淺析城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)

劉志華

【摘要】我國地大物博土地資源較為豐富，隨著近幾年城市建設力度的增強，也提高了城市規(guī)劃標準。如何才能合理利用城市土地資源，提升城市生態(tài)建設水平，成了相關部門需要重視的問題?；诖?，本文將探討市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

【關鍵詞】城市規(guī)劃;土地利用;總體規(guī)劃協(xié)調(diào)

城市規(guī)劃與土地規(guī)劃都屬于我國戰(zhàn)略性空間規(guī)劃的一部分，對我國資源利用、現(xiàn)代化發(fā)展起到重要影響。目前國家對于兩類規(guī)劃都有相關的法律規(guī)定，雖然兩類規(guī)劃戰(zhàn)略的標準存在差異，但其目標都是為了提高國家資源利用效率，因此要做好二者關系協(xié)調(diào)，就要理清二者的內(nèi)在區(qū)別與聯(lián)系。

1、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的區(qū)別與聯(lián)系

城市規(guī)劃與城市建設規(guī)模及目標息息相關，它不僅代表著國家對于一個城市的建設思路，更代表著一種宏觀調(diào)控手段，通過與其結合參考，制定相應的城市建設標準、方法、步驟，從而保障城市居民的生活需要，提升城市建設內(nèi)涵，將城市土地利用的更加合理、科學，符合社會利益、公共利益需要。

土地利用規(guī)劃主要是對一個區(qū)域土地資源配置利用的監(jiān)督協(xié)調(diào)手段。通過做好土地規(guī)劃，能有效解決這一地區(qū)部門、行業(yè)間的土地供需矛盾，從而推動當?shù)亟?jīng)濟建設發(fā)展，為當?shù)赝恋亻_發(fā)、保護提供可靠依據(jù)。

1.1兩項規(guī)劃間的聯(lián)系

首先在規(guī)劃任務方面，兩項規(guī)劃都屬于空間規(guī)劃戰(zhàn)略，其任務都是加強對我國土地資源的可持續(xù)利用能力。城市規(guī)劃在此方面主要是通過優(yōu)化城市空間設置，使得城市各項經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)分布更加科學、有序;而土地規(guī)劃則是通過對一個區(qū)域土地資源的合理劃分、安排從而提升土地利用效率。兩類規(guī)劃雖然實施途徑有所不同，但其都是緊隨社會發(fā)展需求，圍繞提升土地利用效率而展開的。在這其中城市規(guī)劃具有較強的地域性，與其城市建設特色、建設需要有關，而土地規(guī)劃則具有較高的綜合性，適用于各類土地區(qū)域，因此兩項規(guī)定間存在相互補充、互相制約的聯(lián)系。

第二二者在法律方面都在行政法范疇之中，為平行關系。其中《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的設立主要是為了改善城鄉(xiāng)居民的居住環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設的和諧發(fā)展;而《土地管理法》則是提升了土地管理強度，維護社會主義土地公有制權益，從而促進社會經(jīng)濟的穩(wěn)固發(fā)展。二者均具有較高的控制性與政策性，在審批方面都屬于分級審批，但是《土地管理法》對土地人口限制有單獨規(guī)定[1]。

1.2兩項規(guī)劃間的區(qū)別

首先是兩類規(guī)劃的編制范圍有所不同，城市規(guī)劃的編制范圍主要圍繞城市中心展開，對城市空間進行規(guī)劃，而土地規(guī)劃編制區(qū)域則與其行政轄區(qū)有關，因此就空間范圍而言，土地規(guī)劃的編制范圍要更大。因此也衍生出二者的第二項不同，規(guī)劃出發(fā)點不同。土地規(guī)劃旨在提高真正范圍區(qū)域內(nèi)土地的和開始用效率，既要保護土地資源還要考慮到與其相關的糧食生產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設、生態(tài)文明建設等問題，而城市規(guī)劃出發(fā)點相對較為單一主要以促進城市發(fā)展為主，使其在空間布局上更加科學合理[2]。

2、兩項規(guī)劃在協(xié)調(diào)過程中的矛盾點

2.1兩項規(guī)劃在供需關系上的矛盾

相比較而言土地規(guī)劃的控制性更強，其在編制思路上主要以“以供定需”，如一處土地區(qū)域需要管理規(guī)劃，上級部門會先給出該區(qū)域的土地規(guī)劃指示，然后逐層傳達該區(qū)域土地規(guī)劃指標，如規(guī)模、耕地占用面積、保護面積、建設面積等，這些指標都是提前給定的，不得在后期規(guī)劃建設中隨意更改。而城市規(guī)劃在編制思路上主要以“需求為上”為主，這是因為城市在進行空間規(guī)劃時，要考慮到城市建設、經(jīng)濟發(fā)展、居民需要、歷史人文等多項因素，隨著近幾年城市人口激增，也使得規(guī)劃者在做預規(guī)劃時都以較高的人口增長率為參考，從而不斷擴大城市規(guī)劃空間，從而增加用地面積，但在此過程中其對土地保護方面的思考較少，主要以城市發(fā)展為主[3]。

兩種不同的用地規(guī)劃思路，導致了二者間的矛盾，一般而言在進行土地規(guī)劃后其所指定的城市發(fā)展建設土地總面積要少于城市規(guī)劃的發(fā)展需要，從而產(chǎn)生用地指標與城市建設不匹配的問題，而城市規(guī)劃所用的土地面積較大也往往會引發(fā)占地過多、資源浪費、不切實際等社會輿論。

2.2從長期規(guī)劃的側重點上存有矛盾

就規(guī)劃時間而言，土地規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)間一般在10-15年，而城市總體規(guī)劃的區(qū)間為20年，二者都屬于長期規(guī)劃，與當?shù)氐慕?jīng)濟建設目標相適應。但是兩者的規(guī)劃重點設置則不同。因為城市所有的規(guī)劃布局都要與其未來的城市構架相統(tǒng)一，所以其規(guī)劃重點一直在遠期規(guī)劃上，規(guī)劃彈性也比較大，其建設計劃會隨著常設發(fā)展需要而改變，相應減弱了對于規(guī)劃土地的控制性;而土地規(guī)劃則與城市規(guī)劃相反，其大部分計劃都是為社會主義土地公有制服務，對于土地保護性較強，因此規(guī)劃剛性較強，相對減弱了其可操作性。

3、提高兩項規(guī)劃的協(xié)調(diào)策略

3.1調(diào)整兩項規(guī)劃的規(guī)劃思路

雖然兩項規(guī)劃在編制思路與長期建設目標上都有所不同，但其在進行規(guī)劃時都要考慮人均用地需求及人口增長率及現(xiàn)有人口規(guī)模，只是在此過程中城市規(guī)劃對土地用量的預測上稍有不足，而土地規(guī)劃則控制性太強，因此要協(xié)調(diào)二者之間的矛盾就要從城市建設的用地面積著手。在規(guī)劃思路上，不但要明確具體土地用途，還要盡可能多的考慮在后期建設中會出現(xiàn)的干擾因素，從而提高規(guī)劃的準確性，統(tǒng)一二者的供需關系，既要符合城市發(fā)展土地擴張需要，又要提高土地利用效率避免過多的資源浪費，提升建設內(nèi)涵[4]。

在進行城市建設規(guī)劃時，規(guī)劃者要提升規(guī)劃的合理性，不要一味向外擴張土地，破壞周邊農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，而是走集約發(fā)展路線，通過合理利用現(xiàn)有土地資源，來提高城市建設內(nèi)涵。而進行土地規(guī)劃時，也要主動配合國內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展一體化的社會背景，在保護中發(fā)展，平衡二者之間的關系?？梢栽谝欢ǖ馁Y源保護基礎上，通過適當減少城市建設用地規(guī)模而降低其發(fā)展過程中的資源需求量，通過加強產(chǎn)業(yè)轉移來提高對于外部資源的利用量，從而降低其在發(fā)展過程中對于土地資源的額使用量[5]。

3.2提高城市規(guī)劃對人口預測的準確性

前文也提到過，二者在進行規(guī)劃發(fā)展時都要考慮到人口因素，因此可以從這一點作為切入口提高二者的協(xié)調(diào)性。

兩項規(guī)劃在進行土地編制時，都考慮到人口需要，也就是所謂“以人定地”的規(guī)劃思路。尤其對于城市規(guī)劃而言，其逐年上升的人口數(shù)量是其要擴大城市建設面積的主要原因，但是其在預規(guī)劃的過程中，往往高估了人口增長速度，主觀性較強，導致了其與土地規(guī)劃的矛盾，造成了資源浪費現(xiàn)象。因此城市要提高對其人口規(guī)模增長的預測的準確性，并提高對于其他影響因素的重要性。

對于一些人口數(shù)量較大的城市如天津、深圳等，應對規(guī)劃指標進行靈活設置，在預估人口增長時，結合過去10年內(nèi)人口增長速度，為增長值設置區(qū)間，并設定最高點與最低點，并且以5年為一個界限設定人口增長邊界，一旦人口數(shù)量要超過邊界點，就要對規(guī)劃內(nèi)容進行調(diào)整，提高城市規(guī)劃的可控性[6]。

對于一些中小型城市而言，其人口增長速度較小，因此要提高對于其他影響資源的重視程度，并加深對土地環(huán)境資源的保護力度。如針對甘肅、寧夏地區(qū)的一些城市而言，其水資源對城市發(fā)展的制約性更強，因此在擴展建設規(guī)模時，第一要考慮的是水資源供給情況。

另外在進行人口預測時，還要重視城市各類基礎設施的供給能力，很多好規(guī)劃者在此方面認知不足，認為基礎設施可以通過再建來擴大規(guī)模，但其沒有考慮到基礎設施所用資源的供應量，如一些煤炭發(fā)電產(chǎn)業(yè)，煤炭資源數(shù)量才是主要制約發(fā)展因素。

總結：

城市規(guī)劃與土地規(guī)劃及相互聯(lián)系又互相制約，其在政策法規(guī)上屬于平行關系，但在規(guī)劃路線上卻都有提高資源利用率的共同目標。因此要提高二者的協(xié)調(diào)能力，就要從其矛盾點出發(fā)通過調(diào)整思路，提高對人口預測的準確性，來提高對土地資源的利用效率。

參考文獻：

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