土地使用分化理論在城市發(fā)展演變中的驗證和啟示

王菊　王康

【摘要】隨著城市更新進(jìn)程的加快，城市土地的混合使用和用地功能的頻繁變遷已成為普遍存在的現(xiàn)象。通過研究土地使用分化理論，在剔除了土地使用的具體功能和形態(tài)的情況下，抽象性地揭示出土地使用變化的演變階段和分化過程。本文主要以濟(jì)南城市發(fā)展的實例作為驗證，具體研究濟(jì)南城市發(fā)展的四個階段。通過這個課題的研究，一方面驗證該理論可以作為解釋城市土地使用變化的理論依據(jù)和具體手段，另一方面也為城市規(guī)劃編制提出啟示，要重視土地使用的動態(tài)性和靈活性，即強調(diào)土地兼容性在城市規(guī)劃中的重要意義。

【關(guān)鍵詞】土地使用分化;濟(jì)南;兼容性

1、結(jié)合濟(jì)南城市發(fā)展驗證城市內(nèi)部演變的階段

濟(jì)南是一座歷史文化名城，它的城市發(fā)展經(jīng)歷了數(shù)千年的變遷和演化，呈現(xiàn)出我們現(xiàn)在所認(rèn)識和感知的城市。從時間的長河中我們似乎可以尋到濟(jì)南城市演化的軌跡，同時借鑒土地使用分化理論，也可以將濟(jì)南城市內(nèi)部演化也大致分為四個階段：

第一個階段為19世紀(jì)下半葉至解放前，可以概括為工業(yè)化階段。濟(jì)南原是地區(qū)性封建統(tǒng)治中心，清末新政改革自開商埠后，濟(jì)南一躍成為山東省內(nèi)陸第一商埠中心，引起了商貿(mào)用地的迅速擴(kuò)張及其他用地的相應(yīng)增長。民國前中期，隨著商業(yè)的繁榮，民族工業(yè)迅速發(fā)展，城市功能轉(zhuǎn)向以商貿(mào)和工業(yè)發(fā)展并重，在空間形態(tài)擴(kuò)展上是商埠展界，工業(yè)用地逐步增加，城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)演變?yōu)楣懦钦挝幕行暮蜕滩簠^(qū)商貿(mào)交通中心并置的“雙核心”格局。至解放前，城市南郊為日本人聚居生活區(qū)和膠濟(jì)鐵路以北的北郊工業(yè)區(qū)的建設(shè)。

第二階段解放前至2000年前，城市第三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展階段。解放前，濟(jì)南是地區(qū)性商貿(mào)中心，城市職能以物資集散和生活居住為主，城市用地也以居住、商貿(mào)和服務(wù)設(shè)施用地居多。1949年至改革開放前，城市功能轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)中心，工業(yè)用地非常規(guī)增長，推動著城市大規(guī)模的擴(kuò)展。1980年代以后，濟(jì)南加快填補居住和公共服務(wù)設(shè)施的歷史缺口，城市職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯?、生產(chǎn)和物資流動中心，城市中工業(yè)用地的增長幾乎停滯，在城市建設(shè)用地中的比重不斷下降，而居住用地、公共設(shè)施及市政公用設(shè)施用地快速增長。1990年代后“開發(fā)區(qū)”政策的出臺，促使工業(yè)再次得到較大發(fā)展，工業(yè)用地不斷增長，于此同時，城市生產(chǎn)服務(wù)性功能逐步增強，第三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。到2000年，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完成由“二、三、一”向“三、二、一”的轉(zhuǎn)型，城市向生產(chǎn)性服務(wù)和地區(qū)金融、信息、科技中心，城市建設(shè)用地中第三產(chǎn)業(yè)用地比重進(jìn)一步上升。城市中心由居住、辦公、商服等功能混合向第三產(chǎn)業(yè)為主的商業(yè)、金融信息、服務(wù)中心轉(zhuǎn)變。表一濟(jì)南土地利用情況。

第三階段2000年至今，濟(jì)南隨著城市用地的進(jìn)一步攤大餅式的擴(kuò)張，城市問題逐漸嚴(yán)重，像交通堵塞，城市無序擴(kuò)張，環(huán)境質(zhì)量下降，城市開始注重內(nèi)涵式的發(fā)展，改變原來的粗放式發(fā)展，制定城市規(guī)劃策略，有意識的引導(dǎo)控制城市合理發(fā)展。同時注重城市更新和舊城保護(hù)的問題。

第四個階段，分化出信息產(chǎn)業(yè)階段。計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的逐漸普及，濟(jì)南的信息化產(chǎn)業(yè)還處于起步。隨著城市快速發(fā)展，在某些大城市像北京、上海，市中心商務(wù)辦公高度集中，居住則一般位于城市郊區(qū)，上下班通勤不僅給城市交通帶來很大壓力，同時也是種資源的嚴(yán)重浪費，于是家庭辦公開始在大城市中出現(xiàn)。同時城市中出現(xiàn)了越來越多城中村，城市發(fā)展和管理也越來越混亂，城市和鄉(xiāng)村之間的差別逐漸模糊。

2、土地使用分化理論的啟示—土地兼容的重要性

土地使用分化理論通過城市發(fā)展的實例得到了驗證，同時土地使用分化理論也給我們帶來了啟示：城市土地使用發(fā)展具有階段性、動態(tài)性和靈活性。城市土地使用不是單純靜止?fàn)顟B(tài)下的城市發(fā)展，而是動態(tài)、規(guī)律性的發(fā)展。隨著城市更新進(jìn)程的加快，城市土地的混合使用和用地功能的頻繁變遷已成為普遍存在的現(xiàn)象。因此，在城市土地控制性詳細(xì)規(guī)劃中，應(yīng)該注重土地使用的動態(tài)性和靈活性。

根據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法》，控制性詳細(xì)規(guī)劃是用以控制建設(shè)用地性質(zhì)，使用強度和空間環(huán)境，作為城市規(guī)劃管理的依據(jù)，并指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制。早期的控制性詳細(xì)規(guī)劃存在一些弊端，像控制缺乏彈性、可操作性，影響了控規(guī)的實施。從土地使用分化理論來看，城市土地內(nèi)部的演變具有一定的規(guī)律性可循，靜止、硬性的控制性指標(biāo)不適合城市發(fā)展，也降低了城市規(guī)劃的威信力，因此控規(guī)中逐漸重視土地使用的兼容性問題，以提高城市規(guī)劃的彈性、活力和可操作性和發(fā)揮城市規(guī)劃的引導(dǎo)作用。具體來說，在城市規(guī)劃編制中，確定地塊的土地使用性質(zhì)是其工作核心。不僅要考慮規(guī)劃區(qū)內(nèi)的實際狀況和區(qū)內(nèi)外的綜合影響因素，也要全面考慮城市近遠(yuǎn)期規(guī)劃發(fā)展的客觀要求，以實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益的一體化和最大化。土地使用分化理論啟示，規(guī)劃編制中要給土地使用性質(zhì)留有寬容范圍，也就是土地兼容性的內(nèi)涵，它一般以“允許設(shè)置”、“有條件的允許設(shè)置”和“不允許設(shè)置”來表示，即在不同土地使用性質(zhì)在同一地塊中共處的可能性以及同一土地在使用性質(zhì)上的多種選擇與置換的可能性。土地使用內(nèi)在的變化的階段性和過程性揭示了土地變化的規(guī)律，因此規(guī)劃編制只有更好的契合這種變化規(guī)律才能使規(guī)劃得到更好的實施，才能引導(dǎo)城市土地使用有機(jī)的發(fā)展演化。

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