推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”的路徑分析

【摘 要】 當(dāng)前我國(guó)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革已進(jìn)入“后半篇文章”階段，主要目的是如何實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”，文章指出基于歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，針對(duì)當(dāng)前存在的突出問(wèn)題，為有效推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革向縱深發(fā)展，要繼續(xù)以整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性改革方法論統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)改革“后半篇文章”：將加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終;通過(guò)流程再造突出抓好優(yōu)化協(xié)同高效;充分發(fā)揮部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”作用;強(qiáng)化組織機(jī)構(gòu)人員調(diào)整，文化融合;以機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”助推治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】 機(jī)構(gòu)改革;“化學(xué)反應(yīng)”;全面領(lǐng)導(dǎo);協(xié)同;路徑

建國(guó)70年以來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)總能根據(jù)實(shí)際需要，自覺(jué)進(jìn)行黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革，中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度的優(yōu)越性不斷彰顯，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)取得世界矚目的成績(jī)。自2018年3月份至2019年3月，我國(guó)高效率高質(zhì)量地完成了一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。本次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革，初步構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的機(jī)構(gòu)職能體系，為全面深化改革向縱深發(fā)展提供了有利條件。

習(xí)近平總書(shū)記在2019年7月5日深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“完成組織架構(gòu)重建、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，只是解決了‘面上的問(wèn)題，真正要發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)，還有大量工作要做?！睓C(jī)構(gòu)整合易，機(jī)構(gòu)融合難，如何高質(zhì)量做好機(jī)構(gòu)改革“后半篇文章”成為各地普遍關(guān)注的問(wèn)題。以國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)導(dǎo)向，以改革開(kāi)放以來(lái)機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)為歷史鏡鑒，以當(dāng)前機(jī)構(gòu)融合出現(xiàn)的種種問(wèn)題困境，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”需要綜合施力。

一、夯實(shí)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”

1、堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”的前提條件

70年歷史經(jīng)驗(yàn)不斷證明，只有充分發(fā)揮好黨把方向、謀大局、定政策、促改革的作用，才能真正提高國(guó)家治理的能力和水平。只有加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，才能完成整體性、系統(tǒng)性重構(gòu)，唯有如此，才能真正發(fā)揮機(jī)構(gòu)改革最大效應(yīng)。正如王岐山同志在2017年人民日?qǐng)?bào)上所說(shuō)“一個(gè)時(shí)期以來(lái)，有的人在這個(gè)問(wèn)題上諱莫如深、語(yǔ)焉不詳甚至搞包裝，沒(méi)有前提地搞黨政分開(kāi)，結(jié)果弱化了黨的領(lǐng)導(dǎo)，削弱了黨的建設(shè)?！盵1]改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央先后于1982年、1988年、1993年、1999年集中進(jìn)行了4次黨中央部門(mén)改革，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中進(jìn)行了7次改革。歷史實(shí)踐充分證明，尤其是改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)之后，只單純搞政府機(jī)構(gòu)改革，而不是統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，釋放不了最大改革效力，甚至?xí)尚碌母母镒枇Α１仨毤訌?qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，否則困擾經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深層次問(wèn)題將難以解決，阻礙全面深化改革的體制機(jī)制障礙也無(wú)法破除，“化學(xué)反應(yīng)”只能是紙上談兵。

2、完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，提升黨的全面領(lǐng)導(dǎo)力

強(qiáng)化黨組織全覆蓋。組織建設(shè)是全面領(lǐng)導(dǎo)的前提條件，應(yīng)按照“哪里有黨員，哪里就有黨的組織”的原則，強(qiáng)化黨組織全覆蓋，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)要落到基層，以規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化黨支部建設(shè)為抓手，抓實(shí)黨的建設(shè)偉大工程的“最后一公里”。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，要加強(qiáng)黨組織對(duì)新型經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織的全覆蓋，要加強(qiáng)對(duì)外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個(gè)體戶、自由職業(yè)者等社會(huì)新階層的全覆蓋。旗幟鮮明地強(qiáng)化黨組織在同級(jí)組織中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，黨政關(guān)系是“大”與“小”的關(guān)系，要旗幟鮮明加強(qiáng)黨組織對(duì)同級(jí)人大、政府、政協(xié)等的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)群團(tuán)組織、社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)。進(jìn)一步完善黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，從制度設(shè)計(jì)角度看，要發(fā)揮好議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作用，優(yōu)化議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦事流程，發(fā)揮好議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推進(jìn)落實(shí)”的職能作用。完善黨的職能部門(mén)統(tǒng)一歸口管理協(xié)調(diào)機(jī)制，形成職責(zé)明確、協(xié)同高效的運(yùn)行體制，地方可探索實(shí)行大口黨委制度機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)的歸口管理。

二、以流程再造促進(jìn)機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”落地

1、大力推進(jìn)流程再造是產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”的必要條件

只有通過(guò)業(yè)務(wù)流程革命性再造，才能真正提升政務(wù)服務(wù)效能，才能真正實(shí)現(xiàn)從“物理變化”轉(zhuǎn)化為“化學(xué)反應(yīng)”。首先要以流程再造為基礎(chǔ)調(diào)整優(yōu)化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)。根據(jù)以往機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，一輪大的機(jī)構(gòu)重組后，容易出現(xiàn)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一下子增多、職責(zé)還是交叉分散、各干各的情況，這樣只能是面合心不合，必須通過(guò)流程再造才能改變這一局面。其次要通過(guò)流程再造重塑權(quán)力運(yùn)行方式。改變固有的政府權(quán)力運(yùn)作方式，打破固化的利益藩籬是機(jī)構(gòu)改革的本質(zhì)，唯有通過(guò)流程再造才能真正實(shí)現(xiàn)自我革命。再次要通過(guò)流程再造真正實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效。從以往的“精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能”到今天的“優(yōu)化協(xié)同高效”，是新時(shí)代新形勢(shì)下的新要求。與以往歷次機(jī)構(gòu)改革相比，本次機(jī)構(gòu)改革改變了以往簡(jiǎn)單搞機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、簡(jiǎn)單搞機(jī)構(gòu)整體合并的傳統(tǒng)思路，不簡(jiǎn)單追求“部門(mén)越大越好”，而是尋求機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效。如何實(shí)現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效，必須認(rèn)真檢視權(quán)力運(yùn)行全流程中存在的堵點(diǎn)、盲點(diǎn)、痛點(diǎn)，要敢于觸動(dòng)原有的條塊分割、部門(mén)利益，敢于打破既有的工作慣性、套路，該合并的合并，該精簡(jiǎn)的精簡(jiǎn)，該共享的共享。

2、大力推進(jìn)流程再造，促進(jìn)機(jī)構(gòu)高效履職

信息時(shí)代，技術(shù)工具創(chuàng)新給管理模式帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，基于信息技術(shù)的流程再造為機(jī)構(gòu)全面高效履職提供支撐。堅(jiān)持以人民為中心，打破職能分工界限，推動(dòng)整體效能最優(yōu)。聚焦主責(zé)主業(yè)，以放管服改革為重點(diǎn)，強(qiáng)化協(xié)同配合，打造無(wú)縫銜接的服務(wù)責(zé)任鏈條，全面提高政府效率效能。具體來(lái)看，要加快政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，打破信息壁壘，推進(jìn)部門(mén)信息共享，為政務(wù)協(xié)同提供基礎(chǔ)。流程再造的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是人民的需求，以“事件邏輯”而非“職能邏輯”來(lái)思考流程，為企業(yè)和群眾“辦好一件事”。

三、以發(fā)揮系統(tǒng)性整體性協(xié)同性改革方法論指導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”

重視改革的系統(tǒng)性整體性協(xié)同性是新時(shí)代全面深化改革的重要方法論。改革深水區(qū)和攻堅(jiān)期，各項(xiàng)改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，以系統(tǒng)思維，整體協(xié)同推進(jìn)改革是保障改革平穩(wěn)推進(jìn)的關(guān)鍵。以重點(diǎn)領(lǐng)域改革促全面開(kāi)展，為保障區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步深化重點(diǎn)領(lǐng)域體制改革，理順部門(mén)間機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步破除職責(zé)分割過(guò)細(xì)，職責(zé)重疊交叉問(wèn)題。以基層管理體制改革為重點(diǎn)，重新定位基層政府職能，提升基層在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面職能，下放管理權(quán)限，重塑服務(wù)流程，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，打通服務(wù)群眾“最后一公里”。進(jìn)一步抓好事業(yè)單位改革，事業(yè)單位改革是更難啃的硬骨頭，涉及人數(shù)更多，牽涉利益更深。作為黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，繼黨、人大、政府、政協(xié)改革之后，事業(yè)單位改革應(yīng)提上日程，以鞏固機(jī)構(gòu)改革的成效。要著力解決定位不準(zhǔn)、職能不清、效率不高問(wèn)題。大力推進(jìn)政事分開(kāi)，清理事業(yè)單位行政管理職能;大力推進(jìn)事企分開(kāi)，在明確分類的基礎(chǔ)上，規(guī)范事業(yè)單位職責(zé)范圍，積極推進(jìn)管辦分離，破除即是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的發(fā)展與監(jiān)管職能不分問(wèn)題。進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制改革，首先以機(jī)構(gòu)編制法定化固化改革成果，規(guī)范機(jī)構(gòu)改革行為;按照盤(pán)活存量的原則，提高編制使用效能;下大力氣規(guī)范編外人員，杜絕隱形擴(kuò)編問(wèn)題，維護(hù)機(jī)構(gòu)編制權(quán)威。

四、以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部“領(lǐng)頭雁效應(yīng)”推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”

1、單位黨委（黨組）是產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”的關(guān)鍵條件

深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革，也是對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部一場(chǎng)黨性覺(jué)悟的考察錘煉。當(dāng)前一些機(jī)構(gòu)形式上整合了，但尚未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的融合。單位部門(mén)內(nèi)部融合，黨委（黨組）成員要做表率，起示范帶頭作用。在黨委（黨組）中，單位部門(mén)“一把手”又要發(fā)揮主要作用。推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”需要獅子型領(lǐng)導(dǎo)干部，敢打敢拼、敢于擔(dān)當(dāng)、敢于硬碰硬。部門(mén)“一把手”要將公允放在首位。從個(gè)體心理層面來(lái)看，在機(jī)構(gòu)改革中，個(gè)體或多或少面臨不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。整合的一方往往有優(yōu)越感，而被整合的一方往往有憂慮感，怕被拋棄、不被認(rèn)可。因此在整合中，如何穩(wěn)定人心、凝聚人心，單位部門(mén)“一把手”要身體力行，“一碗水端平”、一視同仁。

2、人員交叉任職是機(jī)構(gòu)融合的快速途徑

緊緊抓住黨員領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”是機(jī)構(gòu)改革真正融合的關(guān)鍵，如果內(nèi)部機(jī)構(gòu)干部安排和人事調(diào)配方面仍然各自為政，很容易產(chǎn)生部門(mén)內(nèi)部界限，影響融合。專業(yè)性強(qiáng)的崗位無(wú)法大面積交叉任職，但綜合管理類崗位都可以考慮大面積人員流動(dòng)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，其它組織變革的實(shí)踐證明，通過(guò)人員的大面積流動(dòng)，調(diào)換崗位，有利于打破在原單位積累下的山頭主義，較快實(shí)現(xiàn)融合。

五、以機(jī)構(gòu)組織文化融合催化機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”

不同的組織是有不同的文化的，組織文化是組織的靈魂，組織文化好比一個(gè)人的性格，是一個(gè)組織區(qū)別于別的組織的特色，并且一經(jīng)形成具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。對(duì)任何組織而言，重組和合并都是一個(gè)痛苦而艱難的過(guò)程。因?yàn)槟遣粌H意味著組織成員會(huì)因組織的重組和整合而面臨諸多不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，而且意味著組織將在身份認(rèn)同、文化信仰和價(jià)值體系等方面發(fā)生深層次的重大變革。文化管理是管理的最高境界，文化融合是機(jī)構(gòu)融合的終極表現(xiàn)。文化融合的結(jié)果，應(yīng)該是大家從心底里認(rèn)為彼此是一個(gè)部門(mén)，心往一處想，勁往一處使。根據(jù)過(guò)往機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)，要充分發(fā)揮我們黨善于做思想政治教育工作的優(yōu)勢(shì)，尤其是結(jié)合當(dāng)下正在開(kāi)展的“不忘初心、牢記使命”主題教育，引導(dǎo)教育廣大黨員、干部盡快轉(zhuǎn)換工作角色，準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變。同時(shí)還可以通過(guò)加強(qiáng)統(tǒng)一培訓(xùn)，組織豐富多彩地文化體育集體活動(dòng)，在潛移默化中實(shí)現(xiàn)組織文化融合，將單位擰成一股繩，真正實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的整體效應(yīng)。

最后，人民群眾的獲得感是檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”的“測(cè)量?jī)x”。推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革要堅(jiān)持以人民為中心，人民群眾是機(jī)構(gòu)改革最終的評(píng)判者、閱卷人。改革的成效最終要靠人民群眾的獲得感來(lái)真正鞏固。機(jī)構(gòu)改革“后半篇文章”要在繼續(xù)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下功夫，在優(yōu)化協(xié)同高效上花力氣，在流程再造上下決心，在領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”上促擔(dān)當(dāng)，在組織文化融合上筑靈魂，不斷增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性整體性協(xié)同性，以新時(shí)代科學(xué)的改革方法論指導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革真正實(shí)現(xiàn)“化學(xué)反應(yīng)”，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打牢基礎(chǔ)。

【注 釋】

[1] 開(kāi)啟新時(shí)代 踏上新征程[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2017-11-07（2）.

【參考文獻(xiàn)】

[1] 全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)[M].北京：人民出版社，2019.85-88.

[2] 習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)綱要[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，2019.88-90.

[3] 中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定 [N]. 人民日?qǐng)?bào)，2018-03-05（1）.

[4] 鞏固黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成果推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2019-07-06（1）.

[5] 金竹青.電子政府框架下新加坡政府流程改革述評(píng)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（05）110-113.

【作者簡(jiǎn)介】

郭太永（1984.7—）男，漢族，山東臨沂人，中共山東省委黨校（山東行政學(xué)院）公共管理教研部助教，研究方向：行政管理.