國家級經(jīng)開區(qū)財(cái)政投資評審工作淺析

【摘要】投資評審是政府投資項(xiàng)目的主要成本管理方式，國家級經(jīng)開區(qū)作為改革開放的主陣地與主戰(zhàn)場，政府投資項(xiàng)目的差異與特色更為明顯，本文從國家級經(jīng)開區(qū)項(xiàng)目投資評審的特點(diǎn)著手，分析投資評審工作中存在的不足，并提出相關(guān)的措施建議，以提高投資評審工作成效。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)開區(qū);財(cái)政項(xiàng)目;投資評審

2018年，我國219家國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱國家級經(jīng)開區(qū)）實(shí)現(xiàn)地區(qū)GDP10.2萬億元，占國內(nèi)GDP11.3%，同比增長13.9%，較國內(nèi)平均水平高7.3個(gè)百分點(diǎn)。財(cái)政收入1.9萬億元，占全國財(cái)政收入的比重為10.6%，同比增長7.7%，較全國平均水平高1.5個(gè)百分點(diǎn)。

1、國家級經(jīng)開區(qū)財(cái)政投資評審工作的特點(diǎn)

2019年5月28日，國務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》（國發(fā)〔2019〕11號），明確要求國家級經(jīng)開區(qū)通過打造代產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前國內(nèi)外形勢復(fù)雜，2020年經(jīng)濟(jì)工作總基調(diào)穩(wěn)中求進(jìn)，加上新型冠狀病毒肺炎疫情的影響，國家級經(jīng)開區(qū)必將成為頂住經(jīng)濟(jì)下行壓力，實(shí)現(xiàn)逆勢上揚(yáng)的主力軍。如何高效做好政府財(cái)政投資項(xiàng)目的評審工作，實(shí)現(xiàn)節(jié)資增效，是推動國家級經(jīng)開區(qū)引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。其財(cái)政投資評審工作具有以下特點(diǎn)：

1.1項(xiàng)目特殊性明顯

國家級經(jīng)開區(qū)項(xiàng)目類型較多，涵蓋了工業(yè)廠房、建筑、市政、公共設(shè)施等，涉及到土建、裝飾、安裝、道路、園林綠化、給排水、自控、安防、郵電通信、35kv以上輸電線路等多個(gè)專業(yè)，專業(yè)技能及業(yè)務(wù)水平要求較高。隨著產(chǎn)業(yè)的不斷升級及細(xì)化，園區(qū)的定位與發(fā)展方式日趨個(gè)性化，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與特色產(chǎn)業(yè)鏈的打造日益鮮明，各園區(qū)之間項(xiàng)目的差異性越來越大，園區(qū)項(xiàng)目的單次性、獨(dú)特性越來越明顯。而在投資評審工作中，可供參考借鑒的經(jīng)驗(yàn)則越來越少，新工藝、新產(chǎn)品要求與定位、新材料新設(shè)備定價(jià)等難題越來越多。

1.2評審時(shí)間要求短

經(jīng)濟(jì)增長已從高速轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚侔l(fā)展的新常態(tài)，高質(zhì)量發(fā)展要求越來越高。在以項(xiàng)目為王的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，隨著進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，項(xiàng)目早簽約、早建設(shè)、早投產(chǎn)、早收益的思維已深入各級各部門心中，不斷刷新的建設(shè)速度成為關(guān)注焦點(diǎn)，加快前期決策、加快設(shè)計(jì)、加快手續(xù)辦理、加快預(yù)算招標(biāo)等等一系列時(shí)間壓縮所積累的問題均在預(yù)算評審中體現(xiàn)出來，功能定位不明、設(shè)計(jì)圖紙不清、設(shè)備參數(shù)不準(zhǔn)等問題是預(yù)算審核中難以跨越的鴻溝，加之鋪排預(yù)算時(shí)間短，是如今項(xiàng)目為王與投資評審管控之間較難調(diào)和的矛盾。

1.3評審人員流動性大

國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場與新高地，更是機(jī)構(gòu)改革與市場化發(fā)展的中間地，當(dāng)下大部分園區(qū)的管理模式是集行政管理、開發(fā)公司、企業(yè)管理等于一身的綜合性管理平臺，既具備政府行政管理職能，又具有企業(yè)的自主化、市場化運(yùn)作特性，因此在園區(qū)人事管理上具有行政編制、事業(yè)編制、政府雇員、合同聘用制、臨聘制等多元一體的特點(diǎn)。而園區(qū)投資評審人員需具備更寬廣的專業(yè)技能與更快速的評審能力，但在薪金、身份方面等存在諸多限制，以致園區(qū)的財(cái)政投資評審人員流動性較大。

2、國家級經(jīng)開區(qū)財(cái)政投資評審工作存在的不足

2.1決策設(shè)計(jì)不合理，經(jīng)濟(jì)效益不高

決策設(shè)計(jì)屬于項(xiàng)目前期工作，主要包括立項(xiàng)、可研、方案審查、初步設(shè)計(jì)等工作，是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。若決策設(shè)計(jì)階段不合理，將導(dǎo)致后續(xù)頻繁變更，將大大增加投資成本，降低預(yù)期收益。常見的問題主要有以下三方面：（1）建設(shè)內(nèi)容統(tǒng)籌考慮不周全。在項(xiàng)目開發(fā)過程中比較常見的就是前期未充分論證需求，如道路修建過程中未通盤考慮水電氣等地下管線，道路寬度及流量未考慮周邊項(xiàng)目落地等情況，導(dǎo)致新建道路沒多久就出現(xiàn)開挖管線或拓改擴(kuò)建等現(xiàn)象。（2）設(shè)計(jì)過于保守，經(jīng)濟(jì)效益較低。由于設(shè)計(jì)責(zé)任終身制的推行，加之設(shè)計(jì)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以工程造價(jià)的百分比記取，無形之中影響著設(shè)計(jì)人員的設(shè)計(jì)理念與方向，在國標(biāo)的基礎(chǔ)上過渡提高安全系數(shù)，大大的降低了經(jīng)濟(jì)效益。（3）設(shè)計(jì)與實(shí)際不符，設(shè)計(jì)深度不夠。目前的設(shè)計(jì)市場競爭激烈，為了加快設(shè)計(jì)速度，提高產(chǎn)出效益，設(shè)計(jì)院過多的借用標(biāo)準(zhǔn)圖集及類似設(shè)計(jì)成果，現(xiàn)場情況踏勘不夠詳細(xì)深入，重視安全忽視細(xì)節(jié)、專業(yè)設(shè)計(jì)各自為政閉門造車等現(xiàn)象普遍存在，不考慮項(xiàng)目的特殊性及實(shí)際情況為后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)埋下極大隱患。

2.2信息化建設(shè)滯后，資源利用率較低

財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)自1999年正式成立，20余年的發(fā)展，取得了巨大進(jìn)步，特別是近幾年，評審規(guī)模與評審數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。從調(diào)研了解的大多數(shù)評審機(jī)構(gòu)來看，評審工作全流程均是以紙質(zhì)文檔傳遞的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，未實(shí)現(xiàn)評審工作的信息化、標(biāo)準(zhǔn)化及動態(tài)監(jiān)督，評審領(lǐng)域信息化建設(shè)滯后。因信息化建設(shè)滯后帶來的信息不對稱、檔案管理困難、已有資料共享利用率低等問題，大大降低了評審效率，增加了管理風(fēng)險(xiǎn)，不利于評審工作的發(fā)展進(jìn)步。

2.3口徑標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，過程管理有待改善

資料收審作為評審的第一環(huán)節(jié)，對資料的把關(guān)的審核質(zhì)量將直接影響后續(xù)的評審效率及與業(yè)主之間的溝通情況，而資料審核涉及到項(xiàng)目前期立項(xiàng)、可研、概算批復(fù)、施工圖紙、預(yù)算、招投標(biāo)相關(guān)資料、過程簽證變更、竣工資料、結(jié)算資料等以及相關(guān)電子版圖紙，資料審核實(shí)際體現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目的痕跡管理，如暫估價(jià)的確定相關(guān)程序、非標(biāo)材料設(shè)備的價(jià)格的確定流程與標(biāo)準(zhǔn)等都是重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)節(jié)，但當(dāng)前項(xiàng)目對于上述過程資料的完善程度、編制方式、口徑等存在一定差異，而在后續(xù)評審過程中，不同的評審人員均有個(gè)人的理解與做法，在操作層面也存在口徑不一致的情況，整個(gè)項(xiàng)目管理及評審均有待改善。

3、國家級經(jīng)開區(qū)財(cái)政投資評審工作措施

3.1做好事前控制，提供決策建議

在人員架構(gòu)的現(xiàn)狀下，人員配置與聘用方面向?qū)I(yè)技術(shù)人員方面傾斜，加強(qiáng)設(shè)計(jì)審查專業(yè)技術(shù)力量，同時(shí)引入設(shè)計(jì)咨詢單位加大審查力度，在充分論證基礎(chǔ)上選擇經(jīng)濟(jì)合理的方案。在現(xiàn)狀設(shè)計(jì)管理力量薄弱的情況，引入湖南某知名的設(shè)計(jì)院作為專門的設(shè)計(jì)咨詢單位，對重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)咨詢與審查，如某倉庫配套工程，總用地面積約170畝，建筑面積約92644.22m2，含3棟庫房、架空平臺、傳輸通道、餐廳及宿舍等。原設(shè)計(jì)3棟庫房均為兩層鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)，經(jīng)充分對接及使用需求溝通后，根據(jù)屋頂不同的設(shè)備配備計(jì)算荷載后，將其中一棟二層鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)改為鋼結(jié)構(gòu)，直接節(jié)約成本1000多萬。

3.2加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源共享

在信息化快速發(fā)展的背景下，很多財(cái)評工作也構(gòu)建了自己的評審信息系統(tǒng)，但經(jīng)了解周邊部分投資評審系統(tǒng)，大部分僅停留在項(xiàng)目登記與任務(wù)分配層級。后續(xù)可將項(xiàng)目進(jìn)窗登記遷移至系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)在線登記審核，同時(shí)開放監(jiān)察審計(jì)端口，實(shí)現(xiàn)全過程實(shí)時(shí)監(jiān)督，倡導(dǎo)公平公正公開的評審導(dǎo)向。對于共性項(xiàng)目、常用材料等建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫、材料數(shù)據(jù)庫，方便查詢借鑒使用，既實(shí)現(xiàn)了資源共享，又有利于提高評審效率。

3.3統(tǒng)一評審口徑，制定材料價(jià)格手冊

對項(xiàng)目預(yù)結(jié)算評審資料進(jìn)行梳理，形成標(biāo)準(zhǔn)化資料收審要求，將基本資料審查環(huán)節(jié)前置，制定《項(xiàng)目評審資料收審制度》、《投資評審操作實(shí)施手冊》《評審檔案管理制度》等，從資料收審、具體評審業(yè)務(wù)、評審檔案管理全過程形成制度化標(biāo)準(zhǔn)化管理，統(tǒng)一評審口徑，規(guī)范評審工作。針對材料價(jià)格定價(jià)難問題，統(tǒng)一搜集整理完成項(xiàng)目，借助造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)的力量，分專業(yè)梳理出常用的材料清單，并通過歷史項(xiàng)目定價(jià)、咨詢公司材料價(jià)格庫、重新詢價(jià)、組織專家評審等程序?qū)ΤＳ貌牧锨鍐芜M(jìn)行綜合定價(jià)并進(jìn)行定期更新發(fā)布，并明確非常用材料價(jià)格的定價(jià)流程與方式，分專業(yè)分步驟解決評審過程中的材料定價(jià)難問題。

3.4探索工作新模式，強(qiáng)化全過程造價(jià)管理

隨著工程領(lǐng)域的迅速發(fā)展與改革，不同園區(qū)發(fā)展階段與管理水平不盡相同，可結(jié)合園區(qū)自身的項(xiàng)目管理水平，綜合考慮政府投資的管理風(fēng)險(xiǎn)，采用EPC等模式進(jìn)行管理，既有利于控制好整體成本，縮短施工圖等前期工作時(shí)間，又能有效發(fā)揮總包單位的主觀能動性，在某些項(xiàng)目管理中達(dá)到較好的整體管理效果。監(jiān)理經(jīng)過多年的發(fā)展與實(shí)施，在項(xiàng)目管理中發(fā)揮著重要的作用，但缺陷也逐漸呈現(xiàn)，如普遍關(guān)注安全與質(zhì)量，在成本控制方面薄弱。2017年住建部出臺了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開展全過程工程咨詢試點(diǎn)工作的通知》（建市[2017]101號）文件，鼓勵(lì)推行全過程工程咨詢工作。結(jié)合全過程工程造價(jià)咨詢實(shí)際實(shí)施情況，取得了較好的監(jiān)管效果，如實(shí)記錄、反映了現(xiàn)場情況，為后續(xù)結(jié)算、審計(jì)順利進(jìn)行奠定了基礎(chǔ)，基本已形成達(dá)到一定投資規(guī)模及管理相對復(fù)雜的項(xiàng)目均采用全過程造價(jià)咨詢的管理模式，顯著提高管理效率，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語：

本文結(jié)合國家級經(jīng)開區(qū)政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)，分析財(cái)政投資評審工作中的相關(guān)問題及措施，以全過程的視角，從工作流程、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、信息化以及新工作模式等方面探討提高財(cái)政評審工作效率與質(zhì)量的方法，希望通過不斷的實(shí)踐與探索為投資評審工作的完善添磚加瓦。

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作者簡介：

顏瑛（1988-）男，一級造價(jià)工程師、中級工程師，研究生，主要從事財(cái)政投資評審工作。