巡視制度建設(shè)科學(xué)化應(yīng)遵循法治原則

于學(xué)強(qiáng)

摘 ? 要：法治作為現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，是民主社會(huì)的重要保障。法治原則應(yīng)成為制度、政治制度和巡視制度建設(shè)中遵循的重要原則，成為制度建設(shè)科學(xué)化的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。巡視制度建設(shè)科學(xué)化遵循法治原則要求，在巡視制度設(shè)計(jì)方面，無論是實(shí)體類規(guī)定和程序類規(guī)定都要圍繞著依法治國理念;在巡視制度執(zhí)行方面，要使依法巡視成為巡視工作的基本遵循。

關(guān)鍵詞：巡視制度;法治原則;實(shí)體類規(guī)定;程序類規(guī)定

中圖分類號(hào)：D262.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1674-9170（2020）02-0057-08

法治作為現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，是民主社會(huì)的重要保障，也是現(xiàn)代政黨制度建設(shè)應(yīng)遵循的基本原則。黨的十八大以來，伴隨依法治國與依規(guī)治黨并軌前行，我們在法治建設(shè)方面取得巨大成績。遵循法治原則推進(jìn)中國共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)，既是巡視制度建設(shè)科學(xué)化的應(yīng)然選項(xiàng)，也是推進(jìn)“法治中國”建設(shè)的必然要求。

一、法治原則應(yīng)成為制度建設(shè)中遵循的重要原則

法治作為人類政治文明的產(chǎn)物和體現(xiàn)，不僅承載著人類奮斗和艱辛探索所付出的高昂代價(jià)，也承載著人類對美好生活的向往和期待，而制度正是實(shí)現(xiàn)人類這一向往和期待的物質(zhì)載體。制度建設(shè)則涵蓋制度的制定與執(zhí)行兩個(gè)主要環(huán)節(jié)，制度建設(shè)水平?jīng)Q定制度水平，制度建設(shè)遵循法治原則，是制度科學(xué)化的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（一）任何制度建設(shè)科學(xué)化都需要遵循法治原則

重視制度建設(shè)和不斷推進(jìn)良性制度的法治化進(jìn)程，是現(xiàn)代治理通用的做法，也是現(xiàn)代治理區(qū)別于傳統(tǒng)治理的根本所在。我們說古代社會(huì)治理的水平低，不在于其沒有建立和健全制度，而在于制度的認(rèn)同度低和缺乏法治化，在于其制度建設(shè)的科學(xué)化水平低，沒有遵循法治原則，而是單純將國家的穩(wěn)定與社會(huì)的安泰寄托于統(tǒng)治者群體的覺悟與能力方面，尤其是寄希望于英雄人物或圣人之治、明主之治。結(jié)果很容易導(dǎo)致制度的廢棄相當(dāng)隨意，這既說明既往制度的權(quán)威不夠，也說明制度科學(xué)化水平低。當(dāng)然，專制王朝更替的影響因素更帶有決定性，一般來講是新朝難用舊法。實(shí)際上，即便在一王朝穩(wěn)定期間，由于皇權(quán)至上所導(dǎo)致的“一言可以興邦，一言可以亡邦”的情況也并不鮮見。另一方面是既往制定的制度很難得到遵循，得到遵循的制度也會(huì)因適用對象的變化賦予不同的解釋，從而使制度喪失適用的公平性與公正性。古代社會(huì)很難跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率，某種意義上就是受制于制度建設(shè)的科學(xué)化。

現(xiàn)代社會(huì)是注重法治建設(shè)的社會(huì)，法治化是現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺。法治與人治完全不同，它更加強(qiáng)調(diào)制度的功能與作用。在現(xiàn)代社會(huì)中，任何制度建設(shè)科學(xué)化都需要遵循法治原則，以有效規(guī)避人治之害。所以，1980年鄧小平主持《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》的起草工作時(shí)曾指出：“單單講毛澤東同志本人的錯(cuò)誤不能解決問題，最重要的是一個(gè)制度問題。毛澤東同志說了許多好話，但因?yàn)檫^去一些制度不好，把他推向了反面?！盵1]297由此，制度與人相比，“更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[1]333。實(shí)際上，鄧小平在此處所講的不僅僅是制度，而是符合法治的制度，講的是與人治對應(yīng)的法治問題。因?yàn)椴唤Y(jié)合人治與法治談制度，是沒辦法對其作評判的。所以，社會(huì)中的個(gè)體對制度的高度認(rèn)同遠(yuǎn)勝于對領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體的認(rèn)同，前者對于社會(huì)穩(wěn)定和國家安泰的保障力更大。正是由此，重視制度建設(shè)在現(xiàn)代政黨自身建設(shè)中也得到關(guān)注：“法治是現(xiàn)代國家治國理政的基本方式，而‘制度治黨則是與國家治理法治化的預(yù)設(shè)前提和基本保障，更是全面從嚴(yán)治黨的法治邏輯必然?！盵2]

（二）新時(shí)代黨的制度建設(shè)在遵循法治化原則中推進(jìn)

十八大以來，黨的制度建設(shè)在制度制定與執(zhí)行中貫徹了法治原則。首先，黨的制度創(chuàng)設(shè)與完善遵循了法治原則。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，制定制度遵循黨內(nèi)“根本大法”——《中國共產(chǎn)黨章程》。2019年制定通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)”[3]，從而明確了黨內(nèi)法規(guī)制定要遵循黨章精神。第二，制定制度遵循上位制度要求。除了黨章之外，黨內(nèi)還存在很多制度形態(tài)，如準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等，不同的稱謂其制定主體與效力不同，任何黨內(nèi)制度制定既要遵循黨章精神，也不能與其上位制度相沖突。黨的十八大以來進(jìn)行了兩階段的制度清理，先后清理了1978年至2012年6月期間中央制定的767件法規(guī)和規(guī)范性文件，以及從新中國成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。這種清理工作既是解決新舊制度對接問題，也是解決上位制度與下位制度協(xié)調(diào)問題。第三，制定黨的制度注重與國家法律的對接。黨的十八屆四中全會(huì)提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”的課題之后，黨內(nèi)制度制定中基本上形成“在明確遵循‘黨規(guī)立于國法之前‘黨規(guī)嚴(yán)于國法‘憲法法律至上三項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上，注重黨規(guī)國法在事前、事中、事后三個(gè)層面之間的動(dòng)態(tài)配合”態(tài)勢。[4]

其次，黨的制度的執(zhí)行與實(shí)施中遵循了法治原則。黨的十九屆四中全會(huì)更是明確提出“制度的生命力在于執(zhí)行”[5]，而制度執(zhí)行力則是制度執(zhí)行的保證，執(zhí)行力度離不開執(zhí)行者的素養(yǎng)，這種素養(yǎng)不僅包括法紀(jì)知識(shí)與能力，還包括依法扏行的意識(shí)。黨的制度執(zhí)行遵循法治原則，主要體現(xiàn)在壓實(shí)制度執(zhí)行責(zé)任和強(qiáng)化制度執(zhí)行規(guī)約兩點(diǎn)：一是強(qiáng)化制度執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，突出領(lǐng)導(dǎo)依法執(zhí)行的引領(lǐng)性。一方面加強(qiáng)思想引領(lǐng)機(jī)制建設(shè)和組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建設(shè)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行制度的思想自覺性、意志堅(jiān)定性和執(zhí)行帶動(dòng)性，另一方面強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)對應(yīng)，有權(quán)有責(zé)，壓實(shí)執(zhí)行中不予執(zhí)行的責(zé)任。二是強(qiáng)化制度執(zhí)行的考核機(jī)制，做到依法獎(jiǎng)懲。一方面從正強(qiáng)化視角發(fā)揮制度執(zhí)行中的激勵(lì)作用，對于遵守制度的行為予以積極的正向激勵(lì)，通過及時(shí)肯定引導(dǎo)他們更加積極地參與到制度執(zhí)行中來;另一方面從負(fù)強(qiáng)化視角加強(qiáng)制度執(zhí)行中的懲治行為，在建構(gòu)客觀、多元的考核評估指標(biāo)的基礎(chǔ)上通過過程管理嚴(yán)格考核機(jī)制，對制度執(zhí)行中的違犯者進(jìn)行追責(zé)，堅(jiān)決查處觸雷區(qū)、碰紅線者，嚴(yán)肅處理那些不作為、濫作為者，絕不姑息制度執(zhí)行中的搞選擇、打折扣的行為。另外，在黨內(nèi)巡視監(jiān)督工作中，對于有法不依、有規(guī)不循、有紀(jì)不守的監(jiān)督的常態(tài)化，也提升了黨的制度執(zhí)行中遵循法治原則的意識(shí)。

（三）法治化已經(jīng)成為巡視制度建設(shè)科學(xué)化的重要標(biāo)簽

巡視制度建設(shè)需要遵循法治原則，不僅是指其要遵守國家根本大法——憲法，還要遵循中國共產(chǎn)黨的根本大法——黨章，更是指要合乎民意——合法化。“共識(shí)通常被視為政治的真正要義。”[6]21無論是傳統(tǒng)專制社會(huì)還是現(xiàn)代民主社會(huì)，國家治理過程中都要形成基本的共識(shí)，沒有共識(shí)的制度是缺乏支撐的，也是難以有效遵循的。在古代專制社會(huì)中，政治制度的合法性主要取決于皇族血脈，比如董卓統(tǒng)治之所以不能持久，一個(gè)重要的原因就在于他不是皇族血緣，得不到當(dāng)時(shí)老百姓的認(rèn)同。進(jìn)而出現(xiàn)“千里草，何青青;十日卜，不能生”的民謠，預(yù)示董卓將亡。在現(xiàn)代社會(huì)中，蘇聯(lián)解體的因素之一是缺乏制度共識(shí)尤其是高層制度共識(shí)。正如福山所言，“蘇聯(lián)表面上的政治發(fā)展程度不過是‘波將金村之類的東西。通過單純政治意志和武力，布爾什維克創(chuàng)建了發(fā)言人的人工體制。幾乎直到其坍塌的前一刻，它看上去仍然強(qiáng)而有力。問題是道德層面的：生活在其下的人，包括許多最終爬到共產(chǎn)黨高層的人，最終并不相信它的合法性?！盵7]11

中國共產(chǎn)黨巡視制度是既建基于傳統(tǒng)巡視制度的基礎(chǔ)之上，又是對傳統(tǒng)巡視制度的揚(yáng)棄，它與古代巡視制度的根本不同便是人治與法治的不同，體現(xiàn)在：從巡視制度維系的根本制度性質(zhì)上看，社會(huì)主義制度與古代專制社會(huì)根本不同;從巡視工作的根本依據(jù)來看，依法依規(guī)巡視是現(xiàn)代社會(huì)與古代社會(huì)的根本性區(qū)別;從巡視手段的選擇來看，雖然形式上都在使用明察與暗訪，但現(xiàn)代社會(huì)巡視手段創(chuàng)新是有底線要求的，從制度規(guī)范方面倡導(dǎo)文明巡視;從巡視結(jié)果處置方式來看，現(xiàn)代巡視重在發(fā)現(xiàn)問題和改正錯(cuò)誤，而不是懲處人，古代巡視相當(dāng)長的時(shí)段內(nèi)則是懲治異己的力量。由此，古代巡視制度建設(shè)是基于專制制度性質(zhì)，體現(xiàn)唯官唯上的專制社會(huì)性質(zhì);在現(xiàn)代巡視制度建設(shè)，則更多的依賴于最廣大多數(shù)人的認(rèn)同和法治的力量來保障其科學(xué)化。誠如鄧小平所言，發(fā)展社會(huì)主義民主既要廣大民眾的參與，也需要健全法制來夯實(shí)保障力量，“只有這樣，才能解決問題”[1]348。由此，“從人類政治文明發(fā)展歷程來看，法律是治國理政最重要的規(guī)矩，也是最大最重要的制度;法治是現(xiàn)代國家治理的基本方式，是最為完備、穩(wěn)定和管用的制度治理”[8]。

二、巡視制度建設(shè)科學(xué)化遵循法治原則取得的成效與存在的問題

從政策方面看，自黨的十六屆四中全會(huì)提出科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政理念之后，黨的建設(shè)科學(xué)化與法治化便作為黨的政策關(guān)注點(diǎn)得到不斷強(qiáng)化和充分的理論詮釋空間;從實(shí)踐方面看，雖然黨的十八大以來，巡視制度建設(shè)法治水平成績斐然，但巡視制度建設(shè)中的法治失范現(xiàn)象仍然存在，巡視中“燈下黑”的情況時(shí)有發(fā)生。所以，巡視制度建設(shè)科學(xué)化在認(rèn)識(shí)與實(shí)踐層面都是喜憂參半，既取得了相當(dāng)大的成績，也或多或少地存在一些提升空間。

（一）巡視制度建設(shè)科學(xué)化遵循法治原則取得的成效

首先，遵循法治原則實(shí)現(xiàn)了黨在巡視制度認(rèn)知方面的飛躍。法治化的過程是法的理念和精神深入人心的過程，是需要經(jīng)歷法的長期浸潤才能完成的過程。從中國共產(chǎn)黨自身發(fā)展史看，我們黨大致經(jīng)歷了對制度認(rèn)知的三次飛躍：即從政策到制度，從制度到制度體系，從制度制定到制度執(zhí)行，而每一次飛躍既是在法治原則推動(dòng)下完成的，也是遵循法治原則的重要體現(xiàn)。其一，從注重政策向注重制度的轉(zhuǎn)變。在長期革命斗爭環(huán)境中，“政策即法”“以政代法”的現(xiàn)象一度存在，[9]150-151并且取得了較大成就進(jìn)而形成“政策與策略是黨的生命”的認(rèn)知。但是，政策與策略受人的因素影響較大，“只有黨的政策和策略全部走上正軌，中國革命才有勝利的可能”[10]1298。所謂“走上正軌”最重要的就是破除人為因素，實(shí)現(xiàn)政策的制度轉(zhuǎn)化。經(jīng)歷“文化大革命”之后，我們對于制度建設(shè)的重視程度在鄧小平《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》中集中體現(xiàn)出來。其二，從注重制度向注重制度體系的轉(zhuǎn)變。中國共產(chǎn)黨在監(jiān)督制度創(chuàng)設(shè)過程中日益發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督成效不佳與其說是因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督制度，不如說是監(jiān)督制度體系化水平不高。十八大以來，我們黨在巡視制度建設(shè)中注重了巡視制度與紀(jì)檢監(jiān)察、派駐監(jiān)督的協(xié)同，推進(jìn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督的體系化建設(shè)，并且促進(jìn)了黨規(guī)與國法的對接，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的統(tǒng)一。其三，從注重制度創(chuàng)設(shè)向注重制度執(zhí)行的轉(zhuǎn)變。過去，我們黨在巡視制度建設(shè)方面關(guān)注點(diǎn)在完善制度，這其中的道理在于制度確實(shí)沒有健全起來。但是，完善制度解決了法制問題并不意味著也解決了法治問題，如何讓法律制度運(yùn)行起來，真正在實(shí)踐中依法而治，無疑是更有意義的。無論是十五大提出的“依法治國”，還是十九屆四中全會(huì)提出的“制度的生命力在于執(zhí)行”，我們黨更加注重制度執(zhí)行的意識(shí)體現(xiàn)的十分真切。在巡視巡察方面，我們強(qiáng)調(diào)政治巡視和全覆蓋力度，突出其利劍功能，同樣也是注重發(fā)揮巡視的實(shí)踐作用，而不是將巡視作為一種裝點(diǎn)門面的面子工程。

其次，遵循法治原則提升了巡視制度建設(shè)科學(xué)化水平。黨的十七屆四中全會(huì)提出了提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平這一重大命題和重大任務(wù);黨的十八大進(jìn)一步把全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平作為黨的建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)，同時(shí)明確提出，“實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化”要求。[11]在此政策引導(dǎo)之下，巡視制度建設(shè)遵循法治原則的工作力度得以不斷提升，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是巡視制度體系不斷完善。在巡視制度建設(shè)之初，巡視主體不明確與巡視主體泛化現(xiàn)象共存，導(dǎo)致巡視的目標(biāo)指向與定位存在不確定性，而伴隨《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》修訂和修改，以及相關(guān)文件的創(chuàng)設(shè)與完善，這種情況慢慢地得到改觀。在巡視工作的法律法規(guī)依據(jù)方面，《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，對于巡視工作有著較為詳細(xì)的規(guī)定，使其有法可依、有規(guī)可循;在巡視機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，無論是中央與省級層面的巡視機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是省級以下各級巡察機(jī)構(gòu)的設(shè)置，都奉行有效權(quán)力架構(gòu)原則，建立巡視巡察工作一次一授權(quán)機(jī)制，使巡視機(jī)構(gòu)具有更大權(quán)威性和實(shí)效性;在巡視內(nèi)容方面，將巡視對象集中在領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”身上，圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作這一中心推進(jìn)工作，使巡視內(nèi)容更加凸顯權(quán)力的法治約束原則和制衡精神;從工作方法方面，巡視工作條例例舉了具體的巡視手段，規(guī)定了嚴(yán)格的執(zhí)行程序，使巡視各個(gè)環(huán)節(jié)有規(guī)可循，不僅具有可操作性，也具有可監(jiān)控性。二是通過巡視依法懲治腐敗方面成效顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在十八大與十九大期間，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織開展了12輪巡視，對16個(gè)省區(qū)市開展“回頭看”，受理信訪159萬件，與干部群眾談話5.3萬人次，有力地懲治了違紀(jì)違法行為。數(shù)據(jù)分析表明，在中央紀(jì)委審查的案件中，有超過60%的線索主要是通過巡視工作獲取的。[12]

（二）巡視制度建設(shè)科學(xué)化遵循法治原則方面存在的問題

首先，巡視制度建設(shè)科學(xué)化遵循法治原則仍需要提高認(rèn)識(shí)。辯證地、整體地、縱向地看，我們黨在制度意識(shí)方面確實(shí)有了很大進(jìn)步，但這些進(jìn)步與“法治中國”要求、時(shí)代要求和人民要求還有距離，并且巡視制度建設(shè)中部分人的法治理念還有待提升。推進(jìn)“法治中國”建設(shè)既包括建立健全中國特色社會(huì)主義法制體系，即中國特色社會(huì)主義法律體系和黨規(guī)體系，也包括兩大體系在工作中的法治化實(shí)踐。但是，長期以來，我們在這方面的認(rèn)識(shí)并不十分清楚，乃至于時(shí)至今日仍然影響巡視制度建設(shè)的法治化進(jìn)程。一是存在重制度創(chuàng)設(shè)輕制度執(zhí)行的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。黨的十五大便提出了依法治國方略，但實(shí)踐中很多人還是將其簡單化地理解為法律制度的完善。不能否認(rèn)，在制度及法制化建設(shè)尚未到位的時(shí)候，采取有效措施為制度化建設(shè)贏得更多時(shí)間和空間，才更易于解決腐敗的治理問題，[13]所以，建立和完善巡視制度，提升巡視制度體系法治化、科學(xué)化水平，無疑是實(shí)現(xiàn)有效治理腐敗的關(guān)鍵步驟。但是，如若制度不執(zhí)行則制度本身的價(jià)值與意義也就不存在了。正是基于此，習(xí)近平總書記不止一次地告誡制度不是僅僅停留在文件里，不能讓制度成為“稻草人”，要扎緊制度的籠子而不是牛欄關(guān)貓。二是巡視制度執(zhí)行中的法治思維有待提高。當(dāng)代巡視不同于傳統(tǒng)社會(huì)的巡視監(jiān)察，巡視主體不是所謂欽差大臣，不是沒有規(guī)約和底線的，他們在巡視范圍厘定、巡視手段選擇等方面必須遵循法治要求和法規(guī)邊界。雖然，我們黨新時(shí)代以來創(chuàng)造性地提出“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”“制度治黨”“依規(guī)治黨”，并強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)，但法治思維的培育是日積月累的過程，并且這些法治要求與法治精神的落實(shí)必須要結(jié)合具體實(shí)踐，而現(xiàn)實(shí)中缺失法治思維的教條搬用和呆板的執(zhí)行還屢見不鮮。

其次，巡視制度建設(shè)科學(xué)化遵循法治原則仍需要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐。在巡視實(shí)踐方面，巡視工作的成效還受制于非法治化因素的制約：比如巡視成效受制于純主觀性意識(shí)的巡視反腐政治決心;巡視成效受到代理理論下巡視工作人員權(quán)責(zé)背離的影響;信息不對稱下巡視工作人員有敗德的可能;巡視工作人員自由裁量權(quán)也可能呈現(xiàn)無限擴(kuò)張性;等等。[14]所以，目前，巡視制度建設(shè)科學(xué)化在實(shí)踐創(chuàng)新方面仍有較大的空間，至少需要在三方面持續(xù)推進(jìn)法治化進(jìn)程：其一，就政治巡視下的巡視范圍而言，由于法規(guī)制度的規(guī)定較為原則，在實(shí)踐中存在巡視范圍過寬、不聚焦的問題：一方面使巡視主體成為萬能檢查官和多面手，好像需要熟知各類業(yè)務(wù)才能做好巡視工作;另一方面使巡視對象在工作中不去區(qū)分輕重緩急，不去厘定重點(diǎn)與非重點(diǎn)工作，甚至呈現(xiàn)“眉毛胡子一把抓”的現(xiàn)象，唯恐在細(xì)微處出現(xiàn)問題被抓住小辮子，結(jié)果成為工作開展中的小腳女人，不敢創(chuàng)新、甚至成為不做事的庸官。其二，就巡視手段來看，雖然相關(guān)文件有明確的巡視手段要求，但在實(shí)踐工作中，有些巡視主體存在搞形式主義的做法，甚至借巡視權(quán)力搞腐敗，違背了巡視初衷，影響干部隊(duì)伍的團(tuán)結(jié)和正氣。其三，就巡視自身的監(jiān)督而言，十八大以來巡視依靠反腐成效贏得人民認(rèn)同也會(huì)產(chǎn)生更高的期許，民眾參與巡視監(jiān)督的意愿也會(huì)有所強(qiáng)化?！皺?quán)力只有來自權(quán)利，權(quán)力才會(huì)真正代表權(quán)利;權(quán)力必須回歸權(quán)利，權(quán)力才能真正屬于權(quán)利?！盵15]如何在巡視中依法納入和擴(kuò)大民眾參與因子，無疑也是進(jìn)一步提升巡視制度建設(shè)科學(xué)化的重要指向。

三、巡視制度建設(shè)科學(xué)化進(jìn)一步貫徹法治原則的要求

巡視制度作為特殊的制度類型，屬于政治制度范疇，作為上層建筑內(nèi)容與體現(xiàn)的政治制度，承擔(dān)著引導(dǎo)社會(huì)的政治價(jià)值取向的任務(wù)。巡視制度建設(shè)科學(xué)化指的是這一制度體系與執(zhí)行機(jī)制的科學(xué)化，它將直接關(guān)系到這一制度所承擔(dān)的引導(dǎo)政治價(jià)值取向任務(wù)的完成與否。巡視制度建設(shè)科學(xué)化遵循法治原則，不僅是民主政治時(shí)代的必然要求，也是依法治國方略下法治化建設(shè)的必然選擇。貫徹落實(shí)這一原則首先需要樹立法治思維，在巡視制度設(shè)計(jì)方面，無論是實(shí)體類規(guī)定還是程序類規(guī)定，都要圍繞著依法治國理念;在巡視制度執(zhí)行方面，要使依法巡視成為巡視工作的基本遵循。

（一）巡視的實(shí)體類制度規(guī)定要貫徹法治理念

巡視工作在法理意義上的正當(dāng)性，取決于它所依賴的巡視制度的正當(dāng)性;如果巡視制度本身缺乏正當(dāng)性，在其引導(dǎo)下產(chǎn)生的巡視行為就難以確保正當(dāng)性。從巡視制度本身分析，巡視制度可分解為實(shí)體類制度與程序類制度，巡視制度的正當(dāng)性取決于其實(shí)體類制度與程序類制度的正當(dāng)性，取決于這兩類制度從設(shè)計(jì)、修訂和完善過程中是否遵循法治化要求。在實(shí)體類制度建設(shè)中貫徹法治理念，就是在健全巡視工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，以及開展巡視的基本制度時(shí)必須有法可依，遵循憲法和黨章的基本要求，不能與基本的法律和規(guī)定相沖突。主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

首先，巡視制度設(shè)計(jì)初衷要符合法治精神。莫紀(jì)宏指出，“每當(dāng)我們對現(xiàn)有制度進(jìn)行必要改革的時(shí)候，我們都必須充分考慮制度的核心價(jià)值如何維護(hù)、制度的憲法基礎(chǔ)怎樣落實(shí)、制度改革的目標(biāo)是否符合憲法和制度設(shè)計(jì)的終極目標(biāo)要求等”[16]262。巡視制度改革必須在遵循憲法和黨章核心價(jià)值指向的基礎(chǔ)上開展，也必須以維護(hù)憲法和黨章的尊嚴(yán)與權(quán)威為目標(biāo)，也即巡視制度必須直接或間接地體現(xiàn)我們國家的性質(zhì)和黨的性質(zhì)，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的地位和黨員主體權(quán)利。巡視制度建設(shè)中必須充分考慮《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)，以及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，在遵循上位規(guī)章制度精神的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化巡視工作的規(guī)范性要求，提升巡視工作所依據(jù)的規(guī)章制度的效力與認(rèn)同度。

其次，巡視制度內(nèi)容規(guī)定要遵循法治原則。巡視實(shí)體制度建設(shè)中必須關(guān)注巡視主客體的權(quán)利與義務(wù)規(guī)定，這些規(guī)定在某種意義上是通過權(quán)力規(guī)約體現(xiàn)出來。所以，巡視制度建設(shè)中必須明確以權(quán)力制約權(quán)力的法治理念，既要保障巡視對象自身權(quán)利的要求，也要通過權(quán)力制約來規(guī)避他們運(yùn)用權(quán)力過程中的隨意性。同時(shí)，巡視主體的權(quán)力也不是無限的，要明確其運(yùn)行的邊界與底線，防止制衡權(quán)力的權(quán)力成為不受限制的權(quán)力。規(guī)避巡視主體權(quán)力膨脹或制約巡視主體權(quán)力，不能靠單純延長權(quán)力制衡鏈條，而應(yīng)著眼于權(quán)力運(yùn)行的自我約束機(jī)制。因?yàn)閱渭冄娱L制度鏈條往往產(chǎn)生“組織內(nèi)卷化”，“即一種有制度的制定與增加，但卻沒有真正實(shí)現(xiàn)組織的制度化，不斷制定出來的制度被儀式化，發(fā)生了目標(biāo)和規(guī)則的替代”。[17]同時(shí)，“政治制度建設(shè)強(qiáng)烈的計(jì)劃性、目標(biāo)性表明，它必然要受到人們的價(jià)值觀特別是統(tǒng)治階級價(jià)值觀的影響，從而必然具有一定的價(jià)值取向”[18]。無論是對巡視主體還是對巡視對象權(quán)力的控制，都必然要體現(xiàn)社會(huì)主義國家中人民是主人的價(jià)值認(rèn)同。

再次，巡視手段選擇要體現(xiàn)法治要求。在目前的巡視制度文件中，對于巡視手段的規(guī)范比較多，為巡視主體的選擇提供了較為廣闊的空間。同時(shí)，也賦予了巡視主體結(jié)合巡視工作實(shí)際，進(jìn)行手段創(chuàng)新的權(quán)力。應(yīng)當(dāng)明確的是，巡視手段是為巡視目的服務(wù)的，不能為了追求或達(dá)到所謂的“特定目標(biāo)”而對手段進(jìn)行“銳意創(chuàng)新”，不可妄用手段創(chuàng)新權(quán)。基于此，在巡視相關(guān)實(shí)體類制度設(shè)計(jì)時(shí)，不僅要明確巡視主體與對象的權(quán)利與義務(wù)，還要通過對特定機(jī)構(gòu)或廣大人民群眾對巡視的再監(jiān)督、考核、評價(jià)來認(rèn)識(shí)權(quán)力與義務(wù)的享有落實(shí)情況，進(jìn)一步體現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力，以及權(quán)利約束權(quán)力的法治理念。

（二）巡視的程序類制度規(guī)定要體現(xiàn)法治精神

程序制度是伴隨人類文明的發(fā)展而出現(xiàn)的，是基于單純強(qiáng)調(diào)實(shí)體規(guī)定出現(xiàn)的問題反思而提出的。在實(shí)踐中，程序理性“就是把實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)嵌入到程序中，并且通過程序的限制和規(guī)范防止實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的偏移或變異，從而促進(jìn)實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嶓w理性的實(shí)現(xiàn)”[19]。

隨著民主法制的發(fā)展，程序法治同樣成為制度制定和修訂中遵循的共識(shí)。如北京市人民檢察院孫春雨認(rèn)為國家治理現(xiàn)代化的過程是法治化，法治化的重點(diǎn)是程序化。目前，我國實(shí)體法治比較成熟定型，程序法治有很多不盡人意的地方，程序法治建設(shè)迫在眉睫。北京師范大學(xué)宋英輝認(rèn)為，法治的治理目標(biāo)需要通過程序法治的建構(gòu)得以實(shí)現(xiàn)，程序法治要有正當(dāng)程序的保障。華南師范大學(xué)薛剛凌認(rèn)為程序法治在國家法治進(jìn)程中特別重要，但是程序法治只靠程序是不夠的。中國人民大學(xué)陳衛(wèi)東認(rèn)為，落實(shí)程序制度建設(shè)中的法治精神必須強(qiáng)調(diào)人權(quán)保障，以人權(quán)保障為基本原理，懲罰犯罪不得以犧牲人權(quán)為代價(jià);必須強(qiáng)調(diào)程序精細(xì)，在完成有法可依目標(biāo)的前提下實(shí)現(xiàn)立法理念和立法模式的精細(xì)化;必須強(qiáng)調(diào)程序多元，建構(gòu)多元化的程序，兼顧公正與效率;必須強(qiáng)調(diào)程序安定，程序制定發(fā)展和完善中確保秩序的穩(wěn)定。[20]

專家學(xué)者關(guān)于程序制度建設(shè)遵循法治精神的相關(guān)研究，同樣適用于巡視制度建設(shè)。我們黨在巡視制度建設(shè)實(shí)踐中正是遵循了法治原則，巡視制度建設(shè)的科學(xué)化水平才得到提升，基本上形成了巡視準(zhǔn)備、巡視進(jìn)駐、巡視報(bào)告、反饋移交、落實(shí)整改等基本程序和環(huán)節(jié)，并且在某些方面也取得了突破。比如，中央建立巡視組組長庫，由巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)每次巡視任務(wù)提出組長人選，一次一授權(quán)的程序設(shè)置，使得巡視工作的運(yùn)行符合法治的程序正義要求，不僅得到廣泛的社會(huì)認(rèn)可，也提升了巡視的成效。但與此同時(shí)，巡視制度建設(shè)中還需要強(qiáng)化程序關(guān)注：比如，巡視工作流程還需要進(jìn)一步細(xì)化，制定出更富針對性和操作性的具體細(xì)則，如制定巡視機(jī)構(gòu)與被巡視地區(qū)或單位溝通聯(lián)系制度、重大事項(xiàng)請示報(bào)告制度等;并且隨著巡視工作的深入開展，巡視制度的公開性原則還要求信息收集、成果運(yùn)用、案例公開等方面的程序進(jìn)一步優(yōu)化;等等。

（三）巡視制度的貫徹落實(shí)要符合法治要求

在巡視制度法治化建設(shè)中，必須考慮如何充分發(fā)揮巡視制度的效能。巡視制度的效能不僅取決于制度體系的科學(xué)性，還取決于制度的執(zhí)行力與保障力。

首先，依法規(guī)約巡視主體的自由裁量權(quán)問題。巡視制度的執(zhí)行離不開人，面對巡視工作中存在的大量自由裁量權(quán)，巡視工作人員要做到合法、合理、合情，必然需要巡視主體具備較高的素養(yǎng)。這客觀上要求：第一，在完善巡視機(jī)構(gòu)與安排巡視人員過程中遵循法治原則，通過依法設(shè)置機(jī)構(gòu)與選拔成員來確保巡視機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性與巡視隊(duì)伍的高素養(yǎng)。第二，對巡視人員開展制度化的法治教育，尤其是自由裁量權(quán)運(yùn)用視域的相關(guān)教育，盡量厘清權(quán)力運(yùn)行的邊界。第三，加大對自由裁量權(quán)運(yùn)用的監(jiān)督，提升依法行使自由裁量權(quán)的自覺性和違法使用自由裁量權(quán)的制裁力度。

其次，依法處理巡視成果運(yùn)用中的效率與效能關(guān)系。按照彼得·德魯克的觀點(diǎn)，效率是以正確的方式做事，效能是做正確的事。巡視成果運(yùn)用要講求效率，及時(shí)將巡視成果轉(zhuǎn)化為實(shí)踐動(dòng)能是正確的做事方式;同時(shí)，巡視成果運(yùn)用要講求效能，巡視成果的公布、使用必須以合法的方式，無論在時(shí)限要求、范圍要求等方面都不能過于隨性。巡視成果運(yùn)用追求效率與效能，既是為了保護(hù)廣大干部工作的積極性和促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)，維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)班子的權(quán)威，也是為了切中問題要害和督促問題整改。依法推進(jìn)這一過程要求：第一，成果公布運(yùn)用的范圍必須合法合規(guī)，不宜盲目擴(kuò)大或隨意縮小;第二，成果公布使用的時(shí)限必須具體明確，合乎法規(guī)文件的時(shí)限要求;第三，巡視主體調(diào)查巡視對象，以及巡視對象對調(diào)查問題的回應(yīng)必須依法保持良性互動(dòng)，遵循既定的規(guī)范程序要求。

再次，依法推進(jìn)巡視主體的監(jiān)管工作。巡視工作中最容易出現(xiàn)權(quán)力濫用，且最容易引發(fā)制度危機(jī)的是巡視主體權(quán)力膨脹。為此，應(yīng)在遵循法治原則的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)巡視主體的監(jiān)管：第一，加強(qiáng)巡視主體權(quán)力的內(nèi)控機(jī)制。按照《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》關(guān)于責(zé)任問題的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化巡視組人員的具體責(zé)任，明確巡視主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)與追責(zé)辦法。第二，發(fā)揮巡視主體權(quán)力的外控力量。根據(jù)相關(guān)制度文件，適當(dāng)公開巡視主體權(quán)力運(yùn)行過程，通過立法和制度建設(shè)拓展體制外力量監(jiān)控權(quán)力的渠道和空間，確保體制外的監(jiān)督力量能夠有效監(jiān)管巡視主體，克服體制內(nèi)控權(quán)不力的短板。

最后，依法健全巡視制度執(zhí)行的保障制度?！安还芙⒑屯晟剖裁粗贫?，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)?！盵21]374制度執(zhí)行力靠雷厲風(fēng)行的主體，也要靠健全完善的保障制度：第一，健全巡視工作考核管理制度。結(jié)合巡視工作的成效對巡視主客體進(jìn)行考核和管理，確保巡視成效有所體現(xiàn)。第二，相關(guān)監(jiān)督主體依法配合推進(jìn)機(jī)制。在深入開展巡視工作的同時(shí)，必須依法支持和保證專門機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，使其與巡視監(jiān)督工作相配合、相協(xié)調(diào)、相銜接、相促進(jìn)，通過構(gòu)建一個(gè)全面而堅(jiān)實(shí)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)來確保監(jiān)督的效能。

總之，法治是現(xiàn)代民主政治的鮮明特征，而通過巡視制度建設(shè)加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督與控制是民主政治發(fā)展的必然要求。只有在巡視制度建設(shè)中貫徹法治原則，才能確保巡視制度建設(shè)符合現(xiàn)代民主政治的需要，推進(jìn)中國民主政治健康持續(xù)快速地發(fā)展。

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責(zé)任編校 ? 王學(xué)青

Abstract： Rule of law， an important indication of modern civilization， safeguards to a great extent the democratic society. Rule of law should be an important principle guiding the construction of political institutions and supervision mechanisms， a vital criterion for the scientific construction of institutions. This rule-of-law principle for the scientific construction of supervision mechanisms requires that， in designing， all regulations， be they substantial or procedural， must be centered around the notion of the rule of law; as regard the implementation， supervision directed by the law should be the basic guiding principle for the work.

Key words： supervision mechanism; rule-of-law principle; substantial regulations; procedural regulations