陜西民辦高校發(fā)展的瓶頸與對策探析

銀冰冰 王馨悅

本文為中國民辦教育協(xié)會高等教育專業(yè)委員會2019年高等教育研究課題《民辦高等教育政策發(fā)展研究》;陜西省高等教育學(xué)會2017年度高等教育科學(xué)研究項目立項課題《陜西民辦高校深入推進(jìn)管辦評分離的實踐研究》（立項號：XGH17229）階段性成果

【摘 要】 文章闡述了陜西民辦高校的基本現(xiàn)狀，分析了陜西民辦高校的發(fā)展瓶頸問題，政策細(xì)則有待細(xì)化和落實，學(xué)校內(nèi)部治理體系有待健全，師生權(quán)益不能得到有效保障等。提出了分類管理背景下促進(jìn)陜西民辦高校健康發(fā)展的對策：要營造良好的民辦高校外部發(fā)展環(huán)境;建立規(guī)范的民辦高校內(nèi)部運行機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 分類管理;陜西;民辦高校;發(fā)展瓶頸;對策

新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》與《國務(wù)院關(guān)于社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育發(fā)展的若干意見》（以下簡稱“國務(wù)院若干意見”）、教育部等印發(fā)的《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》構(gòu)成了新時代民辦教育改革發(fā)展的法律法規(guī)政策體系。新法新政立足我國教育改革發(fā)展的階段性特征，對新時代促進(jìn)民辦教育可持續(xù)發(fā)展做出全面部署，以支持與規(guī)范并舉的思路對民辦教育分類管理做出了總體規(guī)定。按照“國務(wù)院若干意見”和國家對民辦教育發(fā)展的總體思路，陜西省人民政府發(fā)布了民辦教育實施意見和配套細(xì)則，共同構(gòu)成了陜西省落實民辦教育分類管理的政策法規(guī)體系，被稱為陜西省“1+2”配套政策。本文以陜西民辦高校為研究對象，在分類管理改革的背景下分析其瓶頸，探索尋求陜西民辦高校分類管理的發(fā)展策略。

一、陜西民辦高校的基本現(xiàn)狀

近些年，陜西民辦高校抓住升本、本科教學(xué)合格評估和審核評估等契機(jī)，整體辦學(xué)水平得到了較大提升，內(nèi)涵建設(shè)也取得了顯著成效。

1、近十年學(xué)校數(shù)量呈總體增長態(tài)勢

近10年來，陜西民辦高校數(shù)量基本保持穩(wěn)定，在校生規(guī)模變化明顯。從2009年到2018年的10年間，全省普通高校從2009年的77所增加到2018年的93所，共增加了16所，年均增加1.6所，增幅約20.8%。10年間陜西民辦高校僅增加1所，增幅緩慢，獨立學(xué)院一直保持12所的規(guī)模。到2018年底，陜西民辦高校（含獨立學(xué)院）數(shù)占全省普通高校的32.6%，其中，民辦本?？聘咝?shù)占全省普通高校數(shù)的20%，獨立學(xué)院占12.6%。[1]

2、近五年在校生總體規(guī)模有所下降

從2009年到2018年的10年間，全省民辦高校（含獨立學(xué)院）在校生總體規(guī)模整體上呈現(xiàn)增長態(tài)勢，由2009年的234891人增長到2018年的272198人，共增長37307人，年均增長約3.7萬人，增幅近16%，2014年達(dá)到近10年在校生數(shù)最高值，即各類在校生合計30余萬人。[2]

從時間上來看，近5年陜西民辦高校在校生總量卻呈現(xiàn)下降趨勢，2018年較2014年減少3.1萬余人，降幅約為10%。[3]從在校生類別來看，民辦本科生、高職（專科）生、獨立學(xué)院在校生均有增有減，研究生在校生數(shù)近年來呈快速增長態(tài)勢。早在2008年以前，陜西萬人以上民辦高校數(shù)、民辦高校在校生數(shù)均在全國名類前茅。近些年，陜西民辦高校在辦學(xué)規(guī)模上的優(yōu)勢地位有逐漸消退的趨勢。

二、陜西民辦高校的發(fā)展瓶頸分析

陜西省民辦教育“1+2”配套政策的頒布，為陜西民辦高校分類管理改革指明了方向，但涉及到非營利性和營利性兩類民辦高校分類管理的具體操作指南亟待完善。分類管理背景下陜西民辦高校發(fā)展中存在的問題需引起政府及有關(guān)教育主管部門的重視。

1、政策細(xì)則有待細(xì)化和落實

國家雖然通過新《民促法》為民辦教育分類管理明確了法律依據(jù)，但在立法、執(zhí)法方面依然存在問題，這使得地方政府無法將實施細(xì)則予以落實。從立法層面看，陜西目前未解決的問題包括：對現(xiàn)有民辦高校過渡期的政策細(xì)則，選擇非營利性民辦高校的補償和獎勵標(biāo)準(zhǔn)問題;民辦高校屬性發(fā)生變化后的產(chǎn)權(quán)問題、資產(chǎn)稅費問題、土地供給問題、投融資問題等。由于國家層面尚未對上述問題做出明確規(guī)定，陜西也未出臺相應(yīng)的政策實施細(xì)則。

從執(zhí)法層面看，一是政府行政和服務(wù)意識欠缺。在分類管理推進(jìn)的過程中，陜西政府行政意識不足，管理權(quán)限不明、重管理輕服務(wù)、限制與扶持界限不明，導(dǎo)致分類管理改革進(jìn)程緩慢。二是相關(guān)政策無法得到落實。如，民辦高校用地、信貸、稅收等方面享受優(yōu)惠待遇程序繁瑣;如何按照法律落實非營利性民辦高校與公辦高校享有同等優(yōu)惠待遇，具體申報程序如何規(guī)定;如何確保民辦高校教師與公辦高校教師享受同等待遇。目前這些問題都沒有相應(yīng)可操作的解決措施。

2、學(xué)校內(nèi)部治理體系有待健全

目前，陜西民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理，治理體系亟待健全，主要表現(xiàn)在：一是董（理）事會制度存在缺陷，部分民辦高校利益主體之間存在矛盾。一方面表現(xiàn)為各利益相關(guān)者代表比例失衡。新《民促法》第21條規(guī)定“學(xué)校理事會或者董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成”，并未具體規(guī)定組成比例和產(chǎn)生程序。事實上，民辦高校董（理）事會中舉辦者及其代表的比例較高，教職工代表勢單力薄，無論在重大決策還是建言建議方面，作用都微乎其微。陜西民辦高校的大部分董（理）事都在民辦高?；蚱渫顿Y方中任職，外部專家很少或沒有，難以確保董（理）事會的決策質(zhì)量。另一方面是董（理）事會民主化程度不高。新《民促法》第22條雖規(guī)定了董（理）事會具體可以行使的職權(quán)。但實際上陜西一些民辦高校的重大決策仍是舉辦者或投資方說了算，董事會成員的作用只限于提出建議或提示風(fēng)險，無力否決舉辦者的決定。二是黨委的監(jiān)督作用發(fā)揮較弱。陜西有的民辦高?；鶎咏M織建制不完善，制度尚未建立健全，有的民辦高校黨組織不能很好地發(fā)揮應(yīng)有作用，在學(xué)校治理中話語權(quán)缺失;有的民辦高校黨委書記由政府派駐，但其職責(zé)主要限于政治監(jiān)督，尚未在學(xué)校發(fā)展決策中起實質(zhì)性作用。

3、師生權(quán)益不能有效得到保障

對于教師而言，陜西民辦高校辦學(xué)投入相對不足，薪酬制度不合理，缺乏高水平的學(xué)科和專業(yè)帶頭人，更留不住青年教師。教師工作任務(wù)重、工資低，身份編制不清，流動頻繁，民辦教師無法與公辦教師獲得同等法律地位，社保按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)繳納，保障程度相對較低。據(jù)了解，與公辦高校教師相比，陜西民辦高校教師退休后收入至少相差一倍。

對于學(xué)生而言，民辦高校教育服務(wù)水平、學(xué)校管理方式以及學(xué)生經(jīng)濟(jì)狀況都成為制約學(xué)生發(fā)展的因素。一是教育服務(wù)質(zhì)量的差距明顯。由于陜西大部分民辦高校的教育質(zhì)量與公辦高校存在明顯差距，民辦高校只能發(fā)揮補充性作用，學(xué)生在民辦高校所受教育無法保障。二是學(xué)生管理的差別。民辦高校的學(xué)生管理規(guī)定更加細(xì)化，個別民辦高校甚至趨向于軍事化管理，抑制了學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)造力的發(fā)揮，對其長遠(yuǎn)發(fā)展可能會產(chǎn)生負(fù)面影響。三是學(xué)生經(jīng)濟(jì)狀況的差距。陜西民辦高校學(xué)費均值和標(biāo)準(zhǔn)差都高于公辦高校，高額學(xué)費對于普通家庭必然帶來巨大壓力，長期來看極易引發(fā)學(xué)生心理等問題。

三、分類管理背景下推進(jìn)陜西民辦高校健康發(fā)展的對策

陜西民辦高校目前存在的問題具有普遍性，同時也具有特殊性，有地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的矛盾與問題的縮影，也有民辦高校內(nèi)部矛盾的折射。針對陜西民辦高校目前發(fā)展中存在的問題，需要從內(nèi)外部兩方面進(jìn)行改革與突破。

1、營造良好的民辦高校外部發(fā)展環(huán)境

一是完善民辦教育法律法規(guī)政策體系。健全的法律法規(guī)是民辦教育發(fā)展的基本保障。民辦高校法治化的實現(xiàn)要建立在完善的民辦教育法律制度基礎(chǔ)上。因此，國家層面要加快完善民辦教育改革頂層設(shè)計和政策配套方案，破解民辦教育發(fā)展面臨的制度瓶頸和政策障礙。地方層面則要積極探索營利和非營利民辦高校分類管理實踐，進(jìn)一步明確不同類別學(xué)校的法人屬性和產(chǎn)權(quán)歸屬，對法律規(guī)定的對民辦教育資金扶持、貸款貼息、表彰獎勵等出臺可操作的實施細(xì)則。

二是健全民辦高校外部監(jiān)管體系。在民辦高等教育發(fā)展過程中，教育的公益性與民辦高校的逐利性之間存在矛盾，協(xié)調(diào)這一矛盾的關(guān)鍵在于健全外部監(jiān)管體系。有效的監(jiān)管是民辦高校走向法治的重要途徑。分類管理政策推出后，需要建立綜合約束機(jī)制，將監(jiān)管的權(quán)力進(jìn)行分散，形成權(quán)力制約機(jī)制，賦予第三方機(jī)構(gòu)部分監(jiān)管權(quán)力，形成新的協(xié)調(diào)模式。[4]在分類管理改革中，如何建立對營利性民辦高校的監(jiān)管體系是當(dāng)務(wù)之急。對營利性民辦高校的監(jiān)管，政府部門應(yīng)該制定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，并鼓勵有關(guān)社會組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)積極參與，共同維護(hù)與監(jiān)督市場秩序。同時，政府應(yīng)積極支持建立兼具公益性、專業(yè)性、權(quán)威性和非政府性的民辦高校公共信息服務(wù)平臺，維護(hù)民辦教育行業(yè)的良好秩序。

三是政府要創(chuàng)新財政扶持方式。為解決民辦高校師生權(quán)益問題，政府可考慮創(chuàng)新對民辦高校的財政扶持方式。一方面，政府要解決一般性發(fā)展問題，如省財政可按教育經(jīng)費的一定比例劃撥給民辦高校，并將該項經(jīng)費列入統(tǒng)計財政預(yù)算，用于安排教師培養(yǎng)培訓(xùn)、家庭困難學(xué)生補助及貸款貼息，用于補充民辦高校的教師社會保險、補貼民辦高校教師收益，用于生均培養(yǎng)成本，給予民辦高校一定比例的經(jīng)費補助。[5]另外，政府要大力支持民辦高校內(nèi)涵建設(shè)與發(fā)展。省財政可設(shè)立專項計劃，扶持有發(fā)展?jié)摿Φ拿褶k高校。[6]如，可分別對2018年入選陜西省“一流學(xué)院”建設(shè)項目和“一流學(xué)院”培育項目的6所民辦高校進(jìn)行專項扶持，進(jìn)一步提升其教學(xué)和科研水平。

2、建立規(guī)范的民辦高校內(nèi)部運行機(jī)制

一是充分發(fā)揮黨委和督導(dǎo)專員作用。陜西民辦高校黨委和督導(dǎo)專員要監(jiān)督學(xué)校貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策，引導(dǎo)、監(jiān)督和規(guī)范辦學(xué)方向、辦學(xué)目標(biāo)、教學(xué)行為和教育質(zhì)量，黨委主要成員要參與學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、人事安排、資產(chǎn)管理、基礎(chǔ)建設(shè)和招生等重大事項的研究決策。督導(dǎo)專員應(yīng)列席民辦高校監(jiān)事會的表決會議，代表政府發(fā)表意見并投票表決，保證“董事會和監(jiān)事會的雙層治理”機(jī)制得到有效落實。要加強(qiáng)對民辦高校辦學(xué)機(jī)制、發(fā)展方向和管理模式等研究，不斷完善民辦高校管理體制和辦學(xué)機(jī)制。

二是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制。陜西民辦高?？山梃b企業(yè)管理理念和管理手段，提升內(nèi)部治理效果，達(dá)到完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。一要重視戰(zhàn)略導(dǎo)向，實施戰(zhàn)略管理。重視學(xué)校利益相關(guān)者的作用與訴求，強(qiáng)化各利益相關(guān)者的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識。二要推動治理模式改革，實施扁平化管理。通過降低管理重心，減少管理層級，給基層教學(xué)單位充分賦能，構(gòu)建高效管理體制。三要綜合運用目標(biāo)管理、績效管理等方法，提高內(nèi)部治理的規(guī)范性和有效性，增強(qiáng)學(xué)校的資源整合能力和運作效率。四要建立監(jiān)事會，構(gòu)成內(nèi)部制約與監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)事會中50%的成員應(yīng)為教職工代表和專家代表，以充分發(fā)揮監(jiān)督作用。在權(quán)利分配上，監(jiān)事會必須與董事會、校長辦公會等實現(xiàn)有機(jī)協(xié)調(diào)與制衡。五要應(yīng)充分發(fā)揮紀(jì)檢、審計等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，形成內(nèi)外合力，實現(xiàn)有效監(jiān)督。

三是強(qiáng)化人才培養(yǎng)特色，找準(zhǔn)自身比較優(yōu)勢。在落實分類管理改革過程中，陜西民辦高校要立足陜西實際需要，找準(zhǔn)自身比較優(yōu)勢，強(qiáng)化人才培養(yǎng)特色，在辦學(xué)模式、培養(yǎng)目標(biāo)、專業(yè)定位、課程體系、教研科研等方面彰顯辦學(xué)特色，提高辦學(xué)水平。對于行業(yè)特色民辦高校而言，一要立足行業(yè)類高校發(fā)展規(guī)律，探索最優(yōu)發(fā)展路徑。二要立足行業(yè)發(fā)展，站在行業(yè)發(fā)展前沿，做大做優(yōu)做強(qiáng)傳統(tǒng)優(yōu)勢特色學(xué)科，形成優(yōu)勢帶動、特色突出、協(xié)同提升的發(fā)展格局。三要立足陜西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際需求，構(gòu)建和完善應(yīng)用型創(chuàng)新人才培養(yǎng)體系。具體而言，陜西民辦高校應(yīng)明確辦學(xué)定位，非營利性民辦高校應(yīng)更多堅持公益性，兼顧地方政策和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的人才需求，培養(yǎng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的高素質(zhì)人才;營利性民辦高校應(yīng)緊密結(jié)合市場需求，瞄準(zhǔn)方向，增強(qiáng)畢業(yè)生的就業(yè)競爭力，提升畢業(yè)生的就業(yè)率和專業(yè)匹配度。[7]唯有如此，陜西民辦高校才能走出一條不可替代的創(chuàng)新型發(fā)展之路，從而贏得政府和社會的認(rèn)可與青睞。

【參考文獻(xiàn)】

[1][2][3] 陜西省教育廳.陜西省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報（2009-2018年），http：//jyt.shaanxi.gov.cn/news/tongjinianjian/.

[4] 王諾斯，張德祥.制度創(chuàng)新視域下民辦高校分類管理的現(xiàn)實困境分析[J].中國高教研究，2017（02）14-18.

[5] 李維民，銀冰冰.陜西高水平民辦高等教育發(fā)展研究[M].陜西人民出版社，2017.184.

[6][7] 韋驊峰.分類管理背景下陜西民辦高校發(fā)展的特點、困境和出路[J].浙江樹人大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)），2019（03）19-24.

【作者簡介】

銀冰冰（1986—）女，河南臨潁人，碩士，西安思源學(xué)院民辦高等教育發(fā)展戰(zhàn)略研究中心副主任，講師，研究方向：民辦教育、高等教育管理.

王馨悅（1989—）女，甘肅蘭州人，碩士，西安思源學(xué)院民辦高等教育發(fā)展戰(zhàn)略研究中心干事，助教，研究方向：民辦教育、英語教學(xué).