國家戰(zhàn)略嵌入地方發(fā)展：對(duì)競(jìng)爭(zhēng)型府際合作的解釋

文 宏 林 彬

【政策之窗】

? 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府間具有競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在必然性。

? 國家戰(zhàn)略嵌入可減少地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來的內(nèi)耗，促進(jìn)地方政府橫向合作，更好驅(qū)動(dòng)區(qū)域發(fā)展。

? 本研究有助于理解粵港澳大灣區(qū)的地方政府協(xié)同合作，闡釋國家戰(zhàn)略與地方發(fā)展之間的內(nèi)在張力。

一、問題的提出：區(qū)域發(fā)展的思維轉(zhuǎn)換

地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系，深刻影響著區(qū)域的發(fā)展和治理。競(jìng)爭(zhēng)型府際合作是指在市場(chǎng)機(jī)制和行政分權(quán)作用下，地方政府間具有相互競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在必然性；雖然“競(jìng)爭(zhēng)性”表明了地方政府間合作的難題和痛點(diǎn)，但“競(jìng)爭(zhēng)型”則更加精準(zhǔn)地框定這一特性下的府際合作類型。由此，“競(jìng)爭(zhēng)型府際合作”本質(zhì)是探究具有內(nèi)在競(jìng)爭(zhēng)性的府際合作如何可能。為突破分割的區(qū)域治理模式帶來的發(fā)展內(nèi)耗和惡性競(jìng)爭(zhēng)問題，政府間的合作成為理想的行動(dòng)策略(Lowery，2000)。西方研究的理論基礎(chǔ)和治理模式大致經(jīng)歷由傳統(tǒng)區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)的建立大都市區(qū)的政府體制結(jié)構(gòu)改革模式(Dagger，1981)；公共選擇學(xué)派倡導(dǎo)的政府碎片化有益于競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)改善，主張“市場(chǎng)提供公共服務(wù)”的多中心行政機(jī)制和市場(chǎng)參與模式(Ostrom et al.，1961)；以及新區(qū)域主義提出的建立多主體、多層次合作網(wǎng)絡(luò)模式(Wallis，1994)?？梢娖淅碚摶A(chǔ)多是建構(gòu)在交易成本理論和網(wǎng)絡(luò)理論上(Feiock，2013；蔡嵐，2015)。但若簡單復(fù)制西方理論和做法，將可能面臨實(shí)踐性和解釋力低的問題，關(guān)鍵還要基于中國現(xiàn)實(shí)情境，考慮我國政治制度和行政體制，從地方政府合作中的權(quán)力關(guān)系展開探討。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)下，我國地方政府間具有競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在必然性。地方政府呈現(xiàn)出“雙重角色、自利驅(qū)動(dòng)”的特點(diǎn)：一方面，地方政府利用財(cái)政收支和轉(zhuǎn)移支付，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資與建設(shè)，實(shí)現(xiàn)其公共性和強(qiáng)制力(陳云賢、顧文靜，2017)。另一方面，20世紀(jì)80年代實(shí)行的財(cái)政包干制，建立了以地方競(jìng)爭(zhēng)為核心的發(fā)展模式，并未隨分稅制改革將財(cái)權(quán)收緊到中央而發(fā)生改變(周飛舟、譚明智，2014)?！吧舷路种巍钡闹卫眢w制給予了地方很大的自主性，區(qū)域的管轄權(quán)演變?yōu)榻?jīng)營權(quán)，會(huì)出于自身利益最大化進(jìn)行資源的配置。加上地方政府的政績晉升考量，多重因素共同作用，使得自利性競(jìng)爭(zhēng)成為地方政府發(fā)展的原動(dòng)力(周黎安，2007；文宏、林彬，2020)。以上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論和政府運(yùn)作理論，都闡明了我國區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)具有一定的必然性。地方政府為改善發(fā)展環(huán)境贏得競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，會(huì)在基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，如優(yōu)質(zhì)的港航資源的競(jìng)爭(zhēng)。

分權(quán)化和市場(chǎng)化帶來的地方競(jìng)爭(zhēng)式發(fā)展，不可避免會(huì)集中于屬地利益而影響合作成效。特別是區(qū)域內(nèi)的同質(zhì)化容易引發(fā)惡性競(jìng)爭(zhēng)，政府間競(jìng)爭(zhēng)過度、合作不足，致使地方自主探索的“區(qū)域協(xié)作”大多流于形式(張京祥，2013)。有學(xué)者將地方政府合作機(jī)制概括為互利模式、大行政單位主導(dǎo)模式和中央誘導(dǎo)模式，互利模式實(shí)現(xiàn)的前提是各方能從合作中獲利(楊龍，2008)。地方政府自發(fā)合作的阻礙因素在于信息不對(duì)稱導(dǎo)致的交易成本過高，對(duì)于如何推進(jìn)地方政府合作，可在組織結(jié)構(gòu)方面建立“區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會(huì)”的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(陳剩勇、馬斌，2004)，召開區(qū)域會(huì)議、區(qū)域論壇等形成多中心、自主治理的合作機(jī)制(鎖利銘，2018)，甚至可以完善合作規(guī)則，實(shí)施績效考核和法制化監(jiān)督。但隨著區(qū)域治理空間的不斷拓展和治理事務(wù)復(fù)雜程度的增進(jìn)，如粵港澳三地政府合作的演進(jìn)史中會(huì)有階段性的擴(kuò)容過程，治理事務(wù)由基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)分工再到公共服務(wù)等的政府整體治理(文宏等，2019)，新設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)已無法有效滿足，需要更高層級(jí)政府來推動(dòng)和引導(dǎo)。

本文從上述矛盾出發(fā)深入探討我國地方政府協(xié)同合作的決定性因素是什么。對(duì)于已有文獻(xiàn)的回顧，我們發(fā)現(xiàn)：第一，我國學(xué)者對(duì)地方政府合作的分析，較多集中于博弈論和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)來分析政府行為(趙峰、姜德波，2011；鎖利銘，2014)，以組織間網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)提出優(yōu)化合作的策略。但顯然，并非有相互依賴的利益就會(huì)產(chǎn)生合作關(guān)系，其并沒有考慮到我國地方政府間合作網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系是建立在權(quán)力基礎(chǔ)之上，可以說“解決不好地方政府間的權(quán)力關(guān)系，就難以實(shí)現(xiàn)真正的利益合作關(guān)系”(彭彥強(qiáng)，2013)。第二，自下而上的合作方式對(duì)于地方政府的利益協(xié)調(diào)至關(guān)重要，但僅在機(jī)制完善上顯然“治標(biāo)難以治本”。由國家層面制定的戰(zhàn)略規(guī)劃自上而下的推動(dòng)，以此帶來的區(qū)域合作具有明顯的可行性，現(xiàn)有研究已提出“國家戰(zhàn)略”這一行動(dòng)策略(馬曉河，2014)，但并未深入分析“國家戰(zhàn)略區(qū)域”的本質(zhì)與特征。

綜上所述，本文將問題聚焦于如何通過國家戰(zhàn)略嵌入，促進(jìn)我國地方政府之間的協(xié)調(diào)合作。本文將構(gòu)建國家戰(zhàn)略嵌入地方發(fā)展的分析框架，梳理國家戰(zhàn)略對(duì)地方合作的影響要素和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)理?；浉郯拇鬄硡^(qū)的區(qū)域治理充分體現(xiàn)地方政府合作的復(fù)雜性和困難性，遂作為本研究的典型案例。本文將推進(jìn)以下幾點(diǎn)：一是結(jié)合“嵌入”理論和央地集權(quán)與分權(quán)理論，梳理中國情境下府際合作的理論基礎(chǔ)；二是描述粵港澳大灣區(qū)地方自主發(fā)展，在國家戰(zhàn)略推動(dòng)下的合作轉(zhuǎn)變，以驗(yàn)證“國家戰(zhàn)略”影響要素的合理性；三是梳理國家戰(zhàn)略對(duì)地方政府協(xié)同合作演進(jìn)過程的影響，闡釋“嵌入”在國家戰(zhàn)略與地方自主發(fā)展之間的本質(zhì)內(nèi)涵。

二、理論分析框架：府際合作的邏輯基礎(chǔ)

(一)國家戰(zhàn)略嵌入：競(jìng)爭(zhēng)型府際合作的新模式

府際合作會(huì)落實(shí)在政策的制定與執(zhí)行當(dāng)中，但受央地關(guān)系影響呈現(xiàn)出差異化的合作模式。地方政府擁有政策創(chuàng)新的能力和積極性，在合作創(chuàng)新中會(huì)自主探索和先行先試；央地關(guān)系是理解中國政策創(chuàng)新的重要視角，中央政府的介入程度通常會(huì)對(duì)地方自主實(shí)踐產(chǎn)生影響。原因在于，地方擁有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上的分權(quán)(Zhu，2014)，而中央擁有組織和人事上的集權(quán)，依托政治體制能夠迅速做出重大的、復(fù)雜的決策，這兩點(diǎn)深刻影響著中國式政策的生成與運(yùn)作(Zhu，2016)。這隱含了府際合作的形成模式，包括中央政府的介入程度和央地間的互動(dòng)形成。一方面，中國政策制定的傳統(tǒng)形式是由中央政府主導(dǎo)，通過區(qū)域政策試驗(yàn)形成政策或計(jì)劃，然后推動(dòng)成功的地方經(jīng)驗(yàn)由“從點(diǎn)到面”的擴(kuò)散，有學(xué)者提出地方政府的學(xué)習(xí)能力和中央政府的介入程度的劃分維度(楊宏山、李娉，2019)。另一方面，府際互動(dòng)有助于推進(jìn)政策的學(xué)習(xí)與傳播、吸納地方實(shí)踐和優(yōu)化政策創(chuàng)新(王紹光，2008)，是“頂層設(shè)計(jì)”與“地方探索”良性互動(dòng)的結(jié)果(郁建興、黃飚，2017)，也即多層級(jí)的政府間可以在縱向分為“自下而上”和“自上而下”兩種政策演進(jìn)路徑。如面對(duì)較為突出的社會(huì)問題，上級(jí)政府會(huì)有選擇地采納其他政府的政策經(jīng)驗(yàn)(Marsh & Sharman，2009)?？梢园l(fā)現(xiàn)，地方合作政策的差異性，其實(shí)是受中央政府介入程度和央地互動(dòng)過程兩個(gè)維度的影響。

國家戰(zhàn)略嵌入地方發(fā)展，是在中央政府介入程度和央地互動(dòng)過程下，中國治理實(shí)踐中特有的一種創(chuàng)新模式。將其與傳統(tǒng)的“行政集中管治”模式相比較：一是發(fā)起主體或政策構(gòu)想源起于地方先行先試，中央政府既不決定政策目標(biāo)也不決定政策工具；而傳統(tǒng)模式是中央政府掌控的政策試驗(yàn)，上級(jí)政府確定大致政策目的再與實(shí)施試點(diǎn)的地方政府相互配合(Heilmann，2008)。二是動(dòng)力因素的差異，國家戰(zhàn)略嵌入地方發(fā)展，正是在地方自主探索中，發(fā)揮政治激勵(lì)的積極作用，實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展科學(xué)性和政治性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；而傳統(tǒng)的“行政集中管治”模式中地方政府的實(shí)踐和創(chuàng)新動(dòng)力，來自回應(yīng)地方需求或爭(zhēng)取上級(jí)關(guān)注的政績考量。再者是與“高層設(shè)計(jì)試驗(yàn)”模式(Heilmann，2008；劉偉，2015)相比較：一是中央政府介入程度，“國家戰(zhàn)略”介入程度高，意味著對(duì)地方合作的協(xié)調(diào)力度、政策工具供給的可能性和豐富程度也更大；而“設(shè)計(jì)試驗(yàn)”是高層政府授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)先行實(shí)踐，政策工具需要先試驗(yàn)再推廣(梅賜琪等，2015)。二是央地互動(dòng)過程中，“嵌入”是頂層設(shè)計(jì)和自主探索共同作用的結(jié)果，是自下而上政策定位的提升，進(jìn)而中央政府的介入，更能夠形成央地間的良性互動(dòng)；而“設(shè)計(jì)試驗(yàn)”僅受頂層設(shè)計(jì)單一過程作用。所以，“國家戰(zhàn)略嵌入”模式意味著，地方政府在沒有統(tǒng)一政策目標(biāo)的情況下，展開了地方的實(shí)踐探索(Zhu & Zhao，2018)，一旦地方實(shí)踐與國家新形勢(shì)需要相符，將有可能實(shí)現(xiàn)地方政策層級(jí)的提升，形成針對(duì)相關(guān)問題的中央政策目標(biāo)；國家戰(zhàn)略定位下，中央政府將不斷依據(jù)政策目標(biāo)為導(dǎo)向提供化解、協(xié)調(diào)地方政府沖突的制度規(guī)則、法律規(guī)范和激勵(lì)措施，并在其行政權(quán)威下幫助地方政府達(dá)成共識(shí)。

圖1 府際合作的形成模式

資料來源：作者自制。

(二)合作何以可能：國家戰(zhàn)略嵌入的決定性因素

國家戰(zhàn)略對(duì)地方發(fā)展具有嵌入性特征，使得地方政府合作需考慮國家戰(zhàn)略隱含的政治任務(wù)屬性?！扒度胄浴?Embedmentness)廣義上指“某一事物進(jìn)入另一事務(wù)的過程和狀態(tài)”，微觀上如社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理(徐珣，2018)，宏觀上體現(xiàn)為行政或經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)的嵌入?？枴げㄌm尼(Karl Polanyi)(2007)最早提出“嵌入性”概念，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)并非像經(jīng)濟(jì)理論中所說是自足的，而是從屬于政治、宗教和社會(huì)關(guān)系之中；如市場(chǎng)交易有賴于信任、相互理解和法律對(duì)契約的強(qiáng)制執(zhí)行。但后續(xù)較多學(xué)者認(rèn)為嵌入的含義偏向于A對(duì)B的支配地位，強(qiáng)調(diào)的是多種要素的緊密滲入。如馬克·格蘭諾維特(Mark Granovetter)(Granovetter，1985)等學(xué)者根據(jù)嵌入性的作用要素，歸納為結(jié)構(gòu)嵌入、認(rèn)知嵌入、文化嵌入和政治嵌入(劉鵬，2011)。本文采用后者定義，將政治嵌入定義為強(qiáng)調(diào)政治環(huán)境與體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)主體行為的影響，具體表現(xiàn)為國家公共政策和宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，成為地方運(yùn)行過程和發(fā)展方向進(jìn)行嵌入性干預(yù)重要依據(jù)。換言之，國家戰(zhàn)略的嵌入具備政治嵌入的屬性，是指依托行政力量，將外部制度安排或規(guī)則迅速嵌入到新的社會(huì)環(huán)境的過程。由此，嵌入理論體現(xiàn)了環(huán)境因素對(duì)組織運(yùn)行和發(fā)展的影響，國家戰(zhàn)略對(duì)地方發(fā)展具有嵌入性特征；在跨區(qū)域治理上體現(xiàn)的政治任務(wù)屬性，地方政府須完成自上而下的任務(wù)安排，一定程度上彌合府際合作的困境。

(三)合作何以運(yùn)轉(zhuǎn)：中央政府參與的內(nèi)在邏輯

國家戰(zhàn)略蘊(yùn)含中央政府塑造的任務(wù)環(huán)境和具備的宏觀調(diào)控能力，以此推動(dòng)地方政府利益協(xié)調(diào)和資源整合。中央政府干預(yù)會(huì)削弱競(jìng)爭(zhēng)以強(qiáng)化政府間合作(付承偉，2016)，體現(xiàn)出國家權(quán)力的介入作用。國家或廣義上的中央政府參與，其內(nèi)在邏輯在于依托行政體制內(nèi)任務(wù)環(huán)境的塑造和宏觀能力的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同主體之間的行為約束和利益協(xié)調(diào)。在任務(wù)環(huán)境的塑造層面，其內(nèi)在的作用要素包括：行政力量的介入、制度規(guī)則的建立和法律規(guī)范的約束。首先，中央政府具有權(quán)力中心的權(quán)威性和行政命令權(quán)力。在我國“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”和“科層制”的行政組織體制下，地方政府面臨自上而下的行政指令、政策規(guī)劃等構(gòu)成的任務(wù)環(huán)境(周雪光、艾云，2010)。其次，制度的作用在于建立一個(gè)相互作用的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，主要具有三種結(jié)構(gòu)性要素：設(shè)定目標(biāo)、確定規(guī)則和實(shí)施監(jiān)督。最后，還需有中央政府來建立完善相應(yīng)的法律規(guī)范，做到對(duì)違背規(guī)則行為的懲罰有所依據(jù)。由此，中央政府在地方政府合作中實(shí)際扮演了三種角色：規(guī)則的制定者、規(guī)則執(zhí)行的監(jiān)督者和合作爭(zhēng)議的裁決者(潘小娟等，2016)。

圖2 國家戰(zhàn)略嵌入地方發(fā)展的理論解釋

資料來源：作者自制。

任何由地方自主競(jìng)爭(zhēng)式發(fā)展向地方政府合作共贏的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)是制度變遷的過程，需要在國家權(quán)力下進(jìn)行重新調(diào)整和分配(黃少安，2000)。這意味著中央政府另一層面發(fā)揮著宏觀調(diào)控的能力，在強(qiáng)制力下有效協(xié)調(diào)各方利益；體現(xiàn)在平臺(tái)搭建、利益協(xié)調(diào)和政策激勵(lì)等三方面(朱成燕，2016)。但地方政府妥協(xié)讓步時(shí)需兼顧利益與資源的協(xié)調(diào)整合，需由國家在宏觀調(diào)控上利用轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。政策激勵(lì)是指利用政策創(chuàng)造優(yōu)惠的投資環(huán)境，如在項(xiàng)目審批、制度創(chuàng)新等方面給予政策優(yōu)惠和資源投入，激勵(lì)區(qū)域的發(fā)展。綜上所述，地方政府雖分屬不同行政區(qū)劃，有著不同規(guī)模等級(jí)，在合作成本和合作風(fēng)險(xiǎn)過高、信息不對(duì)稱情況下，中央政府的支持和引導(dǎo)政策，有助于實(shí)現(xiàn)地方間的合作。本部分從理論上梳理了國家戰(zhàn)略嵌入地方發(fā)展的作用要素(見圖2)，以及推進(jìn)地方政府間合作的可行性和有效性。

三、跨域府際合作的典型體現(xiàn)：以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為例

粵港澳大灣區(qū)已成為我國跨區(qū)域合作的建設(shè)重點(diǎn)，經(jīng)歷了從學(xué)術(shù)界的討論到地方政策的考量，再到國家戰(zhàn)略的提出。本文選擇粵港澳大灣區(qū)作為地方政府合作的研究對(duì)象，出于以下幾點(diǎn)考慮：一是粵港澳大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)了不同地區(qū)、行政地位和社會(huì)體制的合作，是觀察復(fù)雜性地方政府合作的最佳樣本；二是港口和航道作為灣區(qū)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，集中體現(xiàn)了交通基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域公共運(yùn)輸服務(wù)和物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展等事務(wù)，兼具代表性和典型性；三是其功能發(fā)揮不僅能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更能統(tǒng)籌帶動(dòng)社會(huì)要素的流動(dòng)，意義深遠(yuǎn)。

(一)府際間的話語權(quán)約束

灣區(qū)內(nèi)深中通道的建設(shè)方案的制定和執(zhí)行，也反映了地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)博弈。2015年12月，國家發(fā)改委批復(fù)同意在深圳和中山兩地間建設(shè)“東隧西橋”的深中通道，并在2018年9月開始全面實(shí)施。深中通道與港珠澳大橋相比，因不受跨境運(yùn)輸限制，受到省內(nèi)各地方政府的支持。但在建設(shè)方案設(shè)計(jì)上，卻形成了廣州“全隧”方案與深圳、中山“東隧西橋”方案的多次辯駁。2013年8月，時(shí)任廣東省長主持省政府常務(wù)會(huì)議時(shí)，同意以“東隧西橋”為推薦方案，“全隧”為備選方案；同時(shí)附上廣州市政府意見，上報(bào)國家發(fā)改委。原因在于伶仃洋大橋正處在廣州市出?？冢瑫?huì)限制日后進(jìn)出廣州港船舶高度，日后也勢(shì)必會(huì)影響船舶進(jìn)出南沙港和廣州港，阻礙廣州市港航發(fā)展。高層級(jí)政府的行政權(quán)威，在約束地方政府行為中發(fā)揮著重要作用。雖然廣州、深圳和中山三地政府均認(rèn)為，深中通道建設(shè)勢(shì)在必行，但各主體也有自身關(guān)注利益。在“全隧”與“東隧西橋”方案選擇中，深圳和中山再次結(jié)盟，廣州方面也不斷爭(zhēng)取機(jī)會(huì)；廣州市委市政府曾共同向廣東省省委省政府請(qǐng)示，希望采用的方案要實(shí)現(xiàn)廣深中三市共贏。推動(dòng)者就包括現(xiàn)任廣州市人大常委會(huì)主任(曾任廣州市長)，曾在2018年1月廣東省十三屆人大一次會(huì)議召開期間，以省人大代表身份提出調(diào)整“東隧西橋”方案。從中能夠看出，灣區(qū)內(nèi)城市的競(jìng)爭(zhēng)力與港口的發(fā)展優(yōu)勢(shì)密不可分，深中通道建設(shè)方案的選擇，反映了地方間的競(jìng)爭(zhēng)博弈。而高層政府的行政權(quán)威，顯然在博弈中發(fā)揮了不可忽視的作用。

(二)政策定位的穩(wěn)步提升

粵港澳大灣區(qū)經(jīng)歷了由地方性的區(qū)域合作規(guī)劃到國家規(guī)劃，再上升為國家戰(zhàn)略并落實(shí)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的定位轉(zhuǎn)變。2005年廣東省政府在《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃(2004—2020)》中，首次把發(fā)展“粵港澳跨界合作發(fā)展地區(qū)”列入重大行動(dòng)計(jì)劃；2009年《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《珠江三角洲規(guī)劃綱要》)中，提出“灣區(qū)發(fā)展計(jì)劃”；2010年，粵港澳三地政府聯(lián)合制定《環(huán)珠三角宜居灣區(qū)建設(shè)重點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃》；直到2014年“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”被寫入深圳市政府報(bào)告，達(dá)成初步實(shí)質(zhì)性共識(shí)。2009年至2014年期間，區(qū)域空間經(jīng)由“珠三角”“環(huán)珠三角”直到粵港澳整體合作，體現(xiàn)了珠三角地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一個(gè)方向，但該階段灣區(qū)合作僅停留在地方層面。直至2015年，國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，“粵港澳大灣區(qū)”概念首次被明確提出，并標(biāo)志著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提升至國家規(guī)劃層面，區(qū)域發(fā)展的影響力和重要性得到明顯提升。隨后“粵港澳大灣區(qū)”的概念不斷被深化，特別是在2016年國家“十三五”規(guī)劃、黨的十九大報(bào)告和政府工作報(bào)告多次提及，再次實(shí)現(xiàn)了國家規(guī)劃到國家戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》)，標(biāo)志著在國家層面公布了較為詳細(xì)的政策方案。由此，國家重要會(huì)議多次強(qiáng)調(diào)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，大灣區(qū)已從地方發(fā)展規(guī)劃上升到國家戰(zhàn)略并嵌入于地方發(fā)展，體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略帶來的制度規(guī)范作用。

(三)區(qū)域分工與協(xié)作的推進(jìn)

國家戰(zhàn)略層級(jí)與地方合作層級(jí)中政策目標(biāo)與工具的選擇，反映出中央政府參與推動(dòng)政策不斷創(chuàng)新。規(guī)劃綱要通常是相對(duì)更加全面和細(xì)化的執(zhí)行性文本，遂將《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》與《珠江三角洲規(guī)劃綱要》兩份規(guī)劃文件進(jìn)行對(duì)比，通過對(duì)政策目的、目標(biāo)和工具的比較分析(劉紅波、林彬，2018)，可以窺見中央政府參與發(fā)揮的作用與影響。使用WordArt軟件進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)和詞云圖繪制，可以發(fā)現(xiàn)兩份規(guī)劃綱要均突出強(qiáng)調(diào)“建設(shè)、創(chuàng)新、合作”的政策目的，也即政策的價(jià)值定位；前20位熱詞中“建設(shè)、創(chuàng)新、合作、國際、產(chǎn)業(yè)、文化、經(jīng)濟(jì)、城市、珠三角”等九個(gè)熱詞均相同，構(gòu)成了政策的核心議題。不同的是，《珠江三角洲規(guī)劃綱要》詞頻出現(xiàn)前20位熱詞中，剩余熱詞為“改革、規(guī)劃、城鄉(xiāng)、農(nóng)村、體制……”，更多強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鄉(xiāng)體制改革的政策目標(biāo)，包括總體目標(biāo)和具體任務(wù)目標(biāo)；而《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》前20位熱詞剩余熱詞為“香港、港澳、澳門、科技、金融……”，更多強(qiáng)調(diào)區(qū)域分工與協(xié)作，反映出的是推進(jìn)政策目標(biāo)落實(shí)的政策工具。因此，通過政策文本量化的方法可見政策關(guān)注要點(diǎn)的差異性：《珠江三角洲規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鄉(xiāng)體制改革，而《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》更多強(qiáng)調(diào)區(qū)域分工與協(xié)作，相對(duì)更加務(wù)實(shí)。也不難發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中，實(shí)際是中央和地方分開、互動(dòng)地制定政策目標(biāo)和政策工具(Zhu & Zhao，2018)：地方政府率先做出決策，進(jìn)行各種政策試驗(yàn)；中央政府旨在解決協(xié)同困難的體制機(jī)制問題，提供替代或補(bǔ)充性的政策目標(biāo)和政策工具。

圖3 政策文本中熱詞詞云

注：左圖為《珠江三角洲規(guī)劃綱要》，右圖為《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》。

資料來源：作者自制。

(四)城市地位與作用的確定

政策中對(duì)區(qū)域內(nèi)城市地位和作用的明確，有利于府際間的協(xié)同與合作。通過對(duì)《珠江三角洲規(guī)劃綱要》全文搜索，發(fā)現(xiàn)各城市被提及次數(shù)如下：香港7次、澳門1次、廣州30次、深圳27次、珠海12次……說明在地方探索中，以珠三角城市為主，廣州、深圳和珠海發(fā)揮主導(dǎo)型作用。再對(duì)《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》全文搜索，各城市被提及次數(shù)如下：香港102次、澳門90次、廣州41次、深圳39次、珠海20次……相比之下，重點(diǎn)城市發(fā)生了變化，相較而言，港澳出現(xiàn)頻數(shù)劇增，珠三角城市位序不變。由于大灣區(qū)場(chǎng)域更加具備廣泛性和戰(zhàn)略性的特點(diǎn)，香港和澳門出現(xiàn)的頻數(shù)明顯增加，港澳在大灣區(qū)的作用和地位可見一斑；并且，珠三角各地市出現(xiàn)的頻數(shù)也有所增加但位序基本不變，說明綱要對(duì)各城市提及次數(shù)均有增加，對(duì)各城市的定位更具針對(duì)性和指引性。再者，《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》確定了重要城市的作用定位，實(shí)現(xiàn)了城市間的錯(cuò)位發(fā)展。如對(duì)香港指出強(qiáng)化其全球離岸人民幣業(yè)務(wù)樞紐地位；針對(duì)澳門指出建設(shè)世界旅游休閑中心、中國與葡語國家商貿(mào)合作服務(wù)平臺(tái)；針對(duì)廣州提出要充分發(fā)揮國家中心城市和綜合性門戶城市引領(lǐng)作用；對(duì)于深圳是建設(shè)“全國性經(jīng)濟(jì)中心城市”和“世界影響力的創(chuàng)新創(chuàng)意之都”?？梢姡痘浉郯拇鬄硡^(qū)規(guī)劃綱要》從國家整體設(shè)計(jì)的層面明確和拓展了各城市的作用定位，既發(fā)揮了各城市的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，同樣也提出了促進(jìn)多元發(fā)展的期待。

(五)府際協(xié)同與合作的深化

從兩份規(guī)劃綱要比較中，也能發(fā)現(xiàn)政策目標(biāo)從城市自主發(fā)展到城市間合作的轉(zhuǎn)變。以珠海為例，《珠江三角洲規(guī)劃綱要》中強(qiáng)調(diào)珠海的交通樞紐功能，提出珠海要建成現(xiàn)代化區(qū)域中心城市和生態(tài)文明的新特區(qū)；而《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》則強(qiáng)調(diào)發(fā)揮澳門-珠海強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，深化澳珠合作以構(gòu)建極點(diǎn)帶動(dòng)、軸帶支撐網(wǎng)絡(luò)化空間格局?？梢姡谥醒胝畢⑴c下，不單純只是對(duì)單一城市目標(biāo)與作用的指導(dǎo)，更反映出地方政府間有更加清晰和明確的合作關(guān)系?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)規(guī)劃綱要》主要就大灣區(qū)的發(fā)展目標(biāo)和定位、各城市的規(guī)劃發(fā)展作出全面布局，進(jìn)一步提高了區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。具體來說，提出“極點(diǎn)帶動(dòng)、軸帶支撐、輻射周邊”的工作思路，推動(dòng)各城市分工和互補(bǔ)。以香港、澳門、廣州和深圳四大中心城市作為區(qū)域發(fā)展的核心引擎，繼續(xù)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)做優(yōu)做強(qiáng)，如加快廣佛同城化建設(shè)，增強(qiáng)對(duì)周邊區(qū)域發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用；特別在極點(diǎn)帶動(dòng)方面，指出“香港-深圳、廣州-佛山、澳門-珠海三組城市強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，深化港深、澳珠合作；軸帶支撐方面，提出以高速鐵路、城際鐵路和高等級(jí)公路為主體的快速交通網(wǎng)絡(luò)與港口群和機(jī)場(chǎng)群，提高珠江岸線地區(qū)的發(fā)展水平和協(xié)同程度?？梢姡瑖覒?zhàn)略細(xì)化為國家規(guī)劃方案和制度規(guī)則，為深入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量變革、大灣區(qū)區(qū)域合作有效順暢注入了新活力。

四、運(yùn)作過程：競(jìng)爭(zhēng)型地方發(fā)展轉(zhuǎn)向合作的“十年之變”

從2009年的《珠江三角洲規(guī)劃綱要》到2019年《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》的十年變化中，體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略嵌入競(jìng)爭(zhēng)型地方發(fā)展的運(yùn)作過程：大致經(jīng)歷了由“地方發(fā)展的自主競(jìng)爭(zhēng)—地方政策的先行先試—國家戰(zhàn)略的高位推動(dòng)—府際合作的穩(wěn)步推進(jìn)”四個(gè)狀態(tài)，四個(gè)狀態(tài)有先后順序且可同時(shí)存在。

(一)第一階段：地方發(fā)展的自主競(jìng)爭(zhēng)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自主權(quán)，政府間行政地位錯(cuò)位和市場(chǎng)資源的同質(zhì)化，形成了府際競(jìng)爭(zhēng)的固有屬性。一方面，灣區(qū)內(nèi)組成城市分屬不同行政區(qū)劃、規(guī)模等級(jí)和行政地位，概括為“一個(gè)國家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、四個(gè)核心城市”，一定程度影響著政府間的合作。在行政地位上也體現(xiàn)出較高的復(fù)雜性，包括計(jì)劃單列市、副省級(jí)市、地級(jí)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和特別行政區(qū)，不同行政級(jí)別意味著自主發(fā)展權(quán)限存在差異；“一國兩制”背景下，與特別行政區(qū)之間的府際合作，遠(yuǎn)未有內(nèi)陸依靠行政權(quán)力協(xié)調(diào)那么順暢和高效。行政地位上的不同意味著地區(qū)管理權(quán)限的差異，無疑增大了地方政府間的協(xié)調(diào)難度，依托我國行政體制自上而下的權(quán)威性和強(qiáng)制力，能夠有效改善。另一方面，市場(chǎng)資源的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)是一種“零和博弈”。港口是灣區(qū)區(qū)別于其他城市群的優(yōu)勢(shì)資源，港口的快速發(fā)展反映出地區(qū)間存在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。2017年廣東省港口完成貨物吞吐量19.8億噸，其中廣州港完成5.9億噸，居全球港口第五位，湛江港完成2.82億噸，與深圳港、東莞港和珠海港非常接近；并且2018年一季度，廣州港和深圳港都體現(xiàn)出較快的增長，均為接近10%的增長速度，珠海港集裝箱吞吐量更是達(dá)到了31.09%的增長。以上數(shù)據(jù)均反映出粵港澳大灣區(qū)港口增長迅速的特點(diǎn)，各地區(qū)在地理位置上彼此相鄰，又面對(duì)相同的市場(chǎng)環(huán)境，難以避免會(huì)形成競(jìng)爭(zhēng)博弈關(guān)系。由此，地方關(guān)系是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任上的分權(quán)，但因其不同的地方偏好而面臨各種矛盾沖突。

(二)第二階段：地方政策的先行先試

《珠江三角洲規(guī)劃綱要》率先在地方層面確立了地區(qū)合作的戰(zhàn)略地位，明確其在全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市一體化大局中的突出帶動(dòng)作用。具體而言，其戰(zhàn)略定位為“科學(xué)發(fā)展模式試驗(yàn)區(qū)和深化改革先行區(qū)”，先行先試為發(fā)展適合我國國情的區(qū)域合作提供示范和經(jīng)驗(yàn)。毋庸置疑，加快珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展具有重要意義，但地方制定的政策方案相對(duì)局限于政策目的和目標(biāo)的規(guī)劃。政策目的即明確政策的使命和價(jià)值定位，細(xì)化的政策目標(biāo)可分解為總體目標(biāo)和具體任務(wù)；如該政策大致確定了總體要求和發(fā)展目標(biāo)，其他篇幅基本是圍繞著具體的任務(wù)，如“構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、提高自主創(chuàng)新能力、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加強(qiáng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展”。從中可以看出地方層面的政策相對(duì)更加寬泛，并未明晰具體的實(shí)施手段、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)機(jī)制等，也即政策的可操作性較低。但地區(qū)間資源整合短期內(nèi)難以自主實(shí)現(xiàn)，“龍頭之爭(zhēng)”一定程度會(huì)給預(yù)期的協(xié)同效應(yīng)帶來消極影響。加上經(jīng)濟(jì)制度、法律體系和行政體系的差異，大灣區(qū)內(nèi)部發(fā)展差距依然較大，協(xié)同性、包容性有待加強(qiáng)。由此，可以認(rèn)為中國治理的政策創(chuàng)新，并非僅有“自上而下”單向度的擴(kuò)散過程，也可以是地方政府率先開展探索(楊宏山、李娉，2019)。但地方政府自主探索的政策內(nèi)容相對(duì)模糊，傾向于明確政策的目的和目標(biāo)，即過多關(guān)注于新的價(jià)值定位、政策愿景或目標(biāo)導(dǎo)向，并未形成具有操作性的行動(dòng)方案，缺乏有效政策工具的提供。

(三)第三階段：國家戰(zhàn)略的高位推動(dòng)

地方政策上升為國家戰(zhàn)略，為破解區(qū)域合作困境提供新契機(jī)?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)城市之間，如何做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、避免重復(fù)建設(shè)或過度競(jìng)爭(zhēng)，是地方自主發(fā)展始終難以較好逾越的障礙。2017年國務(wù)院政府工作報(bào)告中明確提出，“出臺(tái)實(shí)施粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃”，強(qiáng)調(diào)將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)作為港澳融入國家發(fā)展大局、港澳與內(nèi)地全面互利合作的重點(diǎn)領(lǐng)域。2018年政府工作報(bào)告再次明確大灣區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，彰顯了粵港澳大灣區(qū)建設(shè)作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的地位。2017年政府工作報(bào)告的表述為“研究制定粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃”，2018年則表述為“出臺(tái)實(shí)施發(fā)展規(guī)劃”，從“研究制定”到“出臺(tái)實(shí)施”意味著大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃由國家戰(zhàn)略的構(gòu)想進(jìn)入議事日程，快速步入了國家政策制定的落實(shí)階段。中央大力推動(dòng)大灣區(qū)建設(shè)，除拓寬港澳的發(fā)展空間外，還能通過大灣區(qū)合作平臺(tái)，破解港澳融入國家發(fā)展的制度桎梏，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“一國兩制”基本方略的愿景。因此，過去的粵港澳合作是區(qū)域間的合作，比如是粵港澳的三地間的城市合作或產(chǎn)業(yè)合作，如今卻是上升到國家層面的合作，其高度也預(yù)示帶來一些根本問題的突破。由此，將地方政策上升到國家戰(zhàn)略層面，旨在化解地方實(shí)踐中協(xié)同困難的根本問題，也即將內(nèi)地行政主導(dǎo)模式的優(yōu)勢(shì)與港澳自由市場(chǎng)模式的優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合，較為有效地實(shí)現(xiàn)了地方政策的突破。

(四)第四階段：府際合作的穩(wěn)步推進(jìn)

國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具有實(shí)踐性的政策方案，提供了地方自主合作缺乏的頂層設(shè)計(jì)和政策工具。在行政權(quán)威上，中共中央國務(wù)院發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》，專設(shè)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，一方面加強(qiáng)了對(duì)規(guī)劃實(shí)施的統(tǒng)籌指導(dǎo)，要求區(qū)政府間加強(qiáng)溝通和落實(shí)政策目標(biāo)和任務(wù)，著力解決區(qū)域合作中的體制機(jī)制、平臺(tái)建設(shè)等重大問題；另一方面，地方政府需根據(jù)新情況、重大問題研究提出的規(guī)劃調(diào)整建議，要及時(shí)向黨中央、國務(wù)院報(bào)告。在制度規(guī)則方面，將區(qū)域發(fā)展的政策目標(biāo)明確為“實(shí)現(xiàn)更加協(xié)調(diào)、分工合理、功能互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的城市群發(fā)展格局，優(yōu)化協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境”。在法律規(guī)范上，提出“堅(jiān)持用法治化市場(chǎng)化方式協(xié)調(diào)解決大灣區(qū)合作發(fā)展中的問題，加大督促問責(zé)力度，堅(jiān)決制止違法違規(guī)行為”。在平臺(tái)搭建上，特別強(qiáng)調(diào)了“共建粵港澳合作發(fā)展平臺(tái)”，充分發(fā)揮深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴等重大合作平臺(tái)作用和建設(shè)特色合作平臺(tái)。在利益協(xié)調(diào)上，規(guī)劃極大尊重了灣區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)條件和差異化分工，各城市和區(qū)域的定位都更為精準(zhǔn)，如“香港-深圳、廣州-佛山、澳門-珠?！比齻€(gè)極點(diǎn)聯(lián)合形成引領(lǐng)帶動(dòng)作用。再者，一定的政策激勵(lì)有助于實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中央賦予地方合作先行先試的優(yōu)勢(shì)，使大灣區(qū)成為內(nèi)地與港澳合作示范區(qū)。由此，以中央政府具備的組織和人事制度作為行政權(quán)威，確保了地方政府在權(quán)威控制下的活動(dòng)，并作為國家戰(zhàn)略嵌入地方發(fā)展的政治基礎(chǔ)；在政治集權(quán)體制下，針對(duì)國家發(fā)展亟待解決的問題，中央政府提供激勵(lì)機(jī)制和平臺(tái)搭建，著力于重大決策以提供更清晰和明確的政策目標(biāo)，并提供更加完備的政策工具。

五、結(jié)論與討論

(一)結(jié)論

本研究聚焦于區(qū)域治理中的府際合作，指出國家戰(zhàn)略對(duì)地方政府協(xié)同合作的影響，闡釋國家戰(zhàn)略的嵌入與地方自主發(fā)展間的關(guān)系，對(duì)于解釋當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷以及政府與政治改革，都具有一定推動(dòng)作用。本研究的結(jié)論和理論貢獻(xiàn)如下：

首先，國家戰(zhàn)略嵌入地方發(fā)展，是在中央政府介入程度和央地互動(dòng)過程下，中國治理實(shí)踐中特有的一種創(chuàng)新模式。其特征包括：一是發(fā)起主體或政策構(gòu)想源起于地方先行先試，中央政府既不決定政策目標(biāo)也不決定政策工具；二是動(dòng)力因素上擁有中央政府的強(qiáng)力推進(jìn)，正是在地方自主探索中，發(fā)揮政治激勵(lì)的積極作用，實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展科學(xué)性和政治性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；三是擁有很高的中央政府介入，意味著對(duì)地方合作的協(xié)調(diào)力度、政策工具供給的可能性和豐富程度。該模式的提出，從根本上回應(yīng)了競(jìng)爭(zhēng)型府際合作，也即具有內(nèi)在競(jìng)爭(zhēng)性的府際合作如何可能。

其次，國家戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方發(fā)展的政治嵌入，可從約束和引導(dǎo)機(jī)制上歸納出六個(gè)影響要素。中央政府促成地方政府間合作的優(yōu)勢(shì)在于能夠發(fā)揮我國行政組織制度的優(yōu)勢(shì)，包括輸入行政權(quán)威、制度規(guī)則和法律規(guī)范營造出任務(wù)環(huán)境，配套以平臺(tái)搭建、利益協(xié)調(diào)和政策激勵(lì)的宏觀引導(dǎo)能力。表現(xiàn)在能夠制定規(guī)則和實(shí)施監(jiān)督實(shí)現(xiàn)地方政府讓位于整體目標(biāo)，同時(shí)能夠兼顧利益協(xié)調(diào)與資源整合，更富有成效。

最后，央地互動(dòng)過程中的“嵌入”是頂層設(shè)計(jì)和自主探索共同作用的結(jié)果。體現(xiàn)在過程維度上，即“地方發(fā)展的自主競(jìng)爭(zhēng)—地方政策的先行先試—國家戰(zhàn)略的高位推動(dòng)—府際合作的穩(wěn)步推進(jìn)”四個(gè)狀態(tài)。過程變化中體現(xiàn)了“嵌入”關(guān)系的實(shí)質(zhì)，是指地方政府自主開展的實(shí)踐探索，隨著自下而上政策定位的提升強(qiáng)化了中央政府的介入程度，最終在政治任務(wù)屬性下客觀約束地方政府間加強(qiáng)協(xié)作。

本文的理論貢獻(xiàn)和對(duì)話點(diǎn)在于府際合作的模式探討。中國政策制定的傳統(tǒng)形式是由中央政府主導(dǎo)，然后推動(dòng)成功的地方經(jīng)驗(yàn)由“從點(diǎn)到面”的靜態(tài)模式。本文引入了“頂層設(shè)計(jì)”與“地方探索”間的動(dòng)態(tài)互動(dòng)過程即多層級(jí)的政府間可以在縱向分為“自下而上”和“自上而下”兩種政策演進(jìn)路徑。通過與“行政集中管治”“高層設(shè)計(jì)試驗(yàn)”“地方自主探索”等模式的對(duì)比分析以及案例的實(shí)證檢驗(yàn)，最終得出，府際合作政策的差異性，其實(shí)是受中央政府介入程度和央地互動(dòng)過程兩個(gè)維度的影響。

(二)討論

“嵌入”意味著國家戰(zhàn)略對(duì)地方發(fā)展的根本性改變，但并非要摒棄原本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來的自主發(fā)展活力，而是更加強(qiáng)調(diào)整體目標(biāo)對(duì)地方自主發(fā)展的超越，實(shí)現(xiàn)府際間的有序競(jìng)爭(zhēng)，從“零和博弈”走向“競(jìng)合博弈”。過去傳統(tǒng)體制側(cè)重于垂直結(jié)構(gòu)，依托中央和地方的調(diào)控關(guān)系平衡地方間的發(fā)展。國家戰(zhàn)略嵌入模式，體現(xiàn)在府際合作需考慮戰(zhàn)略規(guī)劃帶來的要素作用，以及“嵌入”后形成的府際關(guān)系轉(zhuǎn)變兩方面。一方面，復(fù)雜性地方政府合作需要中央政府的參與，實(shí)際作用在于理順同級(jí)政府間和上下級(jí)政府間的關(guān)系。而國家戰(zhàn)略嵌入地方發(fā)展，本質(zhì)上是縱向府際關(guān)系主導(dǎo)下的橫向府際合作，推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)地方政府間的合作；地方發(fā)展需讓步于國家整體規(guī)劃和目標(biāo)，合作競(jìng)爭(zhēng)核心邏輯是實(shí)現(xiàn)共贏，實(shí)現(xiàn)的是“競(jìng)合博弈”(又稱“非零博弈”，博弈雙方實(shí)現(xiàn)“雙贏”)。

(三)展望

國家戰(zhàn)略的嵌入，為跨區(qū)域合作發(fā)展體制機(jī)制、破解合作發(fā)展中的突出問題提供了新契機(jī)。但由于粵港澳大灣區(qū)尚處于建設(shè)初期，雖能窺見地方政府合作的積極動(dòng)向，卻無法預(yù)見性地呈現(xiàn)國家戰(zhàn)略調(diào)整對(duì)地方政府合作成效的影響。未來，仍可從行政權(quán)力關(guān)系視角，追蹤國家戰(zhàn)略嵌入性與地方自主發(fā)展間的張力、國家戰(zhàn)略調(diào)整與合作成效的影響機(jī)理，以期實(shí)現(xiàn)理論的優(yōu)化和完善。