(袁易明，2018)。近年提出的自貿(mào)試驗區(qū)延續(xù)和發(fā)展了經(jīng)濟特區(qū)策略，從上海、天津、廣東、福建起步，并逐步擴展到東西南北中18個省市。(2)2013年9月27日，國務(wù)院批復成立中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)，并于2015年4月20日決定擴展其實施范圍。2015年4月20日，國務(wù)院批復同意在廣東、天津、福建成立3個自貿(mào)區(qū)。2017年3月31日，遼寧、浙江、湖北、河南、重慶、四川和山西7個省市也獲批設(shè)立自貿(mào)區(qū)。2018年10月16日，中國(海南)自由貿(mào)易試驗區(qū)成立。2019年8月2日，國務(wù)院批復同意在山東、江蘇、廣西、河北、云南和黑龍江6個省份設(shè)立自貿(mào)區(qū)。至此中國共計已設(shè)立了18個自由貿(mào)易區(qū)。廣東自貿(mào)區(qū)致力于推動粵港澳深度合作，計劃將廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴三個片區(qū)建設(shè)成為粵港澳大灣區(qū)合作示范區(qū)，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑和新經(jīng)驗(國務(wù)院，2018)。廣東自貿(mào)區(qū)在進一步促進跨境要素流動和服務(wù)貿(mào)易便利化的同時，探索實施了一系列卓有成效的體制機制改革，多項改革成果在全國和廣東省得到復制推廣(新華社，2019)。其中，前海自貿(mào)區(qū)擁有毗鄰香港的區(qū)位優(yōu)勢，依托深港合作先導區(qū)的定位，與香港維持著最為密切的聯(lián)系與合作，同時在地區(qū)建設(shè)中借鑒和對標香港，在改革中展現(xiàn)出強勁的創(chuàng)新活力(3)中山大學自貿(mào)區(qū)綜合研究院發(fā)布的“2018—2019年度中國自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)”顯示，在23個自貿(mào)試驗(片)區(qū)中，前海片區(qū)以86.26分的綜合總指數(shù)位列第一名。，平均3天推出1項制度創(chuàng)新成果(徐婭，2019)。《綱要》中對粵港澳大灣區(qū)能夠培育制度創(chuàng)新、推進全面深化改革的戰(zhàn)略構(gòu)想也與之一脈相承，試圖通過粵港澳之間的互動促進改革的發(fā)生。但這一現(xiàn)象背后的機理仍未得到充分的研究與解釋。制度理論為此提供了一條分析思想，即多元制度間的差異能夠在互動中產(chǎn)生沖突和張力，以促進制度變遷(Seo & Creed，2002)。若借助制度理論進一步觀察和闡釋兩制間差異對粵港澳制度改革的作用，就可能超越區(qū)域一體化視角的局限，揭示兩制之間的差異對大灣區(qū)改革的特殊價值，豐富和深化對一國兩制與大灣區(qū)建設(shè)關(guān)系的理解。

基于上述認識，本文將從前海工程建設(shè)管理制度改革的案例入手，從制度理論視角探究兩制互動下改革為何能夠發(fā)生及如何發(fā)生，從而厘清兩制間差異促進制度變遷的機制。案例分析材料來自本文作者在2018—2019年間的實地調(diào)查、訪談，以及相關(guān)研究文獻、政府文件與新聞報道。

二、分析框架

本文試圖通過對單一案例的深入研究，從微觀基礎(chǔ)(Micro-Foundation)來探究制度差異與制度變遷的關(guān)系。該方法通過降低分析層次、強調(diào)行動者的重要性，試圖連接結(jié)構(gòu)和行動者，為宏觀現(xiàn)象提供微觀基礎(chǔ)(張長東，2018)。彼得·赫斯特羅姆(Peter Hedstrom)和佩特里·葉利科斯基(Petri Ylikoski)(Hedstr?m & Ylikoski，2010)在詹姆斯·科爾曼(JamesS. Coleman)(Coleman， 1994)的理論基礎(chǔ)上提出，要解釋宏觀屬性之間的因果聯(lián)系，需要提供三個機制：宏觀結(jié)構(gòu)如何影響行動者的利益、信念和可能的策略(情境機制)；行動者如何根據(jù)利益、信念等選擇行動(行動形成機制)；個體行動及其互動如何影響宏觀結(jié)構(gòu)(轉(zhuǎn)換機制)。制度理論關(guān)注制度與個體的互動關(guān)系，為研究提供了重要的分析視角。其中，制度邏輯作為聯(lián)系宏觀的社會結(jié)構(gòu)和微觀的人類行為的中介，為制度、組織、個人的跨層次互動機制提供了分析工具。

制度理論解釋了結(jié)構(gòu)對行動者的影響。羅伯特·阿爾福德(Robert R. Alford)和羅杰·弗里德蘭(Roger Friedland)(Alford & Friedland，1985，1991)提出，社會系統(tǒng)中存在不同的制度，如家庭制度、市場經(jīng)濟制度、宗教制度等，它們各自反映了一套文化符號、價值觀、假設(shè)、觀念和實踐，或稱“制度邏輯”。制度邏輯通過正式與非正式規(guī)則塑造著組織場域成員的認知乃至行為(Thornton & Ocasio，1999；Thornton et al.，2015)。行動者的身份、利益、認知圖式都嵌入在盛行的制度邏輯中，從而激活和限制他們追求利益、權(quán)力和地位的手段和目的(Thornton & Ocasio，2008)。

從微觀角度看，人類行為是由情境、行動者的意向(包括身份和利益)及其所處的社會網(wǎng)絡(luò)共同決定的。身份與利益是做出決策和采取行動的驅(qū)動力，具體情境影響著行動者多元的身份及利益中何者發(fā)揮作用，而行動者所處的社會網(wǎng)絡(luò)通過嵌入性發(fā)揮影響(Thornton et al.，2015)，使人在與其社會身份相關(guān)的認知、規(guī)范、規(guī)則下采取行動(March & Olsen，2010)。因此，結(jié)構(gòu)與能動相互作用，決定了行動者的決策和事情的結(jié)果(Alford & Friedland，1991；Thornton & Ocasio，1999)。個體層面的研究常引入嵌入性和能動性的概念來分析結(jié)構(gòu)與能動對行為的影響(Hardy & Maguire，2017；Leca et al.，2008)。嵌入性指人的行為受到其所處的社會和文化結(jié)構(gòu)的影響(Granovetter，1985)，從而復制和維持著制度結(jié)構(gòu)。能動性指個人能夠獨立行動，做出他們自由的選擇的能力(Barker，2003)，是打破常規(guī)、推動制度變遷的關(guān)鍵因素。

社會制度是跨越時空的持續(xù)不斷的人類實踐活動，制度再生產(chǎn)和制度變遷都是在人類實踐中完成的(Giddens，1984)。人類可以通過有意識的活動重新構(gòu)建制度。制度變遷研究中的一個核心問題是，行動者如何能夠擺脫嵌入性的束縛，發(fā)揮能動性來改變現(xiàn)行制度(DiMaggio & Powell，1991；Seo & Creed，2002)？具體而言，制度創(chuàng)新研究需要關(guān)注和解釋行動者是如何能夠意識到改革現(xiàn)行制度的需求、構(gòu)想和設(shè)計新的制度、并調(diào)動相關(guān)主體和資源來實施改革的。

制度理論進一步提出，不同制度邏輯之間的差異和張力有可能激發(fā)行動者的能動性，并且多元的制度邏輯能夠為構(gòu)建新的制度提供材料。多重的制度邏輯常常同時存在，共同建構(gòu)著多層次、相互滲透的社會結(jié)構(gòu)，并由于彼此間的不兼容性而產(chǎn)生著社會安排內(nèi)部或之間的破裂和不一致，即“制度矛盾”。單個社會系統(tǒng)內(nèi)部存在著大量的制度矛盾，不同的社會系統(tǒng)之間更是如此，從而在制度交互界面不斷產(chǎn)生沖突和張力(Seo & Creed，2002)。對這些沖突和張力的體驗?zāi)軌蛑厮軋鲇虺蓡T的認知，進而可能使他們采取行動來改變社會安排。多元的制度邏輯又為行動者發(fā)揮能動性、設(shè)想和追求新的制度提供了資源(Greenwood & Suddaby，2006；Hardy & Maguire，2017；Seo & Creed，2002)。

圖1 “制度差異—張力—制度創(chuàng)新”理論框架

資料來源：作者自制。

基于上述理論，本文構(gòu)建了一個“制度差異—張力—制度創(chuàng)新”理論框架(如圖1所示)，來描述多元制度互動下制度差異促進制度變遷的機制。多元制度共同存在，它們通過制度邏輯對嵌入其中的主體的行為依據(jù)(身份、利益、認知圖式)產(chǎn)生影響，從而促使行為主體產(chǎn)生互不兼容的行為主張，在實踐中引發(fā)分歧和沖突。這些分歧和沖突能激發(fā)行為主體能動性，促使其反思現(xiàn)行制度、認識改革需求，發(fā)現(xiàn)制度的另一種可能性，進一步引發(fā)包括制度設(shè)計與改革實施在內(nèi)的制度創(chuàng)新過程。

三、案例選擇

深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)成立于2010年8月，其主要任務(wù)是推進與香港的緊密合作和融合發(fā)展，逐步建設(shè)成為粵港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)新合作示范區(qū)。2015年，中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)深圳前海蛇口片區(qū)掛牌成立，為深圳前海疊加了自貿(mào)區(qū)的政策優(yōu)勢，并再度強調(diào)深化粵港合作的中心任務(wù)。

為促進與香港合作，前海合作區(qū)致力于建立更密切的合作協(xié)調(diào)機制，促進市場要素跨境流動和服務(wù)貿(mào)易便利化，營造對接香港、接軌國際的制度環(huán)境(前海管理局，2014)。前海構(gòu)建了前海深港聯(lián)合工作組、前海咨委會、香港窗口公司等多層次的常態(tài)化合作機制，從而與香港的政府機構(gòu)、商會組織、行業(yè)協(xié)會建立了良好的合作關(guān)系。在產(chǎn)業(yè)合作中，前海不斷加強兩地金融業(yè)、物流業(yè)、專業(yè)服務(wù)等產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，引進了8 000余家港企入駐前海。在人才合作中，前海通過個稅補貼、政策扶持等方式吸引香港人才來前海發(fā)展，并通過職業(yè)資格互認、政策創(chuàng)新等，讓注冊稅務(wù)師、會計師、社會工作者、信息科技人才等香港專業(yè)人才可在前海從業(yè)執(zhí)業(yè)。前海還與香港展開了法治合作，擴大香港法律的適用、試行港籍陪審機制、打造多元化糾紛解決平臺，以對接兩地法治環(huán)境、營商環(huán)境。

如何降低人流、物流、資金流、信息流的制度壁壘，如何彌合不同制度下營商環(huán)境與法治環(huán)境的差距，如何建立有效的跨境合作機制，一直是前海與香港合作的關(guān)鍵挑戰(zhàn)和工作重心。但制度差異不僅僅為兩地合作產(chǎn)生了障礙，也驅(qū)使著前海不斷改革體制機制、探索更開放的經(jīng)濟體系，成為制度創(chuàng)新策源地。在與香港合作開發(fā)的過程中，前海充分學習和借鑒了香港服務(wù)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗和國際先進經(jīng)驗，探索實施了司法改革、金融改革、工程建設(shè)管理制度改革、法定機構(gòu)改革等，以建立與國際規(guī)則接軌的法律框架和制度體系。截至2019年5月，前海累計推出442項制度創(chuàng)新成果，其中49項和69項分別在全國和廣東省得到復制推廣(張瑋，2019)。本文聚焦其中的工程建設(shè)管理制度改革。此項改革不僅促進了工程建設(shè)領(lǐng)域的服務(wù)貿(mào)易自由化，還推動了體制機制的創(chuàng)新發(fā)展，產(chǎn)生了深遠的影響。

自合作區(qū)設(shè)立之初，前海就與香港進行了開發(fā)建設(shè)合作，引進了許多香港企業(yè)與工程建設(shè)專業(yè)機構(gòu)，力圖將前海打造為高水平國際化城市。截至2019年9月，在前海出讓的38宗經(jīng)營性用地中，港資背景企業(yè)取得18宗，土地面積共計37.26萬平方米，占全部出讓面積的47.3%。香港奧雅納工程顧問公司受托為前海工程開發(fā)建設(shè)提供專業(yè)技術(shù)意見。此外，前海還引入了5家國際知名的香港設(shè)計公司參與前海綜合規(guī)劃和各類專項規(guī)劃編制和設(shè)計，約占總數(shù)1/3。第一太平戴維斯公司也與前海管理局合作，在前海提供港式物業(yè)管理服務(wù)。

然而，在工程建設(shè)領(lǐng)域，內(nèi)地與香港的管理制度存在著巨大的差異，使得香港專業(yè)機構(gòu)與人士在跨境執(zhí)業(yè)中受到限制，并且在工程項目執(zhí)行中產(chǎn)生不少協(xié)調(diào)上的困難和挑戰(zhàn)(黃華生等，2010)。在現(xiàn)行企業(yè)資質(zhì)管理及職業(yè)資格管理制度下，由于境外企業(yè)沒有資格申請內(nèi)地工程勘察設(shè)計、工程監(jiān)理、工程造價等資質(zhì)，市場參與十分有限，而境外專業(yè)人士在取得內(nèi)地職業(yè)資格及實際執(zhí)業(yè)上也存在困難。在內(nèi)地的建筑實踐中，由于兩地專業(yè)人士的權(quán)責與執(zhí)業(yè)范圍、規(guī)范法規(guī)、項目管理模式、文化與思維等方面都有著許多不同之處，香港專業(yè)機構(gòu)與人士在跨境工作中遇到許多挑戰(zhàn)，甚至與內(nèi)地合作伙伴發(fā)生分歧和沖突。前海與香港的開發(fā)建設(shè)合作也受到類似問題的困擾，但這些問題和挑戰(zhàn)也促使前海管理局進一步采取措施，擴大對香港工程建設(shè)服務(wù)業(yè)的開放，讓香港專業(yè)機構(gòu)及人士能夠直接在前海執(zhí)業(yè)，并試行香港工程建設(shè)模式，學習借鑒香港的制度經(jīng)驗，實施建筑市場綜合改革試驗。(4)訪談記錄1。訪談對象1，前海管理局工程建設(shè)事務(wù)負責人。2019年1月于廣東省深圳市。

2013年9月16日，在粵港合作聯(lián)席會議第十六次會議上，前海管理局與香港發(fā)展局在規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域達成合作意向，并在CEPA框架下簽署了合作意向書。合作內(nèi)容包括建立信息共享機制、成立規(guī)劃建設(shè)專責小組及建立聯(lián)席會議制度、探索建立互派工作人員實習機制、探索香港企業(yè)與專業(yè)人士在前海提供服務(wù)的辦法、探索試點實行香港的規(guī)劃及工程建設(shè)體制機制等。另外，前海管理局還委托香港設(shè)計機構(gòu)A為改革提供咨詢服務(wù)，比較兩地工程建設(shè)模式并設(shè)計改革方案。(5)訪談記錄2。訪談對象2，香港設(shè)計機構(gòu)A前職員，曾參與前海基礎(chǔ)設(shè)施工程咨詢業(yè)務(wù)及前海工程建設(shè)管理制度改革的咨詢業(yè)務(wù)。2019年5月于廣東省珠海市。

2016年2月29日，前海管理局、深圳市政府和香港發(fā)展局進一步簽署了《在深圳前海試行香港工程建設(shè)管理模式合作安排》。根據(jù)協(xié)議，名冊內(nèi)的香港工程建設(shè)專業(yè)機構(gòu)和人士經(jīng)備案后可在前海直接執(zhí)業(yè)。港商獨資或控股項目可以選聘香港專業(yè)機構(gòu)與人士提供工程建設(shè)服務(wù)，并在實踐中采用香港工程建設(shè)模式。前海管理局將參照香港模式對項目進行管理，包括但不限于行政審批流程、管理構(gòu)架、管理制度、接受委托專業(yè)人士執(zhí)業(yè)范圍、專業(yè)機構(gòu)從業(yè)許可范圍等。兩地政府繼續(xù)合作，探索實施建筑市場管理、信譽等方面的互動互聯(lián)機制，并協(xié)調(diào)解決實施過程中可能產(chǎn)生的問題，分析并化解因兩地差異帶來的政策、法規(guī)、技術(shù)標準、管理等風險。

目前，包括嘉里、騰訊、周大福在內(nèi)的多個港資項目已開展試點工作，引進多家香港優(yōu)秀的專業(yè)團隊，采用總建造師負責制、施工總承包模式、全過程項目管理等具有特色的建設(shè)管理模式，提高了建設(shè)質(zhì)量和效率，也為工程建設(shè)體制創(chuàng)新提供了新的思路(深圳特區(qū)報，2018)。珠海橫琴自貿(mào)區(qū)、廣州南沙自貿(mào)區(qū)和東莞濱海灣新區(qū)等地亦紛紛借鑒前海的先行經(jīng)驗，務(wù)求通過類似的方式，推進建筑市場的進一步開放和工程建設(shè)管理制度的改革。(6)2017年8月25日，珠海市橫琴新區(qū)管委會與香港發(fā)展局簽署了合作意向書與合作安排，并在麗新哈羅禮德公學項目試行香港工程管理模式，在信德城軌接駁通道項目試行澳門工程管理模式。珠海市人大審議通過的《珠海橫琴港澳建筑及相關(guān)工程咨詢企業(yè)資質(zhì)和專業(yè)人士執(zhí)業(yè)資格認可規(guī)定》于2019年12月1日起正式生效，推動了港澳工程建設(shè)業(yè)從業(yè)人員跨境便利執(zhí)業(yè)。2019年9月24日，香港發(fā)展局與廣州南沙自貿(mào)區(qū)管委會簽訂合作協(xié)議書，兩地將在建筑規(guī)劃領(lǐng)域開展常態(tài)化合作。南沙自貿(mào)區(qū)方面還表示，將逐步向香港擴大開放建筑市場。2019年12月，東莞濱海灣新區(qū)政府已委托工程咨詢公司完成了粵港工程建設(shè)管理制度融合研究，以了解兩地制度差異與規(guī)則對接情況，并參考深圳前海與珠海橫琴的改革經(jīng)驗。

四、案例呈現(xiàn)與分析

如上一節(jié)所述，前海與香港之間的制度差異雖然為雙方的合作帶來困擾，更重要的是還同時促進了前海的制度創(chuàng)新。下文將以前海工程建設(shè)管理制度改革為案例，運用第二節(jié)中所提出的理論框架，分析兩地間制度差異是如何促進改革發(fā)生的，勾勒出制度差異產(chǎn)生張力，進而推動制度創(chuàng)新過程的具體機制。

(一)多元制度邏輯共存

內(nèi)地既有的工程建設(shè)管理體制(7)本節(jié)提及內(nèi)地與香港工程建設(shè)管理制度安排均指對私人工程的管理制度。本節(jié)對內(nèi)地工程建設(shè)管理制度的描述反映了前海制度改革時的狀況，近幾年的一系列“放管服”改革舉措已經(jīng)極大地改善了內(nèi)地制度的運行效率和效果。自2017年，住建部逐步弱化甚至取消企業(yè)資質(zhì)，同時強化個人執(zhí)業(yè)資格，逐步構(gòu)建資質(zhì)許可、信用約束和經(jīng)濟制衡相結(jié)合的建筑市場準入制度。2019年，我國在試點基礎(chǔ)上全面實施了工程建設(shè)項目審批制度改革，審批效率顯著提升，審批時長壓縮到120個工作日內(nèi)。強調(diào)政府對市場活動的資源配置和監(jiān)管的職能，對維護市場秩序、保障工程質(zhì)量、促進建筑業(yè)健康發(fā)展曾起到了積極的作用。但隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，以及建筑業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、生產(chǎn)技術(shù)、組織形式的日新月異，原有的管理體制逐漸不適應(yīng)現(xiàn)實的需要。一方面，有限的政府資源難以保障政府的監(jiān)管效能，例如，政府承擔著較多的工程質(zhì)量安全監(jiān)督職責，但監(jiān)督人員的專業(yè)能力與實踐經(jīng)驗往往不足，有限的人員編制也無法應(yīng)對建筑規(guī)模的迅速增長(黃衛(wèi)東等，2013)。另一方面，營商環(huán)境的自由便利程度也受到影響。例如，要在北京和上海通過一個倉庫的施工許可證審批，平均要花費266天，通過28.6個審批程序，便利程度在全球排名172位(8)數(shù)據(jù)來自世界銀行《2017年營商環(huán)境報告》。在該報告中，中國在“辦理施工許可證”指標中排名第172位，是10個評價指標中排名最低的一項。而在此項指標排名第一的香港，辦理相同的施工許可證只需要經(jīng)過11個程序，耗費72天和倉庫價值的0.7%。，反映工程建設(shè)審批制度在降低制度交易成本上還有很大的空間。另外，具備相應(yīng)類別和等級的資質(zhì)是企業(yè)承攬工程業(yè)務(wù)的必要條件，但實際運作中資質(zhì)申請的困難卻將部分有能力的企業(yè)排除在市場之外(陳勇，2012；王洪強、賈宏俊，2013)，不利于市場充分競爭。相對而言，香港的工程建設(shè)管理制度設(shè)計有很大的差異。香港政府對市場實行積極不干預政策，主要通過規(guī)管準入門檻等手段來淘汰不合格企業(yè)，同時力求避免影響建筑企業(yè)自由參與市場競爭。在監(jiān)管中，政府采用精簡便捷的審批制度，并借助專業(yè)力量來實施微觀層面的監(jiān)管，即由專業(yè)人士對其所負責的工程項目進行直接、全面的監(jiān)督，配合政府事中事后巡查、檢測、追責，從而實現(xiàn)對工程安全質(zhì)量的控制。

內(nèi)地與香港的工程建設(shè)管理制度反映了不同的制度邏輯，即科層國家邏輯與市場邏輯(輔以專業(yè)邏輯)?？茖訃业闹贫冗壿嬍侵竿ㄟ^法律和科層等級制度對社會活動進行合理化和規(guī)范(Alford & Friedland，1991)，強調(diào)政府在經(jīng)濟和社會中發(fā)揮的主導作用。市場制度邏輯是為了維系市場經(jīng)濟的存在和發(fā)展而形成的，強調(diào)市場環(huán)境的自由與公平以及市場主體對經(jīng)濟效益的追求(Thornton et al.，2005)。專業(yè)邏輯將專業(yè)協(xié)會視為合法性的來源，并重視專業(yè)知識、專業(yè)服務(wù)和專業(yè)自治(Eraut，1994)。如果我們將這兩組典型的制度邏輯視作光譜的兩端，那么內(nèi)地和香港的工程建設(shè)管理制度則落在中間不同的位置——內(nèi)地制度強調(diào)政府的干預和管制作用，香港制度則標榜市場自由與專業(yè)自治原則，政府的角色是間接的、補遺的。這兩個特征體現(xiàn)在兩地的制度安排中，如表1所示。

表1 中國內(nèi)地與香港工程建設(shè)管理制度：制度邏輯及表現(xiàn)特征

資料來源：作者自制。

在建筑市場管理中，資質(zhì)管理制度是設(shè)置承包商準入門檻、控制服務(wù)質(zhì)量的重要手段。在內(nèi)地，資質(zhì)管理制度是政府配置資源的工具，它設(shè)置了細致的專業(yè)類別和等級，并以企業(yè)的人員素質(zhì)與數(shù)量、管理水平、資金規(guī)模、業(yè)務(wù)能力等作為評級依據(jù)(建設(shè)部，2007a，2007b；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，2015)。資質(zhì)級別決定了企業(yè)可承接的業(yè)務(wù)范圍。香港建筑市場也實行資質(zhì)管理制度，但出發(fā)點是保證市場主體達到基本能力要求，維護基本秩序，從而讓市場發(fā)揮資源的配置作用。因而香港資質(zhì)制度的專業(yè)類別少且不設(shè)等級，承建商注冊要求也比較簡單，主要考察關(guān)鍵人士是否具備最低資格和經(jīng)驗(香港屋宇署，2006)。

工程建設(shè)項目審批制度是政府通過行政審批許可的方式對工程建設(shè)進行監(jiān)督的手段，涉及多個不同部門。(9)在內(nèi)地，工程項目設(shè)計一般包括方案設(shè)計、初步設(shè)計和施工圖設(shè)計三個階段。方案設(shè)計需報送規(guī)劃主管部門審批，涉及環(huán)境影響評估、交通影響評估、防洪地震評估、日照分析等。初步設(shè)計由建設(shè)主管部門組織審查，以確保初步設(shè)計嚴格執(zhí)行審批意見、設(shè)計內(nèi)容合理、工作符合規(guī)范。施工圖審批包括施工圖審查、防雷審查、消防審查、人防審查等，由不同主管部門負責。類似地，香港工程設(shè)計圖審批也涉及消防署、路政署、環(huán)保署、渠務(wù)署、水務(wù)署等多個部門。在內(nèi)地，由于從政府部門管理的需要出發(fā)，審批制度采用串聯(lián)審批、多頭審批的模式，審批效率不高(住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，2018)。香港不實行工程報建制度，審批環(huán)節(jié)較少，手續(xù)也比較簡單。為了提高辦事效率、方便服務(wù)對象，香港采用了屋宇署牽頭、多部門并聯(lián)審批的模式。屋宇署統(tǒng)一受理申請，并負責組織協(xié)調(diào)各部門對設(shè)計圖紙進行集中審批(柯洪等，2005)。

建筑活動的監(jiān)督對保障工程安全質(zhì)量至關(guān)重要。在內(nèi)地，政府角色突出，肩負著保障工程安全質(zhì)量的責任，監(jiān)督方式直接、深入，甚至審查各環(huán)節(jié)技術(shù)問題。與之相比，香港專業(yè)人士在建筑活動監(jiān)督中擁有更多的權(quán)力與責任。根據(jù)香港《建筑物條例》，每個由他人代為實施的私人工程均需委任一名認可人士及注冊結(jié)構(gòu)工程師，與施工企業(yè)共同對工程安全和質(zhì)量負責。屋宇署通過文件核查和地盤巡查等方式監(jiān)管施工過程，而由專業(yè)人士負責技術(shù)把關(guān)和監(jiān)控具體施工活動(柯洪等，2005)。

(二)制度差異產(chǎn)生張力

不同的制度邏輯下形成了不同的社會安排，塑造了行動者的社會身份、目標和認知圖式。由于這些身份、目標和認知圖式在其行為決策中持續(xù)發(fā)揮著作用，因此當不同的制度邏輯發(fā)生交互時，制度差異就可能產(chǎn)生一系列的沖突和張力。

如上一小節(jié)所描述，內(nèi)地與香港工程建設(shè)管理制度反映著不同社會系統(tǒng)中相互有別的制度邏輯。在內(nèi)地制度中，科層國家邏輯強調(diào)政府的管制作用，建設(shè)主管部門因而承擔著更重的監(jiān)管責任，干預的范圍較廣、強度較高。在制度安排上，建設(shè)主管部門需為工程建設(shè)的安全質(zhì)量問題負責，并以技術(shù)審查為重要監(jiān)管手段。(10)內(nèi)地自2000年起實施施工圖審查制度，對結(jié)構(gòu)安全和強制性標準、規(guī)范執(zhí)行情況等內(nèi)容進行審查。2004年《國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》將施工圖審查從行政事項改為自律管理后，各級建設(shè)部門將這項審查工作委托給專門的審圖機構(gòu)，并出臺技術(shù)審查要點作為指導。受“向上負責”的科層邏輯的影響(周雪光，2013)，建設(shè)主管部門會特別注意避免發(fā)生工程安全質(zhì)量問題及規(guī)避問責風險，因此采用偏保守的審查標準，以安全為導向、以規(guī)范條文為根本。由此衍生的具體審查行為往往對工程設(shè)計構(gòu)成了更多限制。作為追求經(jīng)濟效益的企業(yè)，內(nèi)地工程設(shè)計機構(gòu)在設(shè)計活動中首先考慮審查標準的約束，避免因?qū)彶椴缓细穸a(chǎn)生巨大的經(jīng)濟損失，其次才考慮如何迎合市場的需求。

而在市場及專業(yè)邏輯的主導下，香港政府的主要角色在于維護市場的基本秩序和公共利益，而讓市場和專業(yè)力量來主導市場活動。因此，屋宇署將設(shè)計圖則審查簡化為程序性審查和密度、安全、衛(wèi)生和環(huán)境等基本事項的審查，而借助專業(yè)力量來把關(guān)其他技術(shù)事務(wù)，以間接控制工程質(zhì)量風險。(11)根據(jù)香港《建筑物條例》，香港政府對私人建筑工程的審批和施工的監(jiān)理都是以“認可人士” 為主要的負責人，其中約八成為建筑師。認可人士必須承擔特區(qū)法例上列明的法律責任，以建筑工程或街道工程統(tǒng)籌人的身份監(jiān)督工程圖則的制備，在證明書上簽字、制定監(jiān)工計劃書(如有需要)、監(jiān)督施工過程，以確保工程安全進行。在法律要求和政府監(jiān)督下，認可人士依照規(guī)定統(tǒng)籌負責工程建設(shè)項目，并在專業(yè)邏輯影響下遵守專業(yè)標準和規(guī)范，從而控制工程質(zhì)量。認可人士也同時是業(yè)主的代理人，除保證基本質(zhì)量外，還需要追求工程的綜合效益，因此要綜合考慮業(yè)主需求、建設(shè)成本、建筑質(zhì)量等因素來選用設(shè)計方案。如此，設(shè)計圖則審查對設(shè)計活動的限制相對較小，而市場的選擇成為主要影響因素。因此香港設(shè)計機構(gòu)主要考慮如何滿足市場需求，并從專業(yè)角度來審視設(shè)計方案。

表2 工程建設(shè)領(lǐng)域下的制度邏輯與行動主體的行為依據(jù)

資料來源：作者自制。

因此，香港與內(nèi)地工程建設(shè)領(lǐng)域中的組織或個人由于所處制度不同而具有不同的社會身份、目標和認知圖式(如表2所示)。香港工程專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人士在跨境執(zhí)業(yè)時，常常因此遭遇困難和挑戰(zhàn)，甚至與內(nèi)地合作伙伴產(chǎn)生分歧和沖突。例如，2012年，由于境外企業(yè)無法獲得工程設(shè)計資質(zhì)，香港工程設(shè)計機構(gòu)A選擇與內(nèi)地工程設(shè)計機構(gòu)Z組成聯(lián)合體，取得了前?；A(chǔ)設(shè)施工程咨詢合同。在合作設(shè)計中，首先由A進行方案設(shè)計，再由Z據(jù)此進行施工圖設(shè)計，并可以協(xié)商進行修改。Z認為工程設(shè)計首先應(yīng)考慮是否符合審查要求，因此從便于通過審批的角度，對設(shè)計方案提出了許多修改意見。而香港機構(gòu)A習慣性地從客戶需求、成本和質(zhì)量的角度來審視這些修改意見，從而認為這些修改缺乏依據(jù)，還會降低設(shè)計質(zhì)量。A與Z擁有著不同的理念、思維、規(guī)范，據(jù)此來指導自己的行為和審視對方的意見，因此產(chǎn)生了不同的設(shè)計主張，并且難以相互理解、相互讓步，使得合作陷入僵局。(12)訪談記錄2。訪談對象2，2019年5月于廣東省珠海市。

(三)張力推動制度創(chuàng)新

當行動主體體會到?jīng)_突和張力時，其能動性就會被激發(fā)，對現(xiàn)行制度產(chǎn)生反思，認識到改革的需求，推動制度創(chuàng)新的發(fā)生。在設(shè)計合作陷入僵局后，香港設(shè)計機構(gòu)A向項目業(yè)主前海管理局反映了合作雙方的分歧，并提議允許香港專業(yè)機構(gòu)和人士在前海直接執(zhí)業(yè)，如此就可以不受內(nèi)地合作方的掣肘，提供更好的專業(yè)服務(wù)。(13)訪談記錄3。訪談對象2，2019年5月于廣東省珠海市。同時A也反映，在內(nèi)地工程制度下工作開展不暢，影響服務(wù)質(zhì)量。(14)訪談記錄2。訪談對象2，2019年5月于廣東省珠海市。前海管理局由此審視現(xiàn)行制度，認識到這些沖突僅僅是冰山一角，根本的問題是政府對市場活動的干預，壓抑了企業(yè)的創(chuàng)新空間和動力。肩負著加強深港服務(wù)業(yè)合作、創(chuàng)新經(jīng)濟體制機制的任務(wù)，前海管理局對推進工程建設(shè)領(lǐng)域的制度改革和市場開放、從根本上解決問題表現(xiàn)出很強的積極性。

這些沖突和張力也使行動主體認識到多種不同的制度體系的存在，接觸到除現(xiàn)行制度外其他的可能選擇，從而為構(gòu)想和實施新的制度安排提供了支撐。根據(jù)香港設(shè)計機構(gòu)A的建議，經(jīng)過充分研究和考慮，前海管理局最終決定在對香港工程建設(shè)領(lǐng)域服務(wù)業(yè)擴大開放的基礎(chǔ)上，試行香港工程建設(shè)模式，實施建筑市場綜合改革試驗。為此，前海管理局通過已有的合作機制與香港發(fā)展局取得聯(lián)系，并于2013年在CEPA合作框架下簽署了合作意向書。通過與香港發(fā)展局的合作關(guān)系，前海管理局得以與香港專業(yè)學會、商會等相關(guān)香港組織加強了聯(lián)系與溝通、充分了解香港工程建設(shè)領(lǐng)域的行業(yè)狀況與管理模式，并咨詢了他們的意見與建議，推進改革方案的設(shè)計。2016年前海管理局與香港發(fā)展局進一步簽署合作安排、在擴大市場開放的基礎(chǔ)上，實施改革方案并不斷調(diào)試。其中，前海管理局與香港有關(guān)專業(yè)組織協(xié)調(diào)合作，對跨境執(zhí)業(yè)的機構(gòu)與人士進行聯(lián)動管理，保障改革工作的有序展開。

五、結(jié)論與討論

本文構(gòu)建了“制度差異—張力—制度創(chuàng)新”理論框架，以深圳前海工程建設(shè)管理制度改革為案例，考察內(nèi)地與香港制度間的差異促進制度創(chuàng)新的作用機制。在這個案例中，內(nèi)地與香港工程建設(shè)管理制度分別以科層國家邏輯與市場邏輯(輔以專業(yè)邏輯)為主導，形成了不同的社會安排，因此兩地的行動主體擁有著不同的社會身份、利益和認知圖式。內(nèi)地與香港的行動主體因而提出了不同的主張，進而產(chǎn)生分歧。這些分歧能夠激發(fā)行動者的能動性，促使其審視現(xiàn)行制度、反思制度未能滿足的需求，從而成為改革產(chǎn)生的契機。同時，香港的第二種制度使得行動者接觸到另一種可能的制度安排和實踐。通過跨區(qū)域的協(xié)調(diào)合作，行動者能夠積極開發(fā)另一種制度的資源，推動改革的設(shè)計和實施。

以往研究粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的文獻常常強調(diào)“一國兩制”會造成制度性障礙，從而阻礙了區(qū)域協(xié)調(diào)與合作。然而，從制度理論視角來看，“一國兩制”保留了內(nèi)地與港澳的兩種制度，而多元制度間的張力可以有效推進制度改革。本文通過案例分析，展示了“兩制”間的差異在社會互動中促進大灣區(qū)改革的一種機制：粵港澳之間的密切往來和合作使制度張力得以產(chǎn)生并轉(zhuǎn)化為制度改革的動力，促使治理機制發(fā)生動態(tài)轉(zhuǎn)變。我國制度改革歷程中，制度實施機制的建設(shè)相對落后(盧現(xiàn)祥，2002)，治理機制的調(diào)整將有利制度創(chuàng)新的持續(xù)發(fā)展。本文分析顯示，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的制度差異是促進大灣區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢，而非負擔。大灣區(qū)可以充分利用制度多元的優(yōu)勢，借鑒和學習區(qū)域內(nèi)不同的制度經(jīng)驗，從而成為當代中國的創(chuàng)新引擎。