政府主導(dǎo)型公益創(chuàng)投模式下社會(huì)組織參與購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐研究
——以昆山市為例

史秋霞，趙 影

(江蘇師范大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116 )

一、問(wèn)題的提出

改革開放40年來(lái)，我國(guó)的公共服務(wù)供給經(jīng)歷了從政府直接提供服務(wù)到政府逐步向社會(huì)組織等第三方購(gòu)買服務(wù)的轉(zhuǎn)變[1]。十八屆三中全會(huì)提出的“改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力”，標(biāo)志著社會(huì)組織成為治理現(xiàn)代化語(yǔ)境下的治理主體之一。2016年12月，國(guó)家財(cái)政部和民政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確了政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的基本原則和制度規(guī)則。十九大報(bào)告進(jìn)一步指出，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉為核心的社會(huì)服務(wù)供給模式已初步形成[2]。

近年來(lái)，公益創(chuàng)投創(chuàng)造性地整合了政府、企業(yè)、社會(huì)組織的各種資源與力量，培育與提升社會(huì)組織效能，推動(dòng)全民公益，成為創(chuàng)新社會(huì)管理的一種可行性路徑[3]。由于還未形成多元投資主體，我國(guó)公益創(chuàng)投主要由政府推動(dòng)，通過(guò)基層社區(qū)公益項(xiàng)目為更廣泛的人群提供服務(wù)[4]。公益創(chuàng)投不斷發(fā)展成熟，在公共服務(wù)、社會(huì)組織、企業(yè)社會(huì)責(zé)任的提升與發(fā)展方面均帶來(lái)了顯著的成效。具體來(lái)看，公益創(chuàng)投有利于緩解公共服務(wù)的供需矛盾；有利于政府、社會(huì)組織、企業(yè)建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系[5]；有利于社會(huì)組織的培育與能力提升，更加快速高效地回應(yīng)社會(huì)需求[3]；有利于提升企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，形成企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公益效益之間的良性循環(huán)[6]。當(dāng)然，公益創(chuàng)投模式下社會(huì)組織的服務(wù)供給也存在著諸多有待完善的地方。例如，政府主導(dǎo)角色的固化使治理創(chuàng)新限于被動(dòng)，社會(huì)組織依附性較強(qiáng)，績(jī)效評(píng)估工具單一，評(píng)估指標(biāo)模糊等[7]。參與主體在創(chuàng)投理念、行為上存在偏差，影響公益創(chuàng)投項(xiàng)目成效及生態(tài)平衡[8]。

隨著國(guó)家與社會(huì)大眾對(duì)社會(huì)組織在服務(wù)供給中的地位與作用的逐步認(rèn)可，如何提供有效的服務(wù)并使之常態(tài)化發(fā)展越來(lái)越受到關(guān)注。本文通過(guò)對(duì)昆山市三屆公益創(chuàng)投中有關(guān)流動(dòng)人口服務(wù)的社會(huì)組織與項(xiàng)目進(jìn)行分析，呈現(xiàn)當(dāng)前參與服務(wù)的社會(huì)組織與服務(wù)項(xiàng)目的特征，并在問(wèn)題總結(jié)的基礎(chǔ)上嘗試從由主辦方、承辦方、執(zhí)行方構(gòu)成的三元主體角度提出改善建議。

二、昆山市公益創(chuàng)投：政府主導(dǎo)模式

昆山市作為我國(guó)的百?gòu)?qiáng)縣之一，交通便利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，吸引了大量國(guó)內(nèi)外流動(dòng)人口的涌入。地方公共服務(wù)供給方式與社會(huì)組織力量必須能夠有效回應(yīng)復(fù)雜人口結(jié)構(gòu)下的多元化需求。為探索地方社會(huì)治理創(chuàng)新模式，昆山市以公益創(chuàng)投為突破點(diǎn)，通過(guò)項(xiàng)目資助和能力建設(shè)并舉的方式支持公益服務(wù)類社會(huì)組織規(guī)?；l(fā)展，通過(guò)培育、提升社會(huì)組織的服務(wù)能力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。2011年起，昆山市拉開了“一年一創(chuàng)”的公益創(chuàng)投序幕，同時(shí)成立社會(huì)組織培育中心，引進(jìn)專業(yè)團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)，為參與項(xiàng)目的社會(huì)組織提供辦公場(chǎng)地、能力建設(shè)、項(xiàng)目?jī)?yōu)化與咨詢等方面的支持性服務(wù)。作為全國(guó)首辦公益創(chuàng)投的縣級(jí)市，昆山市至今已成功舉辦六屆公益創(chuàng)投?？紤]到操作流程的完善性、社會(huì)組織參與的廣泛性及文本資料的豐富性，我們主要針對(duì)最近三屆公益創(chuàng)投中的組織與項(xiàng)目進(jìn)行分析。

(一)三元主體參與：主辦方+承辦方+執(zhí)行方

從角色與功能來(lái)看，昆山市公益創(chuàng)投的主體可分為主辦方、承辦方與執(zhí)行方。其中，主辦主體主要包括市委組織部、宣傳部、民政局、財(cái)政局、審計(jì)局，本文把民政部門作為主辦主體的代表。主辦主體需要全面參與公益創(chuàng)投活動(dòng)，并在職責(zé)范圍內(nèi)履行項(xiàng)目宣傳、資金撥付與監(jiān)管等職責(zé)。承辦主體則以公開競(jìng)標(biāo)方式從符合條件的支持型社會(huì)組織中篩選，負(fù)責(zé)當(dāng)年公益創(chuàng)投的宣傳與實(shí)施。一方面，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行考察、指導(dǎo)與監(jiān)管；另一方面，為獲選實(shí)施項(xiàng)目的社會(huì)組織提供專業(yè)咨詢、能力提升等多種支持性服務(wù)。執(zhí)行主體是具體開展公益創(chuàng)投項(xiàng)目服務(wù)的社會(huì)組織，屬于服務(wù)型社會(huì)組織，項(xiàng)目獲選后根據(jù)合同要求開展相應(yīng)的服務(wù)活動(dòng)。在此，承辦主體與執(zhí)行主體雖同屬社會(huì)組織陣營(yíng)，但兩者是監(jiān)管與被監(jiān)管、支持與被支持的關(guān)系。

(二)定向目標(biāo)與部分代理管理

昆山市公益創(chuàng)投鼓勵(lì)公益領(lǐng)域中的創(chuàng)業(yè)，扶持社會(huì)需求強(qiáng)烈且與政府職能目標(biāo)相契合的社會(huì)組織，每屆項(xiàng)目均有著明確的項(xiàng)目資助范圍與主題。資助范圍主要包括為老服務(wù)、助殘服務(wù)、青少年服務(wù)、濟(jì)困服務(wù)、社區(qū)治理服務(wù)等，在青少年服務(wù)項(xiàng)目中專門針對(duì)新昆山子女做了說(shuō)明。主題則與地方社會(huì)發(fā)展規(guī)劃緊密相連，如第四屆的“為老、助殘、青少年、濟(jì)困”，第五屆的“精細(xì)化治理和諧社區(qū)”，第六屆的“創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、協(xié)同發(fā)展”。

項(xiàng)目管理則主要采用部分代理模式，具體表現(xiàn)為政府設(shè)定公益創(chuàng)投的范圍與條件，向社會(huì)發(fā)布信息，委托承辦主體進(jìn)行考察與評(píng)估，并對(duì)入選公益組織進(jìn)行培訓(xùn)；通過(guò)五彩公益創(chuàng)投平臺(tái)、大學(xué)和科研院所專家等共同對(duì)創(chuàng)投進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估[7]。

(三)五階段項(xiàng)目操作流程

歷經(jīng)六屆，昆山市公益創(chuàng)投的操作流程相對(duì)成熟，可以分為項(xiàng)目啟動(dòng)、征集、評(píng)審、實(shí)施與評(píng)估五個(gè)階段，如圖1所示。

圖1 公益創(chuàng)投的流程圖

項(xiàng)目征集主要由承辦主體通過(guò)媒體宣傳、社區(qū)動(dòng)員、專題培訓(xùn)和會(huì)議等形式向社會(huì)廣泛征集潛在執(zhí)行主體的加入。項(xiàng)目評(píng)審則是承辦主體在主辦主體的監(jiān)督下篩選最終執(zhí)行主體的過(guò)程，具體包括評(píng)審與優(yōu)化兩個(gè)環(huán)節(jié)。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，主辦、承辦與執(zhí)行主體在正式簽訂合作協(xié)議的基礎(chǔ)上各司其職，共同推進(jìn)項(xiàng)目開展。評(píng)估階段由主辦主體與承辦主體共同組建項(xiàng)目專業(yè)評(píng)估委員會(huì)，制定相關(guān)評(píng)估方案并進(jìn)行評(píng)估。

政府主導(dǎo)下的公益創(chuàng)投模式為昆山市社會(huì)組織的成長(zhǎng)提供了多元且穩(wěn)定的支持性資源，也為社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)有效服務(wù)供給奠定了重要的環(huán)境基礎(chǔ)。以下我們以最近三屆入選的社會(huì)組織與服務(wù)項(xiàng)目為分析對(duì)象，(1)每屆項(xiàng)目結(jié)束之后，都會(huì)形成《昆山市公益創(chuàng)投項(xiàng)目匯編手冊(cè)》，本文所涉及的資料主要來(lái)自該匯編手冊(cè)的相關(guān)內(nèi)容，以及昆山市社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)即時(shí)公布的項(xiàng)目開展信息。以服務(wù)對(duì)象為主要篩選條件，從共計(jì)132個(gè)入選項(xiàng)目中挑選出22個(gè)與流動(dòng)人口服務(wù)高度相關(guān)的組織與項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)分析。(2)實(shí)際上服務(wù)對(duì)象中涉及流動(dòng)人口的服務(wù)項(xiàng)目遠(yuǎn)不止此，很多社區(qū)治理類、志愿服務(wù)類項(xiàng)目也將新老居民的社區(qū)融合作為主要服務(wù)內(nèi)容，本研究主要分析的是服務(wù)對(duì)象明確表明為流動(dòng)人口的項(xiàng)目。

三、社會(huì)組織的構(gòu)成、服務(wù)及能力

根據(jù)《昆山市公益創(chuàng)投活動(dòng)實(shí)施細(xì)則》，參與公益創(chuàng)投的社會(huì)組織需要具備一定的條件，包括在民政部門登記注冊(cè)、具有健全的法人治理結(jié)構(gòu)、執(zhí)行民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度、人財(cái)物穩(wěn)定及具備相應(yīng)的服務(wù)能力。(3)資料來(lái)源于《昆山市公益創(chuàng)投活動(dòng)實(shí)施細(xì)則》?？梢?，昆山市政府希望承接公益創(chuàng)投項(xiàng)目的社會(huì)組織能夠具有完備的組織結(jié)構(gòu)與制度、良好的社會(huì)聲譽(yù)及責(zé)任意識(shí)。

(一)年輕組織居多、成員構(gòu)成多元

成立時(shí)間上，在民政部門正式注冊(cè)2年以內(nèi)的社會(huì)組織有14家，占63.6%；成立時(shí)間最長(zhǎng)的為5年，有2家，僅占9.2%(見表1)。參與的社會(huì)組織“年輕化”趨勢(shì)明顯，符合公益創(chuàng)投的最初目標(biāo)，即以項(xiàng)目為支點(diǎn)，鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量參與社會(huì)服務(wù)，支持并培育社會(huì)組織的規(guī)模化發(fā)展。組織歸屬地上，昆山本土的社會(huì)組織有16家，其他幾個(gè)是昆山市臨近地區(qū)(如蘇州、南京等)的社會(huì)組織。

社會(huì)組織承接項(xiàng)目的團(tuán)隊(duì)規(guī)模差異較大，2人規(guī)模的有7家，3～5人的有10家，5人以上的有5家。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的學(xué)歷以大學(xué)本科為主，占項(xiàng)目總數(shù)的59.1%，碩士研究生占22.7%，大專學(xué)歷占13.6%。專業(yè)呈現(xiàn)多元化，具有社會(huì)工作專業(yè)背景的有10家，(4)在處理資料的時(shí)候，凡項(xiàng)目負(fù)責(zé)人所學(xué)專業(yè)為社會(huì)工作、社會(huì)保障等相關(guān)學(xué)科，或持有助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師證的，視為具有社會(huì)工作專業(yè)背景。占總項(xiàng)目數(shù)的45.5%，其他專業(yè)包括人力資源、新聞學(xué)、廣告、工商管理、會(huì)計(jì)等。

表1 參與流動(dòng)人口服務(wù)的社會(huì)組織及服務(wù)團(tuán)隊(duì)特征

除團(tuán)隊(duì)自身力量外，項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的外部支持力量也非常重要。如表1所示，承接流動(dòng)人口服務(wù)的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)擁有1～3人外部支持的有10個(gè)，4～7人外部支持的有11個(gè)，只有1個(gè)團(tuán)隊(duì)未有外部支持。外部支持以技術(shù)性支持為主，提供外部支持的人員多為社會(huì)工作師、心理咨詢師、營(yíng)養(yǎng)師、中小學(xué)教師等。

(二)業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣泛，服務(wù)對(duì)象集中

從業(yè)務(wù)范圍來(lái)看，參與公益創(chuàng)投的社會(huì)組織大致分為兩類。一類是為特定人群或領(lǐng)域提供專業(yè)服務(wù)的，此類社會(huì)組織的業(yè)務(wù)合作方為政府、基金會(huì)、企業(yè)或個(gè)人，無(wú)論從哪個(gè)渠道獲得支持，都是為較穩(wěn)定的領(lǐng)域及人群提供服務(wù)。例如：

FY青少年服務(wù)中心：通過(guò)專業(yè)力量整合優(yōu)秀教育資源，通過(guò)素質(zhì)教育活動(dòng)提高青少年的知識(shí)水平與能力，建立家校溝通平臺(tái)，改善親子關(guān)系。

KZ家庭綜合服務(wù)中心：圍繞婚姻情感、家庭教育、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、婦女維權(quán)、婦幼保健等，為廣大婦女兒童及其家庭提供專業(yè)化服務(wù)。

XX職工關(guān)愛服務(wù)中心：為企業(yè)職工提供發(fā)展規(guī)劃、身心健康、社會(huì)交往、文體娛樂(lè)等方面的服務(wù)；為職工中的新市民融入城市提供輔助；籌集、協(xié)調(diào)并整合企業(yè)、行業(yè)間資源。

LHJ居家養(yǎng)老服務(wù)中心：公益性養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施與管理；承接政府養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目；提供養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目咨詢與規(guī)劃設(shè)計(jì)服務(wù)；開展養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的培訓(xùn)服務(wù)；開展其他為老服務(wù)項(xiàng)目；虛擬養(yǎng)老平臺(tái)的研發(fā)與建設(shè)。

另一類社會(huì)組織的服務(wù)對(duì)象和領(lǐng)域較為廣泛，包含了社區(qū)中的婦女、老年人、兒童、殘疾人、貧困家庭等人群。例如：

AL社工服務(wù)中心：為有需要的社區(qū)、單位組織、家庭及個(gè)人提供專業(yè)化社會(huì)工作服務(wù)；承接黨政機(jī)關(guān)和其他單位委托的各類公益服務(wù)；積極倡導(dǎo)、宣傳、推廣社會(huì)工作理念，開展相關(guān)業(yè)務(wù)交流與研討等。

ZS公益慈善服務(wù)中心：開展包括殘障人士、未成年人、老年人在內(nèi)的專業(yè)社會(huì)服務(wù)，承接政府、基金會(huì)及企業(yè)的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目；開展義工活動(dòng)，整合資源，搭建平臺(tái)，為需要幫助的人群、機(jī)構(gòu)提供支持；組織公益交流，傳播公益理念。

進(jìn)一步對(duì)項(xiàng)目所涉及的服務(wù)對(duì)象進(jìn)行整理發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織主要選擇某些特定人群提供服務(wù)，依次為外來(lái)務(wù)工人員子女(9項(xiàng))、新市民(8項(xiàng))、“老漂族”(3項(xiàng))、外來(lái)務(wù)工人員(1項(xiàng))、企業(yè)職工(1項(xiàng))。為外來(lái)務(wù)工人員子女主要提供健康成長(zhǎng)服務(wù)；為新市民主要提供動(dòng)遷小區(qū)、農(nóng)轉(zhuǎn)非群體中的老年人與青少年環(huán)境適應(yīng)服務(wù)；為“老漂族”主要提供非本地戶籍老年人的社會(huì)融入、互助資助服務(wù)?？梢姡鲃?dòng)人口服務(wù)項(xiàng)目中青少年、老年人群體受到較多關(guān)注。

(三)具備同類服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力各異

結(jié)合文本資料，我們從執(zhí)行同類服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及應(yīng)急預(yù)案三個(gè)層面考察社會(huì)組織的服務(wù)能力。

首先，絕大多數(shù)的社會(huì)組織均有執(zhí)行同類服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，但存在一定差異。11個(gè)項(xiàng)目中的社會(huì)組織執(zhí)行過(guò)1～5個(gè)同類項(xiàng)目，9個(gè)項(xiàng)目中的社會(huì)組織執(zhí)行過(guò)5個(gè)以上，最多項(xiàng)目數(shù)可達(dá)12個(gè)，只有2個(gè)項(xiàng)目中的執(zhí)行組織未有同類經(jīng)驗(yàn)。

其次，項(xiàng)目制下的服務(wù)供給，要求社會(huì)組織對(duì)服務(wù)開展過(guò)程中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別并制定合理的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避預(yù)案，這也為我們進(jìn)一步理解社會(huì)組織服務(wù)能力提供了可能(見表2)。

表2 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)急預(yù)案

社會(huì)組織十分關(guān)注服務(wù)對(duì)象的參與性、安全性以及流動(dòng)性，并對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)有著具體細(xì)致的應(yīng)對(duì)方式。人力、物力、財(cái)力作為項(xiàng)目順利進(jìn)行的基礎(chǔ)條件，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別中也得到充分重視。其中，人力主要涉及工作人員的流動(dòng)、專業(yè)水平及志愿者數(shù)量；物力更多涉及活動(dòng)場(chǎng)地；財(cái)力則主要指項(xiàng)目支出的合理性與準(zhǔn)確性。此外，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的進(jìn)度把握、規(guī)范化操作以及與合作方的關(guān)系、個(gè)人信息保護(hù)也是社會(huì)組織普遍意識(shí)到的風(fēng)險(xiǎn)。

再次，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案與所識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)之間匹配度較高，但可操作性差異較大。例如，關(guān)于服務(wù)對(duì)象的各類風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)組織均能制定出諸如宣傳、協(xié)商、利用社區(qū)骨干、了解服務(wù)對(duì)象的參與動(dòng)機(jī)與需求等切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)策略。然而，關(guān)于項(xiàng)目實(shí)施中的優(yōu)化、合作方的支持等風(fēng)險(xiǎn)，則更多采用的是溝通性策略，具體操作方式模糊。

四、服務(wù)項(xiàng)目分析：目標(biāo)、執(zhí)行與評(píng)估

項(xiàng)目設(shè)計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，包括需求調(diào)研和分析、目標(biāo)制定、實(shí)施方案、評(píng)估安排、制定預(yù)算等多階段工作[9]。昆山市公益創(chuàng)投的項(xiàng)目類別大體可分為三類，分別是志愿服務(wù)類、社區(qū)綜合治理類以及社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)類。不同類型的項(xiàng)目設(shè)計(jì)有不同要求，對(duì)社會(huì)工作服務(wù)類的項(xiàng)目設(shè)計(jì)要求更高。社區(qū)綜合治理類，重點(diǎn)在于改善社區(qū)關(guān)系、提升社區(qū)服務(wù)、培養(yǎng)社區(qū)參與、實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治；志愿服務(wù)類，重點(diǎn)在于發(fā)展志愿者隊(duì)伍，為有需要的群體提供各類志愿服務(wù)；社會(huì)工作服務(wù)類，重點(diǎn)在于通過(guò)個(gè)案、小組、社區(qū)等專業(yè)方法為有需要的群體提供各類專業(yè)服務(wù)。

(一)目標(biāo)：人在情境中

“人在情境中”是社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)中的重要原則之一，在對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)項(xiàng)目的目標(biāo)進(jìn)行總結(jié)時(shí)發(fā)現(xiàn)，各類服務(wù)目標(biāo)主要圍繞人、環(huán)境、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)及社會(huì)組織展開，如圖2所示。

圖2 流動(dòng)人口服務(wù)項(xiàng)目中的目標(biāo)、方法與活動(dòng)

人的方面，項(xiàng)目設(shè)計(jì)的目標(biāo)主要是服務(wù)對(duì)象的知識(shí)增長(zhǎng)、潛能發(fā)掘與認(rèn)知改變。其中，“增長(zhǎng)知識(shí)”主要幫助服務(wù)對(duì)象全方位地認(rèn)識(shí)、了解昆山市的人文地理，彌補(bǔ)其因缺乏資源而導(dǎo)致的家庭教育不足，為青少年、老年人、婦女等提供必要的科學(xué)技術(shù)、健康養(yǎng)生、政策法規(guī)知識(shí)?！鞍l(fā)掘潛能”則主要提升各類服務(wù)對(duì)象的社會(huì)交往能力、培養(yǎng)興趣特長(zhǎng)，通過(guò)參與利他性的志愿服務(wù)提升自我價(jià)值?！案淖冋J(rèn)知”則主要幫助服務(wù)對(duì)象改變對(duì)自身與環(huán)境的認(rèn)識(shí)，樹立自信，增強(qiáng)對(duì)流動(dòng)城市、社區(qū)及居民的認(rèn)同感與歸屬感。

環(huán)境方面，服務(wù)目標(biāo)是豐富社區(qū)生活、培育志愿者團(tuán)隊(duì)與搭建社區(qū)治理平臺(tái)，通過(guò)形式各樣、主題鮮明的社區(qū)活動(dòng)豐富流動(dòng)人口的閑暇生活。培養(yǎng)社區(qū)骨干，建立以社區(qū)居民為主的志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)，在為社區(qū)貢獻(xiàn)力量的過(guò)程中逐漸形成社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)，以樓道、院落為單位，實(shí)現(xiàn)居民廣泛參與的社區(qū)自治服務(wù)。

為實(shí)現(xiàn)人與其生存環(huán)境的良性互動(dòng)，社會(huì)組織也需要在服務(wù)實(shí)踐的過(guò)程中不斷成長(zhǎng)。尤其針對(duì)社會(huì)工作服務(wù)類項(xiàng)目，要求訂立目標(biāo)時(shí)明確考慮對(duì)組織的影響。如針對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)項(xiàng)目，在服務(wù)過(guò)程中要關(guān)注工作人員專業(yè)能力的提升、不同流動(dòng)人口服務(wù)群體的需求及服務(wù)模式的總結(jié)。此外，成立時(shí)間較長(zhǎng)的社會(huì)組織還應(yīng)注重服務(wù)品牌的塑造。

(二)執(zhí)行：活動(dòng)類型豐富，原子化設(shè)計(jì)明顯

個(gè)案、小組、社區(qū)三大傳統(tǒng)社會(huì)工作方法在流動(dòng)人口服務(wù)項(xiàng)目中均有涉及，但運(yùn)用比例不同，這主要與項(xiàng)目目標(biāo)及方法的自身特征有關(guān)。個(gè)案工作以個(gè)人及家庭為服務(wù)對(duì)象，覆蓋范圍相對(duì)較窄，也并非所有的流動(dòng)人口服務(wù)對(duì)象均需要為其提供一對(duì)一服務(wù)。相比之下，小組與社區(qū)工作方法在豐富生活、強(qiáng)化溝通、建立社區(qū)自治方面使用的頻率更高。具體來(lái)看，個(gè)案工作主要以定期探訪、心理輔導(dǎo)及家庭輔導(dǎo)為主；小組工作主要涉及親子、互助、成長(zhǎng)、文娛等不同功能的團(tuán)體活動(dòng)；社區(qū)工作方面既可以開展節(jié)日、主題性社區(qū)活動(dòng)，也可以進(jìn)行大型社區(qū)演出，既有以宣揚(yáng)理念為主的社區(qū)宣傳活動(dòng)，也有解決社區(qū)現(xiàn)實(shí)需求的志愿類活動(dòng)。

雖然活動(dòng)類型多樣，但大多自成體系，服務(wù)目標(biāo)與具體活動(dòng)之間的關(guān)系比較松散。相比而言，專業(yè)化團(tuán)隊(duì)提供的心理建設(shè)項(xiàng)目以及志愿者團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目中，目標(biāo)與具體活動(dòng)之間的關(guān)系相對(duì)清晰。例如，HDMM社工事務(wù)所開展的“打工子弟抗逆力提升”項(xiàng)目，具體活動(dòng)包括前期服務(wù)對(duì)象的篩選，將抗逆力得分較低的孩子納入服務(wù)中，并在中后期開展相應(yīng)的個(gè)案、小組工作及講座培訓(xùn)。HQ民生綜合服務(wù)中心的“關(guān)愛外來(lái)兒童志愿行動(dòng)”項(xiàng)目，將具體服務(wù)分為四大環(huán)節(jié)：(1)項(xiàng)目宣傳、志愿者招募；(2)志愿者培訓(xùn)；(3)課后拓展、村落文化宣傳、環(huán)境小衛(wèi)士、家庭融合等志愿活動(dòng)；(4)志愿者表彰大會(huì)。

(三)評(píng)估：過(guò)程具體，結(jié)果模糊

成功指標(biāo)可視為項(xiàng)目成效的操作性表達(dá)。在公益創(chuàng)投項(xiàng)目中，成功指標(biāo)更是受到三大主體共同關(guān)注，既是主辦主體的審核重點(diǎn)，也是承辦主體的監(jiān)管重點(diǎn)以及執(zhí)行主體的自評(píng)重點(diǎn)。項(xiàng)目化運(yùn)作下的服務(wù)供給也就轉(zhuǎn)變成項(xiàng)目成功指標(biāo)的達(dá)成。在22個(gè)流動(dòng)人口服務(wù)項(xiàng)目中，成功指標(biāo)的判斷包括量化數(shù)據(jù)式、活動(dòng)歸納式與專業(yè)知識(shí)式三種方式。

首先，量化數(shù)據(jù)式在項(xiàng)目中出現(xiàn)頻率最高，主要包括服務(wù)對(duì)象的參與度、滿意度以及服務(wù)活動(dòng)的完成度，如服務(wù)對(duì)象總體活動(dòng)參與度達(dá)到85%、總體滿意度達(dá)到90%、完成項(xiàng)目服務(wù)量等。這類成功指標(biāo)還包括對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)的簡(jiǎn)單量化，如在“老漂族社區(qū)融合”項(xiàng)目中，項(xiàng)目訂立的目標(biāo)為“擴(kuò)大社交圈、掌握政策法規(guī)、適應(yīng)新生活方式、融入社區(qū)”。相應(yīng)地，成功指標(biāo)為“80%的服務(wù)對(duì)象能擴(kuò)大社交圈、適應(yīng)新生活、主動(dòng)參加社區(qū)活動(dòng)，50%的服務(wù)對(duì)象提高了政策法規(guī)了解水平”。成功指標(biāo)與項(xiàng)目目標(biāo)間高度相似，只呈現(xiàn)出服務(wù)對(duì)象改變程度的差異。其次，活動(dòng)歸納式則是對(duì)所開展的具體活動(dòng)進(jìn)行總結(jié)歸納。在社區(qū)綜合治理項(xiàng)目中，將親子活動(dòng)、社區(qū)活動(dòng)、居民議事會(huì)、社區(qū)自組織能力建設(shè)等具體服務(wù)活動(dòng)的次數(shù)作為該項(xiàng)目的成功指標(biāo)。再次，專業(yè)知識(shí)式則通過(guò)專業(yè)化方法完成指標(biāo)建構(gòu)。在打工子弟抗逆力養(yǎng)成與新市民子女能力提升項(xiàng)目中，分別運(yùn)用管理自我評(píng)估法(簡(jiǎn)稱CSA)、過(guò)程與結(jié)果評(píng)估法建立指標(biāo)。前者涉及單次活動(dòng)、社工在個(gè)案和小組工作中的表現(xiàn)以及活動(dòng)記錄，后者則包括前期服務(wù)對(duì)象和社工的表現(xiàn)、中期活動(dòng)記錄、后期對(duì)比效果。

評(píng)估依據(jù)中，非常注重服務(wù)過(guò)程，重視活動(dòng)簽到表、活動(dòng)記錄、活動(dòng)照片與影像等資料的保存。關(guān)于人、環(huán)境、服務(wù)機(jī)構(gòu)方面成功指標(biāo)的評(píng)估則運(yùn)用更加多樣化的評(píng)估工具和方法。例如，通過(guò)活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)觀察、電話回訪、調(diào)查問(wèn)卷、訪談等方式評(píng)估服務(wù)對(duì)象對(duì)項(xiàng)目的滿意度。以專業(yè)化知識(shí)提供服務(wù)的項(xiàng)目中，其評(píng)估依據(jù)更加體系化，不單以服務(wù)對(duì)象滿意度來(lái)凸顯服務(wù)成效。以“抗逆力理論”為依托所開展的“打工子弟抗逆力提升”項(xiàng)目中，將抗逆力分為社會(huì)勝任力、自尊和自主性能力、自我效能感等，通過(guò)對(duì)應(yīng)量表來(lái)評(píng)估服務(wù)對(duì)象抗逆力改善情況。學(xué)校社工服務(wù)項(xiàng)目中，通過(guò)阿亨巴赫兒童行為量表指數(shù)來(lái)評(píng)估服務(wù)對(duì)象自我意識(shí)改善情況。當(dāng)然，對(duì)服務(wù)結(jié)果的評(píng)估依據(jù)仍然比較模糊，尤其是對(duì)環(huán)境、服務(wù)機(jī)構(gòu)等方面的評(píng)估。

五、項(xiàng)目成效、存在問(wèn)題及對(duì)策

政府主導(dǎo)型的公益創(chuàng)投是政府為民眾購(gòu)買服務(wù)的一種創(chuàng)新形式，政府是購(gòu)買者，社會(huì)組織是承接者，居民是消費(fèi)者，這種方式在政府、社會(huì)組織和居民之間實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng)[10]。昆山市前五屆公益創(chuàng)投累積投入“福彩公益金”2 800多萬(wàn)元，扶持項(xiàng)目近200個(gè)，覆蓋全市11個(gè)區(qū)鎮(zhèn)。每屆公益創(chuàng)投均有以流動(dòng)人口作為服務(wù)對(duì)象的項(xiàng)目入選，持續(xù)不斷的支持和廣泛的參與，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織參與流動(dòng)人口服務(wù)供給提供了穩(wěn)定良好的生態(tài)環(huán)境。

(一)項(xiàng)目成效

首先，依托公益創(chuàng)投，昆山市積極推動(dòng)社會(huì)組織規(guī)范化、規(guī)?；l(fā)展，既為公民參與社會(huì)建設(shè)提供了開放平臺(tái)，也彌補(bǔ)了政府直接提供服務(wù)時(shí)因需求發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、服務(wù)定位不精準(zhǔn)而出現(xiàn)的資源浪費(fèi)等弊端，實(shí)現(xiàn)了針對(duì)外來(lái)務(wù)工人員及其子女、新市民等人群服務(wù)的精細(xì)化傳輸。其次，將服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需求作為項(xiàng)目設(shè)計(jì)的起點(diǎn)，公益創(chuàng)投能積極回應(yīng)不同群體的不同需求。豐富多彩的社區(qū)生活以及多層次、多渠道的社區(qū)參與路徑，提高了服務(wù)對(duì)象的生活滿意度，增強(qiáng)了他們的社區(qū)歸屬感，有利于服務(wù)對(duì)象順利融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。再次，項(xiàng)目中社區(qū)骨干的發(fā)掘與培養(yǎng)，志愿者團(tuán)隊(duì)的建立與增能等，均為公益創(chuàng)投項(xiàng)目落地區(qū)域積累了豐富的組織資源，有利于社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)等發(fā)展自我造血式的服務(wù)模式。最后，作為承辦主體與執(zhí)行主體的社會(huì)組織，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中積累了豐富的服務(wù)能力和管理能力，為地方社會(huì)治理創(chuàng)新模式探索奠定了扎實(shí)的組織基礎(chǔ)。

(二)存在問(wèn)題

第一，間接節(jié)約型為主的前期需求評(píng)估方式影響服務(wù)的有效供給。項(xiàng)目開展前申報(bào)項(xiàng)目的服務(wù)團(tuán)隊(duì)確實(shí)開展了形式多樣的前期需求調(diào)研，但很多調(diào)研是采取間接的方式來(lái)了解服務(wù)對(duì)象的需求，不免會(huì)影響項(xiàng)目目標(biāo)與服務(wù)對(duì)象真實(shí)需求之間的匹配，從而造成項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中服務(wù)對(duì)象參與度不足、滿意度較低等問(wèn)題。究其原因，一方面與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付方式有關(guān)。主辦主體在合同簽訂、中期評(píng)估、末期評(píng)估三個(gè)節(jié)點(diǎn)上需向執(zhí)行主體撥付相應(yīng)比例的項(xiàng)目資金(50%、30%、20%)，(5)每屆的撥付比例會(huì)有一定的變動(dòng)，但撥付節(jié)點(diǎn)不發(fā)生變化。有關(guān)前期需求調(diào)研的相關(guān)支出需要社會(huì)組織先行墊付，一旦項(xiàng)目申請(qǐng)未獲得資助，先行支出的調(diào)研費(fèi)用也無(wú)法后續(xù)補(bǔ)進(jìn)。為了降低項(xiàng)目申報(bào)的不確定性所帶來(lái)的影響，很多社會(huì)組織采取間接、節(jié)約型的方式開展調(diào)研工作。另一方面，與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的服務(wù)意識(shí)有關(guān)。有些項(xiàng)目直接將相對(duì)成熟的服務(wù)活動(dòng)移植到項(xiàng)目實(shí)施地或服務(wù)人群，前期需求調(diào)研也就被視為形式化的工作流程，形成經(jīng)驗(yàn)為本，而非需求為本的服務(wù)供給。

第二，社會(huì)組織人員與服務(wù)對(duì)象的穩(wěn)定性影響項(xiàng)目的順利推進(jìn)。社會(huì)組織內(nèi)部人員的高流動(dòng)性是本行業(yè)的普遍現(xiàn)象。在公益創(chuàng)投中期評(píng)估時(shí)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目匯報(bào)人員剛接手項(xiàng)目而對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、目標(biāo)設(shè)定不了解、不認(rèn)可的情況。為期1～2年的公益創(chuàng)投項(xiàng)目，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與核心工作人員的流動(dòng)必然會(huì)打亂項(xiàng)目原有的計(jì)劃。同樣，流動(dòng)人口本身的流動(dòng)性加大了服務(wù)對(duì)象參與的不穩(wěn)定性所帶來(lái)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。“老漂族”在不同城市子女家輪流居住養(yǎng)老，外來(lái)務(wù)工人員子女寒暑假返鄉(xiāng)等現(xiàn)象，都給服務(wù)團(tuán)隊(duì)帶來(lái)不同程度的困擾。

第三，社會(huì)組織的內(nèi)部綜合能力與外部支持力量對(duì)項(xiàng)目成效有著重要影響。作為承辦主體的社會(huì)組織，需要發(fā)揮支持型社會(huì)組織的功能。然而，現(xiàn)有的承辦主體人員梯隊(duì)年輕化趨勢(shì)明顯，還沒有豐富的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)與資源，本身需要更多的資源與支持。此外，作為執(zhí)行主體的社會(huì)組織人員應(yīng)具備社工的核心能力，包括文本撰寫能力、服務(wù)能力、綜合管理能力與職業(yè)價(jià)值能力[11]。當(dāng)前社會(huì)工作人員主要由兩部分組成：一類是未經(jīng)專業(yè)訓(xùn)練的草根工作者，多年的工作經(jīng)歷使他們具有豐富的人際溝通、資源挖掘、活動(dòng)籌備等方面的經(jīng)驗(yàn)，但是缺乏系統(tǒng)知識(shí)；另一類是經(jīng)過(guò)專業(yè)訓(xùn)練、擁有系統(tǒng)理論知識(shí)的高校畢業(yè)生，但是知識(shí)的碎片化與經(jīng)驗(yàn)的缺乏影響他們的服務(wù)水平。

(三)對(duì)策建議

社會(huì)管理實(shí)踐為社會(huì)組織的成長(zhǎng)提供了社會(huì)空間，反過(guò)來(lái)，社會(huì)組織的成長(zhǎng)又推動(dòng)了社會(huì)管理的有效開展[12]。政府主導(dǎo)型的公益創(chuàng)投也應(yīng)是一項(xiàng)合作共贏的公共服務(wù)事業(yè)，需要考慮主辦主體、承辦主體與執(zhí)行主體之間的相互配合。

第一，作為主辦主體的政府部門需要給予社會(huì)組織更多的延續(xù)性支持，完善退出機(jī)制。如前所述，昆山市公益創(chuàng)投采用定向式服務(wù)目標(biāo)，而間接節(jié)約型的前期需求評(píng)估勢(shì)必會(huì)影響這些目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。主辦主體應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，合理調(diào)整資金撥付比例，重視對(duì)社會(huì)組織前期需求調(diào)研投入的支持，減輕組織負(fù)擔(dān)。同時(shí)，定向與深耕相結(jié)合，鼓勵(lì)并引導(dǎo)執(zhí)行主體對(duì)特定人群與領(lǐng)域進(jìn)行持續(xù)性服務(wù)。結(jié)合地方發(fā)展需求，支持社會(huì)組織規(guī)?；l(fā)展的同時(shí)，重視其類型化發(fā)展，明確服務(wù)領(lǐng)域與人群，在相對(duì)穩(wěn)定的服務(wù)實(shí)施區(qū)域內(nèi)參與公益創(chuàng)投。協(xié)助社會(huì)組織與項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)的各方力量建立關(guān)系，完善現(xiàn)有的退出機(jī)制，使其更有利于社會(huì)組織長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

第二，作為承辦主體的支持型社會(huì)組織，在項(xiàng)目周期內(nèi)需提供陪伴式支持與多維度監(jiān)管。身份的特殊性，決定了承辦主體需要兼顧主辦主體與執(zhí)行主體的需求。一方面要不斷提升自身的組織培育能力，在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中及時(shí)回應(yīng)執(zhí)行主體的需求，推動(dòng)社會(huì)組織規(guī)范化發(fā)展。將組織的現(xiàn)實(shí)困境與訴求及時(shí)反饋給主辦主體，以求得到合理解決，實(shí)現(xiàn)良性溝通互動(dòng)。另一方面，開發(fā)并運(yùn)用更加科學(xué)、前沿的評(píng)估工具與方法，確保對(duì)精細(xì)化的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行全程高質(zhì)量監(jiān)管跟進(jìn)。建立地方社會(huì)組織成長(zhǎng)型數(shù)據(jù)庫(kù)，協(xié)助主辦主體與執(zhí)行主體了解地方社會(huì)組織的發(fā)展變化。為政府部門合理制定或調(diào)整支持政策提供信息參照，為服務(wù)型社會(huì)組織的創(chuàng)新發(fā)展提供方向指引。

第三，作為執(zhí)行主體的服務(wù)型社會(huì)組織，需改變認(rèn)識(shí)，提升專業(yè)能力，努力將服務(wù)項(xiàng)目融入組織的戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃中。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員應(yīng)清楚地認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目不等同于活動(dòng)，需要有既定目標(biāo)，有人力、物力、財(cái)力的統(tǒng)籌投入，有團(tuán)隊(duì)的合作、資源的支持等。項(xiàng)目設(shè)計(jì)中，重視前期需求調(diào)研的同時(shí)，進(jìn)一步提高需求、項(xiàng)目目標(biāo)、成功指標(biāo)、評(píng)估依據(jù)之間的邏輯關(guān)系。積極參與承辦主體所開展的各類支持性服務(wù)活動(dòng)，并及時(shí)反饋?lái)?xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的困難與需求，發(fā)掘多層次的外部力量支持項(xiàng)目。認(rèn)清公益創(chuàng)投項(xiàng)目對(duì)組織自身發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，提高自我評(píng)估能力，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目后期評(píng)估與組織的戰(zhàn)略性發(fā)展的有機(jī)結(jié)合。