“限塑令”升級(jí)，固廢法修訂

南方周末記者 程涵

新“限塑令”的第一道關(guān)卡是2020年年底，塑料棉簽、吸管等五種塑料制品首當(dāng)其沖?！　　　　　　　　　　∧戏街苣┯浾摺?　汪韜　?　攝

新冠疫情加劇了公眾對(duì)于　塑料的使用。2020年3月3日，長(zhǎng)春，疫情防控升級(jí)，藥房用塑料薄膜圍起柜臺(tái)，防止與買藥人正面按觸。

人民視覺?圖

★經(jīng)歷一波波國(guó)外禁令沖擊，有的企業(yè)早已布局轉(zhuǎn)型，有的只能被動(dòng)接受。新“限塑令”公布的第二天，鐘南山院士宣布新冠肺炎“人傳人”，疫情耽擱了新“限塑令”的傳達(dá)。

新固廢法還增設(shè)了信息公開條款，要求商場(chǎng)、電商和外賣快遞企業(yè)報(bào)告一次性塑料制品的使用、回收情況。

“核心的問題是一次性用品和一次性的消費(fèi)文化”，不改變這點(diǎn)而僅尋求材料替代，不管可降解與否，還是非塑料材質(zhì)，根本上只是“把一種一次性變成另外一種一次性”。

厚度小于0.025毫米的超薄塑料袋、一次性塑料棉簽、含有塑料微珠的洗面奶、不可降解的快遞包裝……這些常見的塑料制品最近登上了黑名單。2020年4月10日，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門組織起草了《禁止、限制生產(chǎn)、銷售和使用的塑料制品目錄（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《目錄》），13類塑料制品赫然在列。

這是新“限塑令”出臺(tái)3個(gè)月后，官方再一次對(duì)塑料說“不”。1月19日，國(guó)家發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》，被稱為升級(jí)版的“限塑令”。4月29日，修訂后的新固廢法審議通過，也增設(shè)了塑料制品的相關(guān)規(guī)定。

與十多年前的“限塑令”相比，這一系列新規(guī)定不再只針對(duì)塑料購(gòu)物袋。13類塑料制品在2020年、2022年和2025年三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)里，逐步迎來“死線”。

這是中國(guó)第一次如此大規(guī)模地從源頭上禁限塑料制品。然而，新“限塑令”頒布時(shí)趕上新冠疫情暴發(fā)，《目錄》也對(duì)公共衛(wèi)生事件等開了綠燈。疫情雖趨穩(wěn)定，公眾卻更加依賴電商和外賣了，升級(jí)的“限塑令”如何落地執(zhí)行，尚待觀察。

國(guó)際互動(dòng)與高層決議

新“限塑令”的第一道關(guān)卡是2020年年底，塑料棉簽、吸管等五種塑料制品首當(dāng)其沖。

吸管和棉簽并非占大頭的塑料垃圾，但由于體積小、回收難，容易流入自然環(huán)境，被海洋生物誤食，是各地禁塑名單中的?？停獯罄?、法國(guó)等也先后發(fā)布塑料棉簽禁令。

新“限塑令”是國(guó)內(nèi)外政策互相影響的結(jié)果。中國(guó)禁止進(jìn)口“洋垃圾”，倒逼出口國(guó)想辦法應(yīng)對(duì)。2019年，被稱為歐版“限塑令”的歐盟法案禁止棉簽、吸管、餐具等一次性塑料制品投放市場(chǎng)。中國(guó)科學(xué)院理化技術(shù)研究所研究員季君暉認(rèn)為，塑料棉簽被列入新“限塑令”，一定程度上是受歐盟法案影響。

新“限塑令”推出前醞釀多時(shí)。早在2017年底，發(fā)改委即表示正在研究，并向全社會(huì)公開征集意見。2019年9月中央深改委審議通過了相關(guān)意見，四個(gè)月后頒布的新“限塑令”，相當(dāng)于是深改委文件的落地。

比新“限塑令”早幾個(gè)月、同樣是由發(fā)改委頒布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019年本）》已做了鋪墊，預(yù)先列入塑料棉簽等產(chǎn)品，淘汰期限也與新“限塑令”一模一樣。新“限塑令”公布前，季君暉與發(fā)改委有過溝通，據(jù)他了解，發(fā)改委對(duì)于禁限品類和實(shí)現(xiàn)條件做了比較細(xì)致的產(chǎn)業(yè)調(diào)查。

“調(diào)查了我們幾家企業(yè)可降解的產(chǎn)能有多少，能夠滿足多少需求，數(shù)據(jù)我們老早填報(bào)上去了?！彪p童吸管的總經(jīng)理李二橋說。雙童吸管是中國(guó)最大的吸管廠之一，早已通過外貿(mào)訂單感知到塑料吸管禁令的風(fēng)吹草動(dòng)。

2018年7月，星巴克宣布未來兩年內(nèi)逐步停止使用一次性塑料吸管，2020年地球日推出咖啡渣代替了部分塑料粒子的“渣渣杯”。李二橋回憶，2018年4、5月份，公司的可降解塑料吸管訂單量猛增，一個(gè)月的銷量比過去十年加起來還多。

這兩年來，李二橋一直在想國(guó)內(nèi)什么時(shí)候會(huì)有動(dòng)靜。新“限塑令”頒布，心里的石頭終于落了地。頒布當(dāng)天，他就在微信朋友圈轉(zhuǎn)發(fā)了這一消息，感到“機(jī)會(huì)來了”。

經(jīng)歷一波波國(guó)外禁令沖擊，有的企業(yè)早已布局轉(zhuǎn)型，有的只能被動(dòng)接受。新“限塑令”公布的第二天，鐘南山院士宣布新冠肺炎出現(xiàn)“人傳人”，疫情耽擱了新“限塑令”的傳達(dá)。

“你現(xiàn)在說我才知道。”2月6日，春節(jié)后開工第一天，接到南方周末記者的電話時(shí)，劉玉嫦驚訝地說，她是東莞石排鎮(zhèn)一家棉簽生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)理，這里聚集了多家棉簽廠，均以生產(chǎn)木桿棉簽為主。但外銷訂單向來偏好塑料棉簽，原因之一是木制品可能攜帶蛀蟲等，受到防疫檢驗(yàn)限制，她擔(dān)心外銷訂單是否也在此次禁令范圍內(nèi)。

新“限塑令”和《目錄》都有一些限定。以吸管為例，牛奶飲料等利樂包附帶的吸管等尚不在新“限塑令”禁用范圍。李二橋表示，目前紙吸管和可降解塑料吸管的產(chǎn)能加在一起，能夠滿足這一缺口，但禁令如果擴(kuò)展到所有領(lǐng)域，消費(fèi)者將“沒東西可用”。這也意味著2020年不可降解塑料吸管不會(huì)徹底消失，無法立即轉(zhuǎn)產(chǎn)的吸管廠家們尚有立足之地。

處一萬(wàn)到十萬(wàn)元的罰款

對(duì)新“限塑令”設(shè)定的目標(biāo)，李二橋關(guān)注的是，后續(xù)監(jiān)管措施不力以及地方保護(hù)主義會(huì)不會(huì)導(dǎo)致“雷聲大雨點(diǎn)小”——大企業(yè)禁掉了，小企業(yè)不受監(jiān)管。

塑料品類多樣，分散在不同行業(yè)如農(nóng)業(yè)、食品等，又涉及生產(chǎn)、銷售、使用等不同環(huán)節(jié)，監(jiān)管權(quán)也分散在發(fā)改委、工信、市場(chǎng)、環(huán)境等多個(gè)部門。

“新‘限塑令不具有強(qiáng)制執(zhí)行性，必須有另外的法律和法規(guī)作根據(jù)?！敝袊?guó)政法大學(xué)環(huán)境法教授王燦發(fā)解釋，法律依據(jù)主要在循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，也涉及固體廢物污染環(huán)境防治法和產(chǎn)品質(zhì)量法。

新固廢法修訂之前，對(duì)于生產(chǎn)和銷售塑料制品，循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法第18條、第50條規(guī)定，列入發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門發(fā)布的淘汰產(chǎn)品名錄的，應(yīng)禁止生產(chǎn)、銷售。處罰則按照產(chǎn)品質(zhì)量法第51條，情節(jié)嚴(yán)重的要吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。兩部法律的監(jiān)管部門分別為發(fā)改和市場(chǎng)，“這里頭可能會(huì)產(chǎn)生混亂，所以要明確誰(shuí)管。”王燦發(fā)提醒。

新修訂的固廢法加強(qiáng)了對(duì)使用的懲罰，“未遵守國(guó)家有關(guān)禁止、限制使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品的規(guī)定”，將被處以一萬(wàn)至十萬(wàn)元的罰款。王燦發(fā)認(rèn)為，這條規(guī)定可以適用于新“限塑令”對(duì)吸管等所做的禁用、限用的規(guī)定。

不過，盈科上海律所傅其昌律師認(rèn)為，上述新固廢法條款是否能

為新“限塑令”的執(zhí)行撐腰，“還不好說”。他認(rèn)為，新“限塑令”只是倡導(dǎo)性、方向性的規(guī)范文件，為匹配新修訂的法律，禁限的目錄還要通過法律或授權(quán)形式發(fā)布。

新固廢法還增設(shè)了信息公開條款，要求商場(chǎng)、電商和外賣快遞企業(yè)報(bào)告一次性塑料制品的使用、回收情況?！斑@樣的信息公開，實(shí)際上是給使用的企業(yè)產(chǎn)生一定的壓力，迫使它減少塑料制品、塑料包裝物的使用。”王燦發(fā)解釋。這類似于讓排污企業(yè)公開排污情況，即使是合法排污，一旦公開，也是巨大的壓力。

“最需要強(qiáng)調(diào)的就是執(zhí)法。2008年的‘限塑令雖然規(guī)定禁售超薄塑料袋，但商場(chǎng)里照樣有的是?！蓖鯛N發(fā)表示，有監(jiān)督才有執(zhí)法的動(dòng)力。一是主管部門要監(jiān)督下級(jí)；二是檢察院可以對(duì)不履行監(jiān)管職責(zé)的部門提起行政公益訴訟；三是社會(huì)監(jiān)督。

5月1日剛剛執(zhí)行的《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》規(guī)定禁止生產(chǎn)、銷售超薄塑料袋，北京市市場(chǎng)監(jiān)管局就表示，將開展塑料袋生產(chǎn)企業(yè)以及商場(chǎng)、超市等商品零售場(chǎng)所的監(jiān)督檢查。

“可降解替代令”？

新“限塑令”并未止于禁限，還提出推廣替代產(chǎn)品和模式、規(guī)范塑料回收利用和處置，涵蓋了塑料生命周期的全過程。但多位專家在接受南方周末記者采訪時(shí)表示，新“限塑令”在禁限方面比較明確，替代和回收處置方面顯得較為籠統(tǒng)。按零廢棄聯(lián)盟發(fā)起人毛達(dá)的理解，“凡是有時(shí)間限制和具體數(shù)字的，可落實(shí)性比較強(qiáng)，其他則是倡導(dǎo)?！?/p>

禁限之后怎么替代？　新“限塑令”提出以“可循環(huán)、易回收、可降解”為導(dǎo)向。這里面有沒有優(yōu)先次序？　可降解雖然寫在最后面，但受訪專家們普遍感覺，可降解塑料在行文中比較突出。毛達(dá)對(duì)此感到憂慮：新“限塑令”會(huì)不會(huì)過于強(qiáng)調(diào)可降解，從而變成“可降解替代令”？

所謂可降解塑料大多是指生物可降解，即在微生物作用下最終能夠降解為水、二氧化碳等，但有的產(chǎn)品只能在特定條件下才能降解。

可降解塑料如何分類是個(gè)難題。扔進(jìn)可回收垃圾桶不合適——傳統(tǒng)塑料的主要回收方式是加熱融化后形成再生塑料，成分越單一越好，混入其中的生物可降解塑料相當(dāng)于“雜質(zhì)”。

“可回收物還是要靠人工來分揀，也有一些機(jī)械分揀的設(shè)備?！睂ｉT提供垃圾回收解決方案的社會(huì)企業(yè)R立方創(chuàng)始人張淼說，“沒有辦法通過目測(cè)和手感分辨出來它是可降解的還是不可降解的，只能去一個(gè)一個(gè)看它的標(biāo)識(shí)，這會(huì)大大降低工人的效率。如果是機(jī)器分類的話，目前還沒有設(shè)計(jì)出這個(gè)功能。”

扔進(jìn)廚余垃圾桶也不合適——廚余垃圾有好氧堆肥制肥料、厭氧發(fā)酵制沼氣等處置方式。后者是主流處理技術(shù)，但難以達(dá)到可降解塑料的降解條件。

還需考慮到成本和收益問題。清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授劉建國(guó)對(duì)可降解塑料堆肥產(chǎn)出的肥料品質(zhì)和銷路、能否拿到肥料登記證有疑慮，他認(rèn)為將來垃圾分類和處理系統(tǒng)難以為可降解塑料單獨(dú)開辟一類?！霸O(shè)施和管理都是有成本的，收益在什么地方呢？”在他的印象中，國(guó)外對(duì)可降解塑料的處理因各地政策和實(shí)際條件而異，在缺乏堆肥設(shè)施的地方，仍然是靠焚燒處理。

挪威即是如此，2018年挪威環(huán)境署委托當(dāng)?shù)刈稍儥C(jī)構(gòu)撰寫的一份生物基與生物可降解塑料價(jià)值鏈評(píng)估報(bào)告指出，挪威有15-20個(gè)廚余垃圾處理廠，其中只有3個(gè)接收可堆肥塑料。

告別“一次性的消費(fèi)文化”

十多年前“限塑令”推行時(shí)，毛達(dá)曾建議有關(guān)部門制定時(shí)間表和目標(biāo)。他很高興看到新“限塑令”設(shè)定了比較明確的禁限時(shí)間表，并且擴(kuò)大了禁限的產(chǎn)品范圍。

但他又感覺到，當(dāng)下政策很明顯區(qū)分所謂不可降解和可降解?！翱赡芤恍┥碳冶緛眍A(yù)期不用一次性，或重復(fù)使用，又覺得就替換成一次性可降解塑料就OK了，原本有產(chǎn)品淘汰預(yù)期的可能就變成了替代預(yù)期?！?/p>

在毛達(dá)看來，過去塑料問題的治理過于依賴后端的處置——分類回收后循環(huán)再生或焚燒發(fā)電，沒有重視前端的減量?！斑@種邏輯是產(chǎn)業(yè)最希望看到的，不用考慮前端的生產(chǎn)和消費(fèi)問題，最后只要分好類了，后邊的回收產(chǎn)業(yè)就能解決了。”

新“限塑令”的措辭值得玩味。一方面，它在描述禁用和限用的塑料制品時(shí)，不厭其煩地在各產(chǎn)品前加上“不可降解”的限定語(yǔ)，小心地把可降解塑料排除在禁限范圍外，為其開了一道口子。另一方面，在替代方案的部分，并未全面提倡可降解塑料。對(duì)于生鮮包裝、地膜，明確地推廣可降解，而快遞包裝方面則倡導(dǎo)可循環(huán)。比起2017年國(guó)家郵政局“到2020年，可降解的綠色包裝材料應(yīng)用比例提高到50%”的政策，似乎更加謹(jǐn)慎。

可降解塑料產(chǎn)業(yè)的反應(yīng)是熱烈的。早在2007年，雙童已經(jīng)研發(fā)出以玉米淀粉為原料的聚乳酸吸管，但因價(jià)格貴，一直沒有市場(chǎng)。盡管公司每年都常規(guī)生產(chǎn)一些聚乳酸吸管，但“銷量少得可憐”，賣不出去又過了保質(zhì)期，只能當(dāng)廢品處理掉。

“去年拿料我們基本拿不到。全球都在禁塑，這種料到哪里都吃香的，不光是吸管這個(gè)產(chǎn)品，還有刀叉勺、杯子、農(nóng)膜、袋子，用量很大，現(xiàn)在是完全供不上了?！崩疃蛘f，上游的聚乳酸工廠也在擴(kuò)建、新增生產(chǎn)項(xiàng)目。

季君暉也感到有關(guān)企業(yè)積極性很高：“像快遞包裝，目前實(shí)際上有很多企業(yè)已經(jīng)開發(fā)、生產(chǎn)出各種可降解塑料包裝。國(guó)家政策哪一天不讓快遞行業(yè)用不可降解的了，馬上就頂上。但是價(jià)格差得比較大，所以不到政策實(shí)現(xiàn)那一天，這產(chǎn)品就賣不出去?！奔揪龝熣J(rèn)為，只要國(guó)家政策出來，技術(shù)就能跟上。

在發(fā)改委公布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019年版）》中，鼓勵(lì)性類別中就包括“生物可降解塑料及其系列產(chǎn)品開發(fā)、生產(chǎn)與應(yīng)用”。

毛達(dá)推測(cè)，新“限塑令”的制定者應(yīng)該也了解可降解塑料的風(fēng)險(xiǎn)，之所以仍然倡導(dǎo)，一方面可能是對(duì)徹底改變一次性消費(fèi)文化沒有足夠的信心，而這也是整個(gè)社會(huì)心態(tài)的體現(xiàn)?！拔覀冇袔讉€(gè)人拍拍胸脯說，明天我就可以痛痛快快地不用一次性的東西了？”

另一方面可能是塑料產(chǎn)業(yè)的影響。作為新“限塑令”的制定者之一，發(fā)改委勢(shì)必顧及產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題。一次性發(fā)泡塑料餐具就經(jīng)歷過被禁、解禁和再次被禁的反復(fù)。“一個(gè)落后的產(chǎn)業(yè)淘汰了，就尋求一個(gè)新的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行替代。因?yàn)闇p少的這部分不利于現(xiàn)在的這種經(jīng)濟(jì)核算——環(huán)境不友好的產(chǎn)品仍然會(huì)計(jì)入GDP，而它們給環(huán)境帶來的損失和成本沒有計(jì)進(jìn)來?！泵_(dá)說。

在毛達(dá)看來，“核心的問題是一次性用品和一次性的消費(fèi)文化”，不改變這點(diǎn)而僅尋求材料替代，不管可降解與否，還是非塑料材質(zhì)，根本上只是“把一種一次性變成另外一種一次性”。