PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)與國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)比較分析程峰

程峰 李娜

摘要：PPP項(xiàng)目VFM定量評(píng)價(jià)目前尚無體系完整的理論、方法和指標(biāo)，《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》僅僅是給出了部分原則性規(guī)定。本文主要基于評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)范圍和評(píng)價(jià)方法等方面初步比較了VFM定量評(píng)價(jià)和政府投資項(xiàng)目國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的區(qū)別與聯(lián)系，為今后開展VFM定量評(píng)價(jià)和進(jìn)一步深入開展VFM定量評(píng)價(jià)的理論方法研究提供參考。

Abstract： At present， there is no systematic theory， method and index for quantitative evaluation of PPP project VFM， and PPP value-for-money evaluation guidelines （trial） only provide some principles. Based on the evaluation purpose， evaluation scope and evaluation method， this paper preliminarily compares the differences and relations between the quantitative evaluation of VFM and the national economic evaluation of government-invested projects， providing references for the quantitative evaluation of VFM and further theoretical research of quantitative evaluation of VFM.

關(guān)鍵詞：PPP;VFM;PPP值;國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)

Key words： PPP;VFM;PPP value;national economic evaluation

中圖分類號(hào)：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）10-0025-03

0? 引言

按照《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（以下簡稱《指南》）規(guī)定，PPP項(xiàng)目須從定性和定量兩方面開展物有所值評(píng)價(jià)工作。定量評(píng)價(jià)工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開展。所謂“物有所值”，指的是PPP項(xiàng)目財(cái)政支付的部分與政府、社會(huì)所獲得的收益相匹配，否則將不通過PPP模式進(jìn)行投資，而由政府直接投資。

按照《指南》和《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》（以下簡稱《指引》）的相關(guān)規(guī)定，物有所值評(píng)價(jià)包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩部分?，F(xiàn)階段以定性評(píng)價(jià)為主的根本原因在于經(jīng)驗(yàn)欠缺和法規(guī)、評(píng)價(jià)理論體系的不健全。但為了PPP項(xiàng)目健康可持續(xù)的運(yùn)行，開展定量評(píng)價(jià)將是未來的發(fā)展趨勢，這也為相關(guān)部門明確鼓勵(lì)。

在政府傳統(tǒng)投資項(xiàng)目乃至于國企投資的項(xiàng)目建議書、可行性研究階段，有一項(xiàng)重要的內(nèi)容在于進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是從整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)角度來考察工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)和理性，其基本目的在于合理配置稀缺資源，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，對(duì)項(xiàng)目投入的資源要素的價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，然后基于資金等值計(jì)算的方法計(jì)算外部效益或外部費(fèi)用，進(jìn)行整體評(píng)價(jià)。

無疑，從評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)目的來看，VFM與國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)有共同之處。本文將從比較分析的角度，從評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)內(nèi)容、方法、參數(shù)等方面，研究VFM與國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)區(qū)別與聯(lián)系，為將來定量化開展VFM提供借鑒與參考。

1? 評(píng)價(jià)目的比較

低費(fèi)用、高產(chǎn)出是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本訴求。

根據(jù)規(guī)定， PPP項(xiàng)目進(jìn)行費(fèi)用現(xiàn)值比較分析，以此進(jìn)行PPP項(xiàng)目全生命周期成本的測算。

國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)則是從國民經(jīng)濟(jì)全局利益出發(fā)，按照成本效益原則進(jìn)行分析測算，達(dá)到效益最大化。

所以，兩種模式的共同評(píng)價(jià)目的如下：

①為社會(huì)公眾提供公共服務(wù);

②在追求產(chǎn)出績效的前提下，盡可能多的降低全壽命周期成本，即費(fèi)用現(xiàn)值最低。

2? 評(píng)價(jià)范圍比較

按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目VFM和國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的費(fèi)用和效益范圍有所不同。

PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)主要側(cè)重于地方政府的財(cái)政收支以及對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的影響。

在傳統(tǒng)項(xiàng)目國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，由于稅金、國內(nèi)借款利息、財(cái)政補(bǔ)貼等只在國內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)主體和政府之間進(jìn)行周轉(zhuǎn)，周轉(zhuǎn)過程中沒有創(chuàng)造新增的價(jià)值，這些活動(dòng)實(shí)質(zhì)是政府資金的轉(zhuǎn)移支付，不能一味追求其效益性。

VFM主要是基于PPP項(xiàng)目涉及的地方政府財(cái)政，超出項(xiàng)目自身，但遠(yuǎn)非整個(gè)國家乃至于地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)范圍;而國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)考察范圍是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)。所以，從評(píng)價(jià)范圍來看，國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)范圍遠(yuǎn)大于VFM。

3? 評(píng)價(jià)方法比較

兩種評(píng)價(jià)的基本原理都是基于費(fèi)用—效益對(duì)比的原則，但在具體操作上還是有所不同。

3.1 基本原理比較

VFM的定量評(píng)價(jià)主要從項(xiàng)目的全壽命周期進(jìn)行考量測算，國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)則是通過識(shí)別投資項(xiàng)目的外部效果，剔除國民經(jīng)濟(jì)內(nèi)部轉(zhuǎn)移支付，計(jì)算國民經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值等指標(biāo)來判定項(xiàng)目是否可行。

在決定項(xiàng)目取舍時(shí)，VFM的定量評(píng)價(jià)的主要結(jié)論為“通過”和“未通過”，凡是PPP值小于PSC值的，肯定是“未通過”。

而國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的項(xiàng)目取舍主要取決于經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值或經(jīng)濟(jì)費(fèi)用現(xiàn)值。

從最后的結(jié)論來看，未通過國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的政府投資項(xiàng)目肯定是不能獲批的，單未通過VFM的定量評(píng)價(jià)則僅僅意味著該項(xiàng)目的PPP未通過，原因有可能是PPP方案設(shè)計(jì)不合理。即便未通過VFM的定量評(píng)價(jià)，也不代表該項(xiàng)目不能采取傳統(tǒng)的政府投資模式而通過國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。因此，不能以未通過VFM來徹底否定某項(xiàng)目。

3.2 評(píng)價(jià)的價(jià)格體系比較

我國各類要素的價(jià)格確定的三種模式有：市場價(jià)、政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)。市場價(jià)即由市場定價(jià)，在充分的市場競爭機(jī)制下，市場價(jià)圍繞其真實(shí)價(jià)值上下波動(dòng)，反映了真是的市場需求。而政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)在一定程度上偏離物資的市場價(jià)值，不能反映該物資的真實(shí)價(jià)值和需求。

基于此，為了對(duì)投資起導(dǎo)向作用，在傳統(tǒng)模式下對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，考慮到建設(shè)項(xiàng)目的外部性，采用影子價(jià)格進(jìn)行現(xiàn)值分析。

在國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)時(shí)一般遵循以下原則識(shí)別費(fèi)用與效益：

①凡是工程項(xiàng)目使國民經(jīng)濟(jì)發(fā)生的實(shí)際資源消耗，或者國民經(jīng)濟(jì)為工程項(xiàng)目付出的代價(jià)，即為費(fèi)用。

②凡是工程項(xiàng)目對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)生的實(shí)際資源產(chǎn)出與節(jié)約，或者對(duì)國民經(jīng)濟(jì)作出的貢獻(xiàn)，即為效益。

按照《指引》和《指南》的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行VFM時(shí)均采用項(xiàng)目建設(shè)過程中的實(shí)際價(jià)格。目前尚未有關(guān)文件規(guī)定要對(duì)投入的各要素價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。

3.3 基本參數(shù)與指標(biāo)比較

3.3.1 國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)參數(shù)

國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)主要是計(jì)算經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率和經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值;外匯效果的分析主要有經(jīng)濟(jì)外匯凈現(xiàn)值、經(jīng)濟(jì)換匯成本和經(jīng)濟(jì)節(jié)約成本。

按照《指引》的有關(guān)規(guī)定，VFM的主要計(jì)算指標(biāo)則是PPP項(xiàng)目的PPP值與公共部門比較值，即PSC值。

3.3.2 PPP值的計(jì)算

在進(jìn)行項(xiàng)目PPP值計(jì)算的時(shí)候，主要計(jì)算如下指標(biāo)：

由此可以看出，所謂的PPP值，可以理解為一般的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的費(fèi)用現(xiàn)值或國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)費(fèi)用現(xiàn)值。其基本的計(jì)算方法依然是基于資金的等值原理，采用復(fù)利折現(xiàn)的方法進(jìn)行計(jì)算。當(dāng)前，尚無文件規(guī)定如何確定合理利潤率，《指南》則是做出了一個(gè)原則性規(guī)定，實(shí)踐中一般都是咨詢機(jī)構(gòu)自行確定。

在一般的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中，此參數(shù)相當(dāng)于的基準(zhǔn)折現(xiàn)率，而在國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中一般以社會(huì)折現(xiàn)率代替。社會(huì)折現(xiàn)率，也稱影子利率，是從國民經(jīng)濟(jì)角度考察工程項(xiàng)目投資所應(yīng)達(dá)到的最低收益水平，實(shí)際上也是資金的機(jī)會(huì)成本和影子價(jià)格。社會(huì)折現(xiàn)率作為國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中的一項(xiàng)重要參數(shù)，是國家評(píng)價(jià)和調(diào)控投資活動(dòng)的重要經(jīng)濟(jì)杠桿之一。需要根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展優(yōu)先順序、發(fā)展水平、宏觀調(diào)控意圖、社會(huì)成員的費(fèi)用效益時(shí)間偏好、社會(huì)投資收益水平、資金供應(yīng)狀況、資金機(jī)會(huì)成本等因素進(jìn)行綜合分析，由國家相關(guān)部門統(tǒng)一測定和發(fā)布。

3.3.3 PSC值的計(jì)算

參見表1。

4? 結(jié)論與展望

本文主要基于評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)范圍和評(píng)價(jià)方法等方面初步比較了VFM定量評(píng)價(jià)和政府投資項(xiàng)目國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的區(qū)別與聯(lián)系，從目的上看，兩種評(píng)價(jià)都是基于降低社會(huì)公共成本的角度評(píng)價(jià)項(xiàng)目的可行性。重點(diǎn)從評(píng)價(jià)方法上比較兩者的區(qū)別與聯(lián)系。從原理上看，都是基于費(fèi)用—效益的比較法分析，從計(jì)算原理上看，都是基于復(fù)利的資金等值計(jì)算，VFM更多的側(cè)重于比較費(fèi)用現(xiàn)值，同等績效的情況下費(fèi)用較小者為優(yōu)，而國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)可以對(duì)績效進(jìn)行量化，也可以比較費(fèi)用現(xiàn)值。

因此，在開展VFM尤其是定量評(píng)價(jià)時(shí)，可以充分借鑒國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的費(fèi)用-效益識(shí)別原則，進(jìn)行競爭性中立調(diào)整值，從而更準(zhǔn)確地反映PPP項(xiàng)目的PSC值，為決策機(jī)構(gòu)提供更完整、充分決策依據(jù)。

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