農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式成因分析

張夢(mèng)琳

(1.河南理工大學(xué) 測(cè)繪科學(xué)與技術(shù)博士后流動(dòng)站，河南 焦作 454003；2.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 鄭州 450046)

一 問題提出及文獻(xiàn)回顧

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)村土地的資產(chǎn)價(jià)值日益顯現(xiàn)，理性農(nóng)戶開始自行對(duì)宅基地利用進(jìn)行邊際調(diào)整，使宅基地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)其利益的最大化。而為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的大量需求，中央政府實(shí)施“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”、“耕地占補(bǔ)平衡”等政策來盤活農(nóng)村建設(shè)用地，以期通過宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)來破解城市建設(shè)用地發(fā)展空間受阻的困境。在此思想指導(dǎo)下，各地開展了形式多樣的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐探索，而在總結(jié)實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行的模式提煉及其比較、選擇等分析使研究現(xiàn)象更趨深化。

因各地流轉(zhuǎn)路徑不盡相同，立足不同角度對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)模式有不同總結(jié)。如按照作用主體不同，宅基地流轉(zhuǎn)有政府主導(dǎo)、集體推動(dòng)和農(nóng)民自發(fā)3種模式[1-2]；以地區(qū)為立足點(diǎn)，有廣東模式、重慶模式、天津模式、成都模式及余江樣板等[3-5]；因土地流轉(zhuǎn)是否合乎現(xiàn)行法律，可區(qū)分為體制內(nèi)流轉(zhuǎn)與體制外流轉(zhuǎn)[6]。在梳理總結(jié)各地流轉(zhuǎn)模式的基礎(chǔ)上，評(píng)析其利弊，有助獲益啟迪。相對(duì)在各地自發(fā)產(chǎn)生的農(nóng)村宅基地隱形市場(chǎng)，政府主導(dǎo)下的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化[7]，如重慶“地票”交易不僅能降低宅基地體制外流轉(zhuǎn)的成本和制度風(fēng)險(xiǎn)[6]，還能通過土地資產(chǎn)的貨幣化從體制內(nèi)優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)失衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[8]。但地方政府為獲取更多利益，在行使土地管理職能時(shí)往往具有多征、多占土地的沖動(dòng)，極大地降低了土地管理效率[9]。因此有研究指出集體推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)模式最有利于增加農(nóng)民福利[10]；如果農(nóng)民可以直接將土地出租給出價(jià)最高的使用者，則可以大大提高土地管理系統(tǒng)的運(yùn)行效率[11]。譚術(shù)魁等認(rèn)為，在交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施較好、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)實(shí)行“市場(chǎng)主導(dǎo)型”模式；在交通不便利、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)采取“政府主導(dǎo)型”模式[12]。從已有的研究文獻(xiàn)中可知，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)模式當(dāng)前學(xué)者更側(cè)重于不同模式的比較與選擇[13-15]。這雖然對(duì)探索理性的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式有積極作用，但模式的科學(xué)選擇必須以其深刻的成因?yàn)榛A(chǔ)。然而，已有文獻(xiàn)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)模式成因研究并不多見。雖然有文獻(xiàn)從制度變遷角度對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式演進(jìn)機(jī)理進(jìn)行分析，但基于經(jīng)濟(jì)理論模型對(duì)不同宅基地流轉(zhuǎn)模式成因及未來可能模式探索的論證不足。

鑒于以上分析，為更科學(xué)論證不同宅基地流轉(zhuǎn)模式成因及發(fā)展方向，本文將在建構(gòu)宅基地流轉(zhuǎn)模式框架及認(rèn)識(shí)其特征的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用博弈模型和演繹歸納等分析方法，解析和歸納農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式的成因和各種模式的適用條件，探索求解農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式的發(fā)展方向，以期提煉和總結(jié)有關(guān)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)律和方向的若干理論命題，并據(jù)此對(duì)未來農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新有所啟示。

二 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)演化過程及模式認(rèn)識(shí)

解讀1998年以后的《土地管理法》以及有關(guān)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定，可以認(rèn)為農(nóng)民自發(fā)宅基地流轉(zhuǎn)受到國(guó)家法律制度和宏觀政策的雙重束縛。然而，在城市土地要素相對(duì)價(jià)格升高和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益訴求的誘導(dǎo)下，農(nóng)民直接將宅基地使用權(quán)或利用宅基地修建房屋、商鋪后再進(jìn)行出租或出售給非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的現(xiàn)象早已存在。并且，隨著城市化的加速發(fā)展，農(nóng)村宅基地自發(fā)流轉(zhuǎn)也由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，由此形成了巨大的土地隱形市場(chǎng)。由于體制外宅基地隱形流轉(zhuǎn)面對(duì)較大的交易風(fēng)險(xiǎn)，更多的農(nóng)村宅基地因城市化進(jìn)程中農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市而處于閑置或低效利用狀態(tài)。而在城市系統(tǒng)內(nèi)，城市建設(shè)用地普遍呈現(xiàn)用地指標(biāo)緊張、用地保障程度偏低的局面[16]。城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度改革提供了可能。2004年以來，中央政府開始推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策。在此思想指導(dǎo)下，一些地方政府越來越多地考慮通過以宅基地為主體的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾來新增耕地，然后置換城鎮(zhèn)周邊建設(shè)占用耕地的指標(biāo)。上述政策的實(shí)施本質(zhì)上是政府通過推動(dòng)農(nóng)村宅基地拆遷、復(fù)墾和農(nóng)民集中居住來獲得建設(shè)用地指標(biāo)的行動(dòng)[17]。而且近年來，不僅城市近郊地段的農(nóng)民宅基地拆遷和集中居住規(guī)模不斷擴(kuò)大，而且不少地區(qū)遠(yuǎn)郊或偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民宅基地也在政府主導(dǎo)下開始進(jìn)行拆遷和復(fù)墾。

從農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度變遷及實(shí)踐演化來看，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了城市近郊到偏遠(yuǎn)農(nóng)村、實(shí)物到指標(biāo)、體制外到體制內(nèi)等演化過程。而從本質(zhì)上看，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是利益相關(guān)者的行為選擇。因此，按照作用主體不同可分為農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)和政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)兩種宅基地流轉(zhuǎn)模式。農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)模式主要是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，主要發(fā)生于城市近郊，屬于實(shí)物交易和體制外隱形流轉(zhuǎn)；政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)模式體現(xiàn)在由政府組織農(nóng)民拆遷和集中居住、確定農(nóng)民宅基地置換補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)、出讓宅基地流轉(zhuǎn)之后的新增城市建設(shè)用地等[10]，屬于體制內(nèi)土地市場(chǎng)。政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)模式存在于城市近郊，也發(fā)生在遠(yuǎn)郊或純農(nóng)區(qū)，既有實(shí)物流轉(zhuǎn)也有指標(biāo)流轉(zhuǎn)；如天津“宅基地?fù)Q房”、新鄉(xiāng)“農(nóng)村社區(qū)”等主要發(fā)生在城市近郊，屬于具體地塊流轉(zhuǎn)；成都“指標(biāo)掛鉤”和重慶“地票交易”等主要發(fā)生在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，屬于指標(biāo)流轉(zhuǎn)(圖1)。

圖1 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式框架及其特征

三 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式的博弈模型構(gòu)建

博弈論即對(duì)策論，是分析競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中多人如何進(jìn)行策略性決策和行動(dòng)的科學(xué)。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式形成實(shí)質(zhì)是利益相關(guān)者的聯(lián)合決策，適用博弈理論進(jìn)行分析。鑒于眾多利益相關(guān)者復(fù)雜的互動(dòng)博弈行為，為突出核心矛盾，本文將村集體與農(nóng)戶視為一方，重點(diǎn)解析宅基地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民與地方政府的行為選擇傾向。同時(shí)，作為博弈論分析前提，本文假設(shè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民和地方政府都是嚴(yán)格追求自身效用最大化的理性主體；在信息完全的前提下，博弈參與方對(duì)彼此的特征、效用函數(shù)及行動(dòng)規(guī)則有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，且兩者為獨(dú)立的利益相關(guān)者，彼此是非合作的。

(一)博弈模型要素

1.參與人

兩個(gè)參與人分別為地方政府與農(nóng)民，其中G代表地方政府，F(xiàn)代表農(nóng)民。

2.參與人的行動(dòng)空間

面對(duì)宅基地整治后節(jié)余建設(shè)用地可能產(chǎn)生的巨大增值收益，參與人地方政府(G)具有強(qiáng)權(quán)優(yōu)勢(shì)，有兩種策略選擇：依據(jù)“增減掛”政策進(jìn)入宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或不進(jìn)入。如果政府選擇進(jìn)入策略，則面臨參與人農(nóng)民(F)的同意或阻撓；而農(nóng)民作為潛在的進(jìn)入者，也往往試圖對(duì)宅基地進(jìn)行自主整治或轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，農(nóng)民有兩種策略選擇：進(jìn)入或不進(jìn)入；政府為獨(dú)占土地發(fā)展權(quán)收益，則可能對(duì)農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行限制，此時(shí)政府有兩種策略選擇：打擊或默認(rèn)。根據(jù)以上要素設(shè)置，建立地方政府和農(nóng)民的決策博弈模型(圖2)。

3.參與人效用函數(shù)

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)博弈各方的效用是指參與博弈所獲得的報(bào)酬，其效用函數(shù)受自身及對(duì)方行動(dòng)選擇的雙重影響，構(gòu)成包括預(yù)期收益和成本。fG(Xi)、fF(Xi)分別表示參與人地方政府(G)和農(nóng)民(F)在特定策略組合i(i=1、2、3、4、5)下所得到的效用水平，具體如圖2描述。

圖2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)決策博弈模型

(二)博弈模型中不同策略組合

假設(shè)一般宅基地流轉(zhuǎn)情形：通過宅基地整治新增建設(shè)用地(或折抵建設(shè)用地指標(biāo))上市交易均價(jià)為R(為簡(jiǎn)化分析，認(rèn)為農(nóng)民與政府具有相同談判力，不考慮宅基地整治復(fù)墾成本)；λ1、λ2(0<λ1、λ2<1)分別為農(nóng)民同意或阻撓政府宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)分享收益的比例，農(nóng)民阻撓成本為CF1，發(fā)生概率為P1；政府要達(dá)成預(yù)期流轉(zhuǎn)目標(biāo)，消除阻撓要付出成本CG1且增加對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，即λ2>λ1；隱形市場(chǎng)因信息不暢、偏差，交易不規(guī)范等發(fā)生成本為CF2，面臨被地方政府懲罰的風(fēng)險(xiǎn)CF3，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的概率為P2。地方政府通過懲罰可獲得RG1收益，但需付出CG2監(jiān)督執(zhí)法成本。在追求效用最大化的前提下，雙方的行為決策取決于各自的收益與成本。地方政府和農(nóng)民在不同策略組合下的預(yù)期效用為：

(1)地方政府進(jìn)入(主導(dǎo))宅基地流轉(zhuǎn)，且農(nóng)民同意政府進(jìn)入：

fG(X1)=R-λ1R，fF(X1)=λ1R

(1)

(2)地方政府進(jìn)入(主導(dǎo))宅基地流轉(zhuǎn)，但農(nóng)民阻礙政府進(jìn)入：

fG(X2)=R-λ2R-CG1，fF(X2)=λ2R-CF1

(2)

(3)地方政府不進(jìn)入(主導(dǎo))宅基地流轉(zhuǎn)，并默認(rèn)農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)：

fG(X3)=0 ，fF(X3)=R-CF2

(3)

(4)地方政府不進(jìn)入(主導(dǎo))宅基地流轉(zhuǎn)，并打擊農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)：

fG(X4)=RG1-CG2，fF(X4)=R-CF2-CF3

(4)

(5)地方政府不進(jìn)入(主導(dǎo))宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民也不自主流轉(zhuǎn)：

fG(X5)=0 ，fF(X5)=0

(5)

四 基于博弈模型求解的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式成因分析

地方政府和農(nóng)民在自身效用最大化前提下進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)利益博弈及策略選擇，雙方博弈的最終結(jié)果決定宅基地是農(nóng)民自主私下流轉(zhuǎn)，還是政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)。在完全信息動(dòng)態(tài)博弈中，可采用逆向歸納法求解地方政府與農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)中的博弈均衡。

(一)農(nóng)民自主宅基地流轉(zhuǎn)模式成因

面對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)后的增值收益，農(nóng)民可能選擇對(duì)宅基地進(jìn)行自主流轉(zhuǎn)，而政府為壟斷土地發(fā)展權(quán)收益，則可能對(duì)農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行打擊或默認(rèn)。

在子博弈(1)中，當(dāng)農(nóng)民進(jìn)入宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，地方政府選擇默認(rèn)的收益為fG(X3)，打擊的收益fG(X4)，決策核心取決于fG(X3)與fG(X4)的關(guān)系。即當(dāng)RG1-CG2>0時(shí)，政府選擇打擊；當(dāng)RG1-CG2≤0，政府選擇默認(rèn)。從式中可以看出，政府是否打擊取決于政府收益增量RG1及其監(jiān)督打擊成本CG2。當(dāng)前政府非農(nóng)建設(shè)用地供給不能滿足全部用地企業(yè)需求，大量的企業(yè)被排擠在原來的壟斷市場(chǎng)之外，農(nóng)村宅基地隱形流轉(zhuǎn)將滿足部分中小企業(yè)用地需求，彌補(bǔ)建設(shè)用地市場(chǎng)的供求缺口，對(duì)政府既有的壟斷收益沒有擠占。在農(nóng)民自主宅基地流轉(zhuǎn)定性違法、政府土地市場(chǎng)高昂出讓金等制度環(huán)境下，政府無論采取默認(rèn)或打擊策略對(duì)其潛在的土地需求者、進(jìn)而其壟斷收益均無顯著影響。但對(duì)地方政府而言，經(jīng)驗(yàn)證明其懲罰在信息不對(duì)稱條件下往往具有滯后性、高成本、難操作的特征[18]，特別是隨著農(nóng)民維權(quán)意識(shí)的日益覺醒，組織化程度日益提高，地方政府監(jiān)督懲罰成本是高昂的，即RG1-CG2≤ 0。這也正是地方政府對(duì)待農(nóng)村宅基地隱形流轉(zhuǎn)問題時(shí)選擇默認(rèn)原因(圖3)。

圖3 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)決策博弈分解

在子博弈(2)中，當(dāng)?shù)胤秸x擇默認(rèn)私下流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)的收益為fF(X3)，不流轉(zhuǎn)的收益為fF(X5)。即只要R-CF2> 0，農(nóng)民就會(huì)選擇私下流轉(zhuǎn)。實(shí)踐證明，經(jīng)營(yíng)性用地收益高于非經(jīng)營(yíng)性用地，私下交易不規(guī)范成本也將隨著市場(chǎng)發(fā)育程度完善而逐漸減少。因此，土地流轉(zhuǎn)帶來的收益大于不流轉(zhuǎn)，農(nóng)民該環(huán)節(jié)的最優(yōu)選擇是私下流轉(zhuǎn)。進(jìn)一步而言，當(dāng)農(nóng)民不確定政府對(duì)其自主流轉(zhuǎn)采取默認(rèn)或打擊時(shí)，農(nóng)民自主宅基地流轉(zhuǎn)的期望收益為：

ERF=(1-P2)fF(X3)+P2fF(X4)

=(1-P2)(R-CF2)+P2(R-CF2-CF3)=R-CF2-P2CF3

(6)

在追求自身效用最大化前提下，農(nóng)民自主宅基地流轉(zhuǎn)則要求：R-CF2-P2CF3>0。因此，農(nóng)民是否選擇宅基地流轉(zhuǎn)取決于R、CF2、P2、CF3等因素。當(dāng)農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)收益越高、交易成本越低、可能被懲罰的風(fēng)險(xiǎn)越小，農(nóng)民越可能選擇進(jìn)入策略；當(dāng)農(nóng)民認(rèn)為地方政府會(huì)采取打擊行動(dòng)，且承受的風(fēng)險(xiǎn)成本足夠大時(shí)，農(nóng)民會(huì)放棄進(jìn)入隱形市場(chǎng)。

結(jié)合子博弈(1)(2)，根據(jù)上述地方政府和農(nóng)民的行為決策，當(dāng)前農(nóng)民自主宅基地流轉(zhuǎn)決策博弈的均衡取決于宅基地交易價(jià)格R、交易不規(guī)范CF2及風(fēng)險(xiǎn)成本CF3、政府收益增量RG1與監(jiān)督打擊成本CG2及概率P2等參數(shù)。R在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、距離城市中心越近的區(qū)域其值越高；CF2在發(fā)育比較成熟的土地市場(chǎng)其值越低；CF3受CG2、P2的影響。農(nóng)民物權(quán)意識(shí)覺醒、中央宅基地流轉(zhuǎn)政策逐漸放松且加強(qiáng)對(duì)地方政府有效監(jiān)督考核等，地方政府打擊成本CG2越大，農(nóng)民被打擊概率P2越低、面臨被懲罰風(fēng)險(xiǎn)成本CF3越?。籖G1受實(shí)際增加的城市建設(shè)用地需求規(guī)模影響。實(shí)際上，雖然農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)行為可能會(huì)多少分割地方政府壟斷收益，但也將為地方提供更多的稅收來源以及有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)融合等[19]，收益損失或好處增加的權(quán)衡最終影響政府默認(rèn)或打擊策略選擇。

(二)政府主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)模式成因

1.政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)決策

在追求效用最大化的前提下，地方政府是否愿意推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)取決于政府和農(nóng)民的聯(lián)合決策行為。子博弈(3)中，地方政府選擇進(jìn)入時(shí)，對(duì)農(nóng)民而言，其行為選擇是同意抑或阻撓，取決于不同行為選擇下凈收益fF(X1)和fF(X2)的大小。即當(dāng)R-λ1R≥R-λ2R-CF1時(shí)，農(nóng)民選擇同意；當(dāng)R-λ1RfF(X1)。同時(shí)可以理解，基于當(dāng)前城鄉(xiāng)二元土地制度，享有壟斷供給地位的地方政府若宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)施成功，無論農(nóng)民同意抑或阻撓，其預(yù)期收益將大于給予農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)償。即：

在農(nóng)民同意情況下地方政府主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)預(yù)期收益：

fG(X1)>fF(X1)，也就是R-λ1R>λ1R?R>2λ1R

(7)

在農(nóng)民阻撓情況下地方政府主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)預(yù)期收益：

fG(X2)>fF(X2)，也就是R-λ2R-CG1>λ2R-CF1?R>2λ1R+CG1-CF1

(8)

式(7)、式(8)兩個(gè)不等式表明在地方政府主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)收益分配中，地方政府增值收益是農(nóng)民收益的2倍左右。這也進(jìn)一步印證了當(dāng)前被普遍認(rèn)同的結(jié)論：在農(nóng)村土地城市轉(zhuǎn)用收益分配中，地方政府部門得到土地收益的60%～70%，農(nóng)民及村集體得到30%～40%(其中，村級(jí)組織占25%～30% ，農(nóng)民僅占5%～10%)。而這也正是地方政府積極推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)而農(nóng)民往往進(jìn)行抗?fàn)帲p方經(jīng)過討價(jià)還價(jià)最終實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象的成因。當(dāng)然，地方政府是否主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)主要取決于宅基地流轉(zhuǎn)能夠獲取的預(yù)期收益大?。?/p>

ERG= (1-P1)fG(X1)+P1fG(X2)

=(1-P1)(R-λ1R)+P1(R-λ2R-CG1)= [1-(1-P1)λ1-P1λ2]R-P1CG1

(9)

因此，地方政府推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)則要求：ERG>0，受R、λ1、λ2、P1、CG1等因素影響。當(dāng)宅基地流轉(zhuǎn)收益越高、農(nóng)民阻撓概率越小、支付給農(nóng)民補(bǔ)償比例及消除農(nóng)民阻撓成本越低，地方政府越傾向于主導(dǎo)進(jìn)入宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

結(jié)合上述地方政府和農(nóng)民的行為決策，概括來說，當(dāng)前政府主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)的博弈均衡主要取決于政府宅基地流轉(zhuǎn)收益R、農(nóng)民補(bǔ)償比例λ1、λ2，農(nóng)民阻撓成本CF1及概率P1，政府消除農(nóng)民阻撓成本CG1等參數(shù)。前述對(duì)農(nóng)民自主宅基地流轉(zhuǎn)博弈均衡產(chǎn)生影響的外部環(huán)境或制度等因素，在這里同樣發(fā)揮作用。相對(duì)城市遠(yuǎn)郊和偏遠(yuǎn)農(nóng)村，R在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市近郊或城鄉(xiāng)結(jié)合部其值越高；λ1、λ2農(nóng)民維權(quán)意識(shí)和談判能力越強(qiáng)其值越高，P1與農(nóng)民受償比例成反比；農(nóng)民信息充分通暢及組織化程度越高其CF1越低。CG1受農(nóng)民阻撓力度及中央政府農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策收緊或放松影響。另外，值得說明的是，雖然政府出讓收益越高、支付給農(nóng)民補(bǔ)償比例越低、消除農(nóng)民阻撓的費(fèi)用支出越小，越易形成政府主導(dǎo)模式。但農(nóng)民受償比例越低的情況下，農(nóng)民阻撓的可能性從而政府消除阻撓的成本也就越大。當(dāng)消除農(nóng)民阻撓的費(fèi)用支出足夠大以及增加對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償后，政府所獲收益小于零或小于農(nóng)民自主宅基地開發(fā)交易給其帶來的好處時(shí)，政府將放棄宅基地流轉(zhuǎn)。因此，政府主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)能否實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵要確定合理的農(nóng)民受償比例。同時(shí)，雖然農(nóng)民在獲得滿意補(bǔ)償后(同意或阻撓)，政府宅基地流轉(zhuǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)，但從保障農(nóng)民權(quán)益和構(gòu)建和諧社會(huì)角度，還要保障政府的拆遷補(bǔ)償承諾得以實(shí)現(xiàn)。

2.政府主導(dǎo)下不同模式的形成邏輯

政府主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)，是實(shí)物地塊流轉(zhuǎn)還是指標(biāo)流轉(zhuǎn)，主要取決于地塊出讓收益，特別是受地塊地理區(qū)位的影響。博弈論分析框架下，不同模式或制度安排的形成，其實(shí)是各種互相沖突的力量互相抗衡和妥協(xié)的過程[20]。因此，分析直接相關(guān)利益主體的行為趨向，即可大致勾畫出不同模式的形成邏輯(圖4)。

在天津模式和新鄉(xiāng)模式中(圖4a)，項(xiàng)目實(shí)施限定在城市近郊或周邊，此處土地具有較高的收益潛力。因此，政府和農(nóng)民都有進(jìn)入土地市場(chǎng)的動(dòng)力。由于通過宅基地復(fù)墾產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)與具體地塊相捆綁，對(duì)于單個(gè)農(nóng)戶來說，其騰出的地塊面積有限，細(xì)碎化的地塊其形狀、位置等也將影響開發(fā)商的購買意愿，從而將直接約束騰地農(nóng)戶在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。為了使騰出的地塊形成規(guī)?；w經(jīng)濟(jì)組織的村民要達(dá)到集體騰地的契約，無疑面臨很大的交易成本。這既包括騰地前搜尋具有騰地意愿農(nóng)戶的成本，也包括所騰出的建設(shè)用地能否實(shí)現(xiàn)交易以及交易中的“小數(shù)目問題”等所付出的成本代價(jià)。這將打破農(nóng)民的先期優(yōu)勢(shì)，降低農(nóng)民的收益預(yù)期。而通過政府主導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換，推動(dòng)農(nóng)村宅基地拆遷、復(fù)墾和農(nóng)民集中居住來獲得建設(shè)用地指標(biāo)，一方面，政府既能實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，也可以通過將節(jié)約出的土地進(jìn)行出讓與經(jīng)營(yíng)開發(fā)等市場(chǎng)運(yùn)作以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求，獲取資金收益，增加財(cái)政收入，推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)；另一方面，對(duì)農(nóng)民集團(tuán)而言，既可以獲得較多的實(shí)物和貨幣補(bǔ)償，還可以優(yōu)先獲得就業(yè)崗位，享受相關(guān)社保服務(wù)。

圖4 政府主導(dǎo)宅基地實(shí)物流轉(zhuǎn)與指標(biāo)流轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)圖

在重慶模式中(圖4b)，項(xiàng)目實(shí)施將遠(yuǎn)郊農(nóng)村納入置換范圍，而邊遠(yuǎn)地區(qū)土地不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，土地潛在收益低。相比天津模式和新鄉(xiāng)模式，考慮到宅基地復(fù)墾資金、對(duì)騰地農(nóng)戶的拆遷補(bǔ)償?shù)?，此時(shí)政府直接進(jìn)行宅基地實(shí)物流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的動(dòng)力明顯不足。但通過將遠(yuǎn)郊宅基地復(fù)耕來置換城市近郊建設(shè)占用耕地的指標(biāo)，無疑為政府獲得土地發(fā)展權(quán)收益提供了新的契機(jī)。對(duì)地方政府而言，既可以在避免農(nóng)村建設(shè)用地閑置浪費(fèi)的同時(shí)，緩解城市建設(shè)用地的壓力，也能夠?qū)崿F(xiàn)耕地保護(hù)、促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)還可以參與農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的增值收益分配。對(duì)農(nóng)民集團(tuán)而言，因其所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，市場(chǎng)需求力不足，以建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)為特征的“地票”為農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地資本化收益提供了一種途徑。同時(shí)，由于這些地區(qū)原有農(nóng)村閑置土地本身并不能提供任何收益，農(nóng)民騰地的機(jī)會(huì)成本很低，農(nóng)民具有置換的動(dòng)力和激勵(lì)。以上分析可以解釋：偏遠(yuǎn)地區(qū)政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，而農(nóng)民在僅能獲得建設(shè)指標(biāo)出讓收益卻無法獲得土地未來增值收益時(shí)，依然愿意接受這一模式下的利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，正如前文所述，在地方政府和農(nóng)民追求自身效用最大化假設(shè)前提下，地方政府往往初期預(yù)設(shè)降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而農(nóng)民也將進(jìn)行阻撓抗?fàn)幰誀?zhēng)取更多利益。因此，政府主導(dǎo)下兩種不同模式形成也將經(jīng)歷討價(jià)還價(jià)過程，特別是部分地區(qū)農(nóng)戶直接以宅基地上所建房屋、廠房等形式進(jìn)行出租流轉(zhuǎn)，能夠獲取較高收益且具有可持續(xù)性，此時(shí)政府強(qiáng)制主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)將會(huì)受到農(nóng)民阻撓，其雙方博弈過程及可能結(jié)果如前文分析。

3.農(nóng)民主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)模式探索

長(zhǎng)期以來，我國(guó)二元土地制度使地方政府享有買賣雙重唯一壟斷身份而獲得巨額利差，而農(nóng)民土地直接入市轉(zhuǎn)讓權(quán)的機(jī)會(huì)缺失、土地流轉(zhuǎn)后增值收益分配不公等弊端日益為社會(huì)所詬病。隨著農(nóng)民物權(quán)意識(shí)增強(qiáng)、社會(huì)和諧消除二元經(jīng)濟(jì)的呼聲增高，學(xué)界較多建議政府應(yīng)在保護(hù)耕地的同時(shí)創(chuàng)新土地利用制度和模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地公開流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)[21]。這就意味著打破政府壟斷建設(shè)用地供給，農(nóng)民具有與地方政府同等的土地一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的地位與權(quán)利。地方政府是否真正支持農(nóng)民主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)，能否形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)模式(以下簡(jiǎn)稱統(tǒng)一市場(chǎng))，要與現(xiàn)有土地市場(chǎng)壟斷收益比較。對(duì)農(nóng)民而言，除因公共利益被政府征收獲得公正補(bǔ)償外，要與其私下流轉(zhuǎn)收益相比較。在前面假設(shè)基礎(chǔ)上，宅基地上市流轉(zhuǎn)交易均價(jià)為R，并進(jìn)一步假定政府通過稅費(fèi)等方式從農(nóng)民宅基地公開流轉(zhuǎn)中分享收益比例為λ3，地方政府為促進(jìn)支持農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)耗費(fèi)成本(如提供信息、中介服務(wù)等)CG3。地方政府和農(nóng)民的預(yù)期效用函數(shù)fG(X6)與fF(X6)分別為：fG(X6)=λ3R-CG3；fF(X6)=R-λ3R?？偨Y(jié)前述研究認(rèn)為，政府主導(dǎo)，農(nóng)民最優(yōu)決策為阻撓；農(nóng)民自發(fā)，政府最優(yōu)決策為默認(rèn)。僅考慮既有模式形成策略下各利益主體收益，與統(tǒng)一市場(chǎng)模式各利益主體收益對(duì)比，如表1所示。

表1 既有宅基地流轉(zhuǎn)模式與統(tǒng)一市場(chǎng)模式各利益主體收益對(duì)比

農(nóng)民宅基地公開流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的設(shè)立需要建立地方政府、農(nóng)民的聯(lián)合決策模型：農(nóng)民統(tǒng)一市場(chǎng)收益要大于其自主私下流轉(zhuǎn)收益；地方政府統(tǒng)一市場(chǎng)收益要大于其主導(dǎo)流轉(zhuǎn)收益。

(10)

(11)

根據(jù)上式分析，在宅基地上市流轉(zhuǎn)交易均價(jià)不變前提下，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，需要多管齊下：增加統(tǒng)一市場(chǎng)模式下宅基地流轉(zhuǎn)稅費(fèi)比例，其值可處于式(11)范圍；轉(zhuǎn)變政府職能，提高信息化管理水平，降低政府服務(wù)成本[22]；加大對(duì)不符合規(guī)劃和用途管制、擾亂市場(chǎng)秩序的農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)成本；增加政府征地成本，提高對(duì)農(nóng)民征地補(bǔ)償額，加大對(duì)地方政府強(qiáng)制和侵權(quán)行為的有效監(jiān)督和懲罰機(jī)制。

五 研究結(jié)論與政策啟示

本文在建構(gòu)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式框架的基礎(chǔ)上，運(yùn)用博弈理論對(duì)不同模式成因進(jìn)行了分析，從模式適用、發(fā)展規(guī)律與制度創(chuàng)新等方面得出如下結(jié)論與啟示。

(一)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式選擇應(yīng)因地制宜

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式的形成受多因素影響與制約。不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民權(quán)益訴求等差異，決定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式選擇應(yīng)因地制宜，以充分實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)總收益或社會(huì)福利。前述分析表明，在城市近郊或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府與農(nóng)民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)均有較高的積極性，但因各影響參數(shù)向度和力度的差異形成政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)和農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)兩種博弈均衡。但政府主導(dǎo)模式下最終策略組合為政府進(jìn)入、農(nóng)民阻撓，從而宅基地流轉(zhuǎn)收益被各種阻撓摩擦成本所損耗。因此，在城市近郊或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可探索市場(chǎng)主導(dǎo)模式，允許農(nóng)民與用地單位直接談判交易；而對(duì)偏遠(yuǎn)農(nóng)村或經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因不具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)宅基地需求潛力不足，此時(shí)可發(fā)揮政府的信息優(yōu)勢(shì)與引導(dǎo)作用，采取政府主導(dǎo)推動(dòng)模式。

(二)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式演進(jìn)應(yīng)遵循利益平衡

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式的形成是圍繞利益博弈而展開的。雖然農(nóng)村所騰出來的建設(shè)用地(指標(biāo))配置范圍和手段可以有多種，但實(shí)踐順利推進(jìn)及土地資源優(yōu)化配置目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是要協(xié)調(diào)與平衡各種利益關(guān)系，尤其要保護(hù)好騰地農(nóng)戶利益。但實(shí)踐證明，雖然政府主導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)能夠?yàn)槠h(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民獲得土地資本化收益提供途徑，但騰地農(nóng)戶僅能一次性獲得出讓建設(shè)指標(biāo)的收益，農(nóng)民與政府作為宅基地流轉(zhuǎn)收益分配主體地位差異較大，引起農(nóng)民的抵觸情緒。因此，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式演進(jìn)應(yīng)遵循利益平衡，特別是政府主導(dǎo)模式下，應(yīng)充分保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，提高農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用和社會(huì)和諧發(fā)展。

(三)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建是改革方向

農(nóng)民追求自身收益最大化以及政府監(jiān)督成本高昂致使農(nóng)民自主宅基地隱形流轉(zhuǎn)普遍存在，而隱形交易必然存在大量風(fēng)險(xiǎn)。而隨著農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識(shí)覺醒和維權(quán)能力增強(qiáng)，政府主導(dǎo)或強(qiáng)制宅基地流轉(zhuǎn)將可能遭受農(nóng)民強(qiáng)力阻撓，也必將損耗宅基地流轉(zhuǎn)收益。因此，農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)是未來農(nóng)村土地制度改革的方向和目標(biāo)；農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度改革不僅應(yīng)強(qiáng)調(diào)以農(nóng)民為交易主體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性原則，還應(yīng)突出建設(shè)用地異地流轉(zhuǎn)，以充分發(fā)揮土地資源區(qū)位優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)土地報(bào)酬最大化。同時(shí)，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度選擇或模式推進(jìn)還應(yīng)協(xié)同相關(guān)制度如地方政府官員績(jī)效考核機(jī)制、農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證及征地制度等改革與完善。