脫貧攻堅戰(zhàn)略視域下農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化路徑探究

王森浩 劉鳳蘭

摘要：打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化是關(guān)鍵。通過在山西省保德縣Y鎮(zhèn)工作和實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層干部的文化素質(zhì)低、行為水準失范以及其能力綜合評價體系的不完善直接影響到國家在農(nóng)村基層治理現(xiàn)代目標的實現(xiàn)。因此，嚴把農(nóng)村基層干部素質(zhì)關(guān)，提高農(nóng)村基層干部依法行政、依法辦事的能力，建立和完善農(nóng)村基層干部素質(zhì)綜合評價體系，是提升農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的最便捷路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層干部;素質(zhì);治理能力現(xiàn)代化

中圖分類號：D422.6??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2020）04-0011-04

習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[1]國家治理體系和治理能力是一個國家制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，不斷增強我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，進一步提升基層政權(quán)的治理、管理者能力、素質(zhì)和水平至關(guān)重要。2020年要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，決勝全面建成小康社會，關(guān)鍵就要不斷提升農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化水平。因此需要認真分析研究脫貧攻堅階段我國基層治理的實際情況，特別是關(guān)注農(nóng)村基層治理主體的能力水平。

一、脫貧攻堅背景下農(nóng)村基層治理主體的現(xiàn)狀

中國共產(chǎn)黨十八屆五中全會從實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標出發(fā)，把“扶貧攻堅”改成“脫貧攻堅”，并明確提出了新時期脫貧攻堅的目標，即“農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。”[2]國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》要求，創(chuàng)新脫貧攻堅體制機制，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧開發(fā)格局[3]。習(xí)近平總書記在2015減貧與發(fā)展高層論壇會議中指出“堅持動員全社會參與，發(fā)揮中國制度優(yōu)勢，構(gòu)建了政府、社會、市場協(xié)同推進的大扶貧格局，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多元主題的社會扶貧體系”[4]。從中央和習(xí)總書記的論述可看出，脫貧攻堅戰(zhàn)略視域下的貧困治理主體是在落實脫貧行動中，起到重要影響的組織機構(gòu)或群體。這些主體是多元的，基本分為政府主體、市場主體、社會主體、群眾主體等類型。

這四類主體參與脫貧攻堅都有著各自的行為邏輯和考量。政府主體是脫貧攻堅戰(zhàn)略下的主導(dǎo)力量。以政府主體參與其中，是實現(xiàn)為人民服務(wù)根本宗旨，為人民謀幸福的“初心”所決定的?！霸谥袊鴪?zhí)政就是要為民造福，而只有做到為民造福，我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)才能堅如磐石”[5];市場主體是脫貧攻堅戰(zhàn)略下的調(diào)節(jié)器。改革開放40年來的歷程證明，市場是最活躍的因素，利用好市場體制，不但可以拓展困難群眾需要的資源，更能化解單純依靠行政手段，推動脫貧攻堅的低效率問題，而且通過參與脫貧攻堅可彰顯其社會責(zé)任感和社會擔(dān)當(dāng)，提升其正面形象;社會主體是脫貧攻堅戰(zhàn)略下的助推器。隨著我國社會的逐步轉(zhuǎn)型，社會組織正成為一支越來越重要的社會力量，我國“十二五”規(guī)劃就曾指出，社會組織是推動農(nóng)村反貧困實現(xiàn)共同富裕的重要力量。自2014年開始，每年的10月17日被定為“扶貧日”。國家“扶貧日”的創(chuàng)建，就是“廣泛動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的一項重要制度安排?！盵6]群眾主體是脫貧攻堅戰(zhàn)略下的內(nèi)在動力。扶貧對象既是扶貧主體又是受益對象，脫貧攻堅戰(zhàn)略能否取得成功，群眾特別是貧困群眾的有效參與是重要的支撐點。正如習(xí)近平總書記曾說“扶貧不是慈善救濟，而是要引導(dǎo)和支持所有有勞動能力的人，依靠自己的雙手開創(chuàng)美好明天?！盵7]

綜上可看出，脫貧攻堅戰(zhàn)略治理主體是一個密切聯(lián)系的集體。加強各治理主體的協(xié)作水平，是脫貧攻堅戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的必要前提，是保障脫貧攻堅戰(zhàn)略順利實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，農(nóng)村正處于打贏脫貧攻堅工作的決勝期，政府基層治理主體作為農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的指引，對于提升脫貧攻堅工作質(zhì)量和效率起著極其重要的作用，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。”[8]因此，本文研究的治理主體限定在政府農(nóng)村基層治理主體上，重點關(guān)注其治理能力。

二、Y鎮(zhèn)及所轄村干部治理能力調(diào)研情況

Y鎮(zhèn)是山西省百鎮(zhèn)建設(shè)工程“省級重點鎮(zhèn)”，是保德縣的“城郊明珠鎮(zhèn)”，位于縣境北部，城西南10公里處，總面積66.6平方公里。全鎮(zhèn)轄25個行政村，其中12個村為貧困村，總?cè)丝?2043人、4226戶，其中貧困人口占全鎮(zhèn)人口比例超過百分之六十。共有基層支部30個（其中，農(nóng)村支部25個、機關(guān)支部2個、企業(yè)支部3個），黨員403名。鎮(zhèn)政府現(xiàn)有工作人員63名，其中領(lǐng)導(dǎo)班子成員13名。

為深入掌握農(nóng)村基層干部素質(zhì)的現(xiàn)狀，研究農(nóng)村基層干部素質(zhì)與農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系，本文對Y鎮(zhèn)全部行政村的280名黨員干部及群眾進行問卷調(diào)查，并利用太原工業(yè)學(xué)院派駐Y鎮(zhèn)“第一書記”的現(xiàn)實便利，對相關(guān)部門走訪調(diào)查，掌握第一手情況。

（一）Y鎮(zhèn)及所轄村干部的文化程度

受教育程度可以反映出一個人的基本素質(zhì)，一個人的文化素養(yǎng)和能力一般也可通過文化程度來體現(xiàn)，三者相輔相成。Y鎮(zhèn)所轄行政村村干部44人中，本科3人，大專5人，高中7人，而初中及以下學(xué)歷29人。（文化程度占總?cè)藬?shù)比例如下圖1所示）

從圖1“兩委”班子學(xué)歷情況的統(tǒng)計可以看出：村干部普遍存在學(xué)歷較低，文化程度不足的情況。

Y鎮(zhèn)共有鎮(zhèn)干部40名，學(xué)歷情況主要以?？埔陨蠟橹鳎鄬碚f，結(jié)構(gòu)比較合理，研究生占比2.5%，大學(xué)占總數(shù)的50%，大專為總數(shù)的1/4，中專占比5%，高中及以下占比17.5%?？煽闯鲦?zhèn)干部的文化程度多集中在本科、?？茀^(qū)域，而本科也多是成人自考或函授本科的形式取得，仍需補充高學(xué)歷人才。

從調(diào)查結(jié)果可看出，鎮(zhèn)干部整體學(xué)歷相對較高，村干部整體學(xué)歷偏低。而所有工作大多開展在基層的村級組織;在高度信息化的時代，村干部整體素質(zhì)不匹配，以我校下鄉(xiāng)掛職第一書記（也是本課題的參與者）所在的Y鎮(zhèn)余鐵村為例，村長和支書均是退休多年的職工，僅為小學(xué)文化水平，均不會使用電腦，但現(xiàn)在安排的工作基本都依托電腦完成，所以工作很難進行，而且這種現(xiàn)象并非個例，多數(shù)村都存在此種情況。

（二）Y鎮(zhèn)及所轄村干部年齡情況

受國家時代因素影響，不同年齡階段在教育環(huán)境、教育師資、接受教育上有很大差異，造成了現(xiàn)如今農(nóng)村基層治理干部文化程度間的巨大差異。

根據(jù)筆者對他們年齡基本情況的統(tǒng)計，村干部中20—30歲之間有1人，31—40歲之間有6人，41—50歲之間有14人，51—60歲之間有17人，60歲以上6人。從年齡結(jié)構(gòu)來看，村干部存在的主要問題是年齡偏大，絕大多數(shù)都處于40—60歲之間，占比達70%，這不僅不利于基層黨支部的建設(shè)和發(fā)展，更不利于精準脫貧工作的有效開展。

40名鎮(zhèn)干部中，25—30歲之間有5人，31—35歲有11人，36—40歲有8人，41—45歲有6人，46—50歲4人，51—55歲1人，56歲以上5人。鎮(zhèn)干部中年齡結(jié)構(gòu)相對于村干部來說比較年輕化，大多集中在30—45歲之間，占比62.5%。

（三）Y鎮(zhèn)及所轄村干部治理能力評價

對Y鎮(zhèn)及所轄村治理主體能力的評價主要是通過縣政府綜合考核、民意調(diào)研和問卷調(diào)查展開。

一是鎮(zhèn)黨委政府工作整體情況。近年來，Y鎮(zhèn)以落實上級各項文件為契機，努力打造法治型、服務(wù)型和效能型政府，不斷提升鎮(zhèn)政府工作效率，提高政府公信力，加強自身建設(shè)，在各項工作特別是脫貧攻堅上取得了一系列成效，社會經(jīng)濟等各項指標逐年提升且在全縣名列前茅，連續(xù)兩年獲得縣政府優(yōu)秀表彰，2019年已通過省脫貧攻堅工作驗收，已實現(xiàn)全鎮(zhèn)整體脫貧。

二是對駐鎮(zhèn)單位的滿意度調(diào)查。從保德縣發(fā)布的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核民意調(diào)查結(jié)果可以看到，廣大村民對所在村涉及到的水、電、氣、教育和醫(yī)療的滿意度與前些年相比有所提高。在對村民的滿意度調(diào)查中，駐鎮(zhèn)（鎮(zhèn)屬）單位的滿意度比鎮(zhèn)黨委政府總體略高。但各單位間也略有差別，比如與村民關(guān)系更為緊密的醫(yī)院和學(xué)校，村民的滿意度較低，一方面因為其他駐鎮(zhèn)單位與村民平時直接接觸的機會較少，矛盾就相對不突出。另一方面，群眾對學(xué)校和醫(yī)院的期望值更高，當(dāng)無法滿足其全部需求時，滿意度必然有所下降。

三是對村兩委的認可滿意度調(diào)研。近些年，隨著中央對反腐倡廉的不斷重視，很多惠農(nóng)政策資金已實現(xiàn)直接轉(zhuǎn)入村民賬戶之中。同時在縣政府和鎮(zhèn)政府對村務(wù)、財務(wù)公開要求越來越嚴格的前提下，村民對村兩委滿意度也比之前提高不少。從對村兩委班子及成員的滿意度調(diào)查來看，74%的村民對村干部表示滿意，不滿情況多集中在低保五保評定、發(fā)放救助金等情況時，村干部無法做到面面俱到，未能滿足所有村民的愿望和訴求。

三、農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化存在主要問題及原因分析

在農(nóng)村脫貧攻堅基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級干部是國家政策在農(nóng)村基層社會的執(zhí)行者。農(nóng)村基層干部的文化素質(zhì)、行為水準和能力綜合考核體系是國家扶貧政策在農(nóng)村能否順利實現(xiàn)的主要因素。

（一）農(nóng)村基層治理主體文化素質(zhì)偏低是實現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵制約

根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)前Y鎮(zhèn)基層干部的綜合素質(zhì)不能完全符合新時期下農(nóng)村基層工作的要求，無法充分滿足當(dāng)前脫貧攻堅工作的要求，嚴重缺乏可謀事、能干事的基層“領(lǐng)頭雁”。數(shù)據(jù)顯示，“Y鎮(zhèn)村干部中有近七成未接受過初中及以上的教育，具有大專本科以上文化程度的更是鳳毛麟角。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中，高中及以下文化的也超過六分之一”。這些年齡大、文化程度偏低的基層干部，在農(nóng)村的發(fā)展過程中曾發(fā)揮了重要的作用，但是現(xiàn)階段由于他們絕大部分對電腦等新生事物知之甚少，工作能力無法與時俱進，很難激發(fā)出他們有符合新時期幫助貧困戶脫貧的“金點子”，即使偶爾有些許想法，但限于日趨復(fù)雜的電腦操作客觀原因，也多沒有變?yōu)楝F(xiàn)實操作，這些都嚴重制約精準脫貧工作的深入開展，很難找準具體的點激發(fā)所在村貧困戶脫貧的內(nèi)生動力。

另外，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，現(xiàn)如今農(nóng)村剩余勞動力大量轉(zhuǎn)移，村里青年人才流失現(xiàn)象嚴重。根據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，現(xiàn)階段Y鎮(zhèn)人才方面出現(xiàn)的情況是受教育程度越高工作地點一般就越遠，鮮有人才再回農(nóng)村。因此鎮(zhèn)上所轄的各村人口老齡化、低素質(zhì)化現(xiàn)象尤為明顯。受現(xiàn)實條件制約，優(yōu)質(zhì)人才后續(xù)無力。雖然近些年山西省各地方政府積極推動大學(xué)生村官制、掛職第一書記、縣級領(lǐng)導(dǎo)干部包村脫貧等諸多嘗試，但也暴露出人才留不住，效果不持久等問題。具體到Y(jié)鎮(zhèn)干部和村兩委骨干，由于無法適應(yīng)新時期辦公要求，導(dǎo)致了脫貧摘帽工作檔案管理不規(guī)范，距離標準化和規(guī)范化的要求有一定差距。另有部分基層干部任性作為，簡單粗暴為了完成工作而完成，一定程度侵犯了群眾的利益。

（二）農(nóng)村基層治理主體行為失范是農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的重要制肘

脫貧攻堅是我國一項艱苦卓絕的工作，在長期的執(zhí)行過程中，農(nóng)村基層的干部們長期壓力過大，成就感少，受挫感大。很多干部在長久的工作中，行為慢慢失范。從調(diào)查中可看出，有些基層黨員干部并未全心全意進行工作，在脫貧攻堅行動中僅走過程，黨員干部在推動脫貧攻堅工作中的帶頭示范作用日益弱化，有選擇性地消極處理涉及群眾脫貧利益的事情，使政府公信力下降。

從現(xiàn)實情況來看，部分農(nóng)村基層干部法制觀念不強，對農(nóng)村政策理解不夠，依法行政意識淡薄，在處理事情時容易以主觀臆斷和情緒去決策，甚至出現(xiàn)違法亂紀現(xiàn)象，從而引發(fā)了群眾對黨和政府政策方針的誤解和不滿。另外，有的農(nóng)村干部受家族宗派等不良思想影響，在解決問題、處理事情上無法真正做到公平、公正，容易引發(fā)群眾不滿及憤怒情緒，例如Y鎮(zhèn)某村全體黨員共計10名，其中一家族中黨員就多達6名，超過半數(shù)，使得這個村兩委任職干部近20年來一直被該家族成員擔(dān)任，引發(fā)諸多問題。

（三）農(nóng)村基層干部素質(zhì)考核評價體系不完善是農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的薄弱環(huán)節(jié)

在農(nóng)村基層干部管理中，對于基層干部的素質(zhì)評價體系長期不健全，缺乏全面性和建設(shè)性[9]。我國正處于完成脫貧攻堅事業(yè)的攻關(guān)期，對農(nóng)村基層干部的考核和評價，多注重業(yè)績，相對忽略他們的德行和工作方式方法，缺失群眾與社會對他們的評價。在一些地方只要在不觸犯法律法規(guī)的前提下能順利完成脫貧攻堅的相關(guān)指標，就不會過分追究基層干部的工作方式、方法是否得當(dāng)，是否得到老百姓的認可。這種考核評價體系，對扶貧一些任務(wù)的達標能起到一定的促進作用，但是長遠來看不但可能觸犯村民和農(nóng)村自身的利益，更可能對資源和環(huán)境造成很大的浪費和破壞，易滋生各式各樣的社會矛盾。

現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村面臨的任務(wù)多，人手少，特別是“上面千根線，下面一根針”的現(xiàn)象在新時期脫貧攻堅事業(yè)中愈發(fā)明顯，由于工作人員文化素質(zhì)偏低，導(dǎo)致執(zhí)行力不夠，尤其集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民房建設(shè)用工等方面?；鶎痈刹克刭|(zhì)的高低直接影響到各項農(nóng)村項目的執(zhí)行上，再加上受Y鎮(zhèn)自然條件，主要是特有的連續(xù)雨季影響，村里的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法快速推進。同時在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)上及村里干部思路不開闊，造成他們以被動完成上級布置任務(wù)為主，發(fā)揮主觀能動性遠遠不夠。

四、提升農(nóng)村基層干部素質(zhì)推動農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的實施路徑

黨的十九大報告指出：2020年我們要全面建成小康社會。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2018年底，中國農(nóng)村人口大約還有七億人。如何讓實現(xiàn)脫貧的農(nóng)民真正強起來，農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化是關(guān)鍵，提升農(nóng)村基層干部素質(zhì)是抓手。

（一）嚴把農(nóng)村基層干部素質(zhì)關(guān)，著力提高農(nóng)村基層治理主體素質(zhì)水平

新時期下，農(nóng)村基層干部要與時俱進，按照國情和當(dāng)前脫貧攻堅工作的新目標、新要求，堅持新的發(fā)展理念服務(wù)好所管轄村的脫貧事業(yè)，不斷提升他們服務(wù)脫貧攻堅的能力，做一名脫貧事業(yè)合格的“服務(wù)員”。積極做好與上級領(lǐng)導(dǎo)、幫扶單位及貧困群眾的聯(lián)系、協(xié)調(diào)工作，立足實際情況，創(chuàng)造條件使脫貧攻堅的各項政策一一落實，爭取群眾的認可，形成全民共同參與，激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動力，形成穩(wěn)定脫貧的長效機制。

重視對農(nóng)村基層干部素質(zhì)的培訓(xùn)教育，提升培訓(xùn)效果。針對不同層次和不同需求的農(nóng)村基層干部，精心設(shè)計培訓(xùn)內(nèi)容，切實增強教育的針對性和實效性。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，結(jié)合新時期中國特色社會主義理論，主抓政策法律法規(guī)知識和現(xiàn)代農(nóng)村治理模式的培訓(xùn);對農(nóng)村干部特別是村兩委，突出學(xué)歷教育、法律條例、村務(wù)管理和電子政務(wù)等實用技術(shù)的培訓(xùn)[10]。通過培訓(xùn)提升基層干部的素質(zhì)，增強他們新時期處理各項涉及村民關(guān)心問題和依法辦事、化解矛盾、促進農(nóng)村和諧發(fā)展的能力，有力地促進脫貧工作的全面實現(xiàn)。

（二）提高農(nóng)村基層干部依法行政、依法辦事的能力

農(nóng)村脫貧攻堅領(lǐng)域事務(wù)性工作復(fù)雜而繁瑣，農(nóng)村基層干部要立足管轄村的實際情況，按照“一村一品、一戶一策”的要求，多去貧困群眾家中調(diào)研，找到符合貧困群眾實際需求的方法，因地制宜實現(xiàn)脫貧，改變此前輕視法律，主觀辦事的行為。加強基層干部隊伍學(xué)習(xí)法律知識，強化法治理念，形成法律思維。所有下村的脫貧優(yōu)惠政策，均要采用“四議兩公開”工作方法，落實好扶貧工作的每一個環(huán)節(jié)，依法保障群眾特別是貧困戶都能平等依法的參與到村民民主管理，維護他們的合法權(quán)益。

在脫貧攻堅戰(zhàn)略行動過程中，要進一步完善基層干部的扶貧監(jiān)督機制，將基層政府特別是農(nóng)村基層黨總支精準脫貧工作放在人民群眾和普通黨員的監(jiān)督之下，健全各種公開制度，加強農(nóng)村特別是貧困村的村級監(jiān)督委員會建設(shè)，充分發(fā)揮村級監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督委員的作用。調(diào)動群眾和黨員對基層政府和黨總支的監(jiān)督熱情，建立監(jiān)督的反饋機制，暢通溝通渠道，加強對村級事務(wù)，尤其是各種扶貧項目政策、資金等落實的監(jiān)督，規(guī)范提升基層干部依法行政、依法辦事的能力。

（三）建立和完善農(nóng)村基層干部素質(zhì)綜合評價體系

農(nóng)村基層干部是國家脫貧攻堅政策能否走好“最后一公里”的關(guān)鍵所在，是服務(wù)于農(nóng)村的第一線領(lǐng)導(dǎo)者，他們肩負著發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、文化和穩(wěn)定的職責(zé)。對于基層干部特別是農(nóng)村干部素質(zhì)的評價體系就顯得尤為重要，這直接關(guān)系到他們重視那方面素質(zhì)的提升。因此構(gòu)建和完善農(nóng)村基層干部素質(zhì)綜合評價體系，才能有效推動農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化。

進一步完善農(nóng)村基層干部的保障機制，做好引導(dǎo)工作，激發(fā)他們干事創(chuàng)業(yè)的激情。做好頂層設(shè)計打通農(nóng)村各種“復(fù)合人才”的上升渠道，吸引優(yōu)秀人才特別是能干事、干成事的領(lǐng)頭人加入到基層黨組織中來。建立脫貧考核機制，將基層干部的扶貧實效與獎勵工資掛鉤，給那些想干事、能干事、有想法、有見識的人更多的支持。努力實現(xiàn)農(nóng)村基層治理能力的現(xiàn)代化，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全面建成小康社會。

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作者簡介：王森浩（1986—），男，漢族，山西臨汾人，單位為太原工業(yè)學(xué)院思想政治理論教學(xué)研究部，曾在山西省保德縣任職兩年“第一書記”，研究方向為思想政治教育。

劉鳳蘭（1968—），女，漢族，山西岢嵐人，太原工業(yè)學(xué)院思想政治理論教學(xué)研究部主任、副教授，研究方向為思想政治教育。

（責(zé)任編輯：董惠安）

基金項目：本文系2016年山西省第二批哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題的成果