我國(guó)政府投資基金的治理路徑

張欽昱 賈東明

【摘要】政府投資基金作為我國(guó)政府撬動(dòng)社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的政策舉措，在運(yùn)作實(shí)踐中存在著諸多沖突。究其根源，是其公共性和自利性共存產(chǎn)生的利益目標(biāo)、管理主體等內(nèi)在矛盾。為此，應(yīng)堅(jiān)持治理法治化的路徑選擇，明確專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)體系與健全信息披露制度，以促進(jìn)政府投資基金行業(yè)的健康有序發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政府投資基金? 法治化? 治理路徑

【中圖分類號(hào)】F832? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.014

我國(guó)政府投資基金的發(fā)展之困

截至2019年上半年底，我國(guó)已成立1311支政府投資基金，總規(guī)模近2萬(wàn)億元。然而，相較于其蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)，我國(guó)政府投資基金的運(yùn)作在實(shí)踐中存在著諸多現(xiàn)實(shí)沖突，有礙其健康有序發(fā)展。

政府干預(yù)與市場(chǎng)化運(yùn)作的沖突。政府出于政策引導(dǎo)的非市場(chǎng)化目的而設(shè)立政府投資基金，通常會(huì)有非市場(chǎng)化的干預(yù)訴求，如政府指定基金管理團(tuán)隊(duì);預(yù)先設(shè)定投資項(xiàng)目，限定投資區(qū)域、投資比例和投資行業(yè);資金安全上要求保障政府資金的優(yōu)先退出;項(xiàng)目投資決策上要求最終決策人地位或者一票否決權(quán);排斥市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制。政府出于政策引導(dǎo)目的而干預(yù)基金運(yùn)作，不可避免會(huì)與政府投資基金市場(chǎng)化運(yùn)作原則產(chǎn)生嚴(yán)重沖突。固然，政府干預(yù)有助于政府投資基金更好地實(shí)現(xiàn)其政策引導(dǎo)功能。但政府的干預(yù)容易違背基金市場(chǎng)化運(yùn)作原則，引致事與愿違的后果。政府投資基金若嚴(yán)格按照政府的干預(yù)要求去運(yùn)作，難免會(huì)增加尋找適合項(xiàng)目的困難，造成基金資金的沉淀和閑置，帶來(lái)資金浪費(fèi)。更為嚴(yán)重的后果是社會(huì)資本會(huì)因此對(duì)其敬而遠(yuǎn)之，政府投資基金的政策導(dǎo)向作用必然會(huì)嚴(yán)重削弱，不利于其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

政策引導(dǎo)與逐利訴求的沖突。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)制定了一系列的產(chǎn)業(yè)政策。這些重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，由于風(fēng)險(xiǎn)極大、收益不定，社會(huì)資本缺乏足夠動(dòng)力參與，而這恰恰是政府財(cái)政資金介入并撬動(dòng)社會(huì)資本的契機(jī)。政府投資基金改變以往政府無(wú)償補(bǔ)貼的財(cái)政方式，引導(dǎo)社會(huì)閑散資金進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域。然而，政府投資基金受財(cái)政資金保值增值的強(qiáng)制性要求，通常偏好將資金投資于成熟期的企業(yè)，更有甚者，通過(guò)一定的協(xié)議安排，將股權(quán)投資異化成債權(quán)投資。這不但背離政府投資基金的設(shè)立初衷，而且還會(huì)對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。政府投資基金一旦被認(rèn)定為國(guó)有資產(chǎn)，將會(huì)適用國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定;政府投資基金虧損后，將有可能按國(guó)有資產(chǎn)流失處置，管理人員將會(huì)以瀆職追責(zé)。

政府信息公開與非公開運(yùn)作的沖突。相較于市場(chǎng)化私募基金，政府投資基金受《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的約束，應(yīng)向社會(huì)公眾及時(shí)、準(zhǔn)確地公開基金信息。必要且適度的信息公開有助于提高政府投資基金的透明度和公信力，促使產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)效果的達(dá)成和社會(huì)公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。然而，非公開運(yùn)作模式是私募基金的制度優(yōu)勢(shì)所在，也是社會(huì)資本投資人最為看重的一點(diǎn)。對(duì)于信息披露，私募基金的典型做法是僅提供基金作為一個(gè)整體的風(fēng)險(xiǎn)水平的最一般信息，即私募基金通常僅披露年報(bào)、半年報(bào);披露的對(duì)象僅限于監(jiān)管部門以及投資者;披露的內(nèi)容則多限于基金的基本信息、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等以及報(bào)告期內(nèi)的重大變更事項(xiàng)。當(dāng)然，政府投資基金此種程度的信息披露遠(yuǎn)未能滿足社會(huì)公眾知情權(quán)的需要，還應(yīng)披露與實(shí)現(xiàn)政策引導(dǎo)功能相關(guān)的更多信息，以供社會(huì)公眾評(píng)估其政策導(dǎo)向功能的實(shí)現(xiàn)效果;但若要求政府投資基金事無(wú)巨細(xì)地公開基金信息，難免會(huì)給其正常運(yùn)作帶來(lái)麻煩。這無(wú)疑違背了私募基金非公開運(yùn)作的法律原則，將對(duì)私募基金的非公開運(yùn)作模式產(chǎn)生巨大沖擊。

多重監(jiān)管主體管轄權(quán)的沖突。我國(guó)政府投資基金的監(jiān)管存在著多個(gè)主體。政府投資基金法律形式上是私募基金，需要受到證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管。同時(shí)，各地發(fā)改委和財(cái)政部門從政府投資基金的功能定位和財(cái)政資金管理的角度，亦對(duì)基金的設(shè)立、運(yùn)作、退出等全過(guò)程監(jiān)管。各主體對(duì)政府投資基金的監(jiān)管各有側(cè)重，證監(jiān)會(huì)主要是以監(jiān)管來(lái)規(guī)范私募基金行業(yè)發(fā)展，維護(hù)投資者利益;發(fā)改委監(jiān)管核心在于發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，吸納社會(huì)資本進(jìn)入政府鼓勵(lì)的行業(yè);財(cái)政部門主要從出資方角度出發(fā)，健全政府投資基金的資金管理制度，尤其是資金預(yù)算、投資收益以及投資退出等。政府投資基金的多個(gè)監(jiān)管主體，在確保其規(guī)范經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，也給其運(yùn)作管理帶來(lái)許多不便。一是政府投資基金設(shè)立需要基金業(yè)協(xié)會(huì)、各地發(fā)改委的兩次備案，并且備案程序和材料并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別，卻增加了繁瑣流程和不菲成本。二是不同主體的監(jiān)管規(guī)則在立法邏輯、規(guī)范領(lǐng)域、調(diào)整對(duì)象等存在一定沖突，需要進(jìn)一步立法來(lái)統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則。三是監(jiān)管主體之間的監(jiān)管權(quán)責(zé)、監(jiān)管尺度也存在很大差異。監(jiān)管權(quán)如缺乏具體分工和合理配置，必然會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管混亂、監(jiān)管低效等各種問(wèn)題。如再加之監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的不完善，極容易帶來(lái)政府投資基金的監(jiān)管套利與監(jiān)管真空。

我國(guó)政府投資基金法律性質(zhì)的二元矛盾

我國(guó)政府投資基金因其“政府投資”和“基金”特征而存在公共性和自利性共存的現(xiàn)象，其二元法律性質(zhì)賦予了政府投資基金雙重角色：既要達(dá)致助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策效果以實(shí)現(xiàn)其公共性，又要兼顧自身利益以維持生存發(fā)展。我國(guó)政府投資基金運(yùn)作在實(shí)踐中面臨的諸多沖突，究其根源，是因公共性和自利性共存產(chǎn)生的內(nèi)在矛盾。

政府投資基金的法律性質(zhì)：公共性與自利性。第一，公共性。公共性是政府投資基金存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，其設(shè)立、運(yùn)作、退出等整個(gè)階段需以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)的公共性目標(biāo)為核心。政府投資基金自出現(xiàn)之日，就承擔(dān)著撬動(dòng)社會(huì)資本、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心內(nèi)容的公共性目標(biāo)。政府投資基金作為維護(hù)公共性目標(biāo)、防范市場(chǎng)失靈的一種有效產(chǎn)業(yè)政策工具，無(wú)需過(guò)多考慮社會(huì)資本逐利沖動(dòng)。從這個(gè)意義上講，政府投資基金與政府扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的其他政策，如政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等，都是同等公共性質(zhì)的制度安排，都是為了維護(hù)公共性目標(biāo)。第二，自利性。政府投資基金作為政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)功能的重要舉措，不僅僅是一項(xiàng)具有公共性的制度安排，亦是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體：它要求業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)自主性和自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧，有著尋求自身利益最大化的沖動(dòng)。政府投資基金自利性自有其合理性，政府投資基金作為資本市場(chǎng)的重要投資工具，必然追求自身利益最大化。與此同時(shí)，自利性也是政府投資基金高效運(yùn)作的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，使其充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)：供需機(jī)制能讓政府投資基金快速識(shí)別市場(chǎng)需求并反應(yīng)之，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制迫使其自我完善、提高運(yùn)作效率。

政府投資基金公共性與自利性的內(nèi)在矛盾。政府投資基金因其“政府投資”和“基金”兩個(gè)特征而自利性和公共性共存，二者應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不可偏重。過(guò)于強(qiáng)調(diào)公共性，勢(shì)必引致政府干預(yù)過(guò)多，有礙市場(chǎng)化運(yùn)作;而過(guò)度追求自利性，又會(huì)損及政策引導(dǎo)效果。若不能協(xié)調(diào)與平衡政府投資基金公共性和自利性的內(nèi)在矛盾，必然導(dǎo)致政府投資基金運(yùn)作諸多沖突的出現(xiàn)，給其健康有序發(fā)展蒙上陰影。第一，利益目標(biāo)的內(nèi)在矛盾。政府投資基金的資金來(lái)源主要是財(cái)政資金和社會(huì)資本，二者資金屬性和追求利益目標(biāo)截然不同。財(cái)政資金作為公共資金，承擔(dān)著產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)目標(biāo)，不追求經(jīng)濟(jì)利益最大化;社會(huì)資本作為市場(chǎng)化資金，追求的是經(jīng)濟(jì)效益的最大化，具有強(qiáng)大的資本逐利沖動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)。二者利益目標(biāo)存在根本性差異，政府投資基金必須有效協(xié)調(diào)與解決二者之間的矛盾，方能實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的兼顧。第二，管理主體的內(nèi)在矛盾。由于基金運(yùn)營(yíng)專業(yè)化要求較高，政府投資基金通常是由專業(yè)的基金管理人負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。但為確保基金匹配產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的政策目標(biāo)，政府除以出資人身份參與基金管理外，還會(huì)保留一定干預(yù)權(quán)力;這無(wú)疑導(dǎo)致政府“有形之手”與市場(chǎng)“無(wú)形之手”的邊界之爭(zhēng)。特別是管理主體之間對(duì)政府干預(yù)、市場(chǎng)化運(yùn)作等的差異理解，使基金管理人和政府之間的沖突現(xiàn)象日益凸顯，需要給予回應(yīng)。

我國(guó)政府投資基金治理的具體機(jī)制

我國(guó)政府投資基金因公共性與自利性共存而引致的諸多沖突，已成為必須回應(yīng)解決的迫切問(wèn)題。為此，我國(guó)政府投資基金應(yīng)堅(jiān)持法治化治理路徑，這既是平衡其公共性與自利性，解決諸多沖突的基本路徑，也是促進(jìn)政府投資基金行業(yè)有序發(fā)展的有力保障。

治理主體：明確專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)。多個(gè)監(jiān)管主體雖然可以全方位對(duì)政府投資基金監(jiān)管，但存在著監(jiān)管職責(zé)不明確、監(jiān)管手段不統(tǒng)一等弊端，極易造成監(jiān)管真空、監(jiān)管套利。有效的治理必須依托專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展。明確專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)將政府的行業(yè)主管職能與監(jiān)管職能徹底地區(qū)分開來(lái)，以獲得市場(chǎng)主體對(duì)監(jiān)管規(guī)則制定和執(zhí)行的認(rèn)同?！氨O(jiān)管體制的改革需要從政府本身做起，政府必須完成由產(chǎn)業(yè)的所有者和運(yùn)營(yíng)者向中立的監(jiān)管者過(guò)渡的角色轉(zhuǎn)移”;[1]將行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策制定落實(shí)等職責(zé)交由各地發(fā)改委等行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，將行業(yè)準(zhǔn)入、運(yùn)作監(jiān)管等職責(zé)交由證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。這是因?yàn)?，市?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制而非監(jiān)管實(shí)現(xiàn);政府投資基金行業(yè)主管部門不因其主導(dǎo)行業(yè)發(fā)展而獲得行業(yè)監(jiān)管權(quán)。過(guò)渡時(shí)期，可設(shè)立監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議解決多個(gè)監(jiān)管主體的協(xié)調(diào)問(wèn)題，形成部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、有機(jī)銜接的工作機(jī)制。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，證監(jiān)會(huì)應(yīng)根據(jù)政府投資基金的風(fēng)險(xiǎn)水平、投資者背景、運(yùn)作特點(diǎn)等，制定差異化監(jiān)管規(guī)則。同時(shí)，建議證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)下設(shè)政府投資基金協(xié)會(huì)，制定行業(yè)自律規(guī)則，以降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率。

治理方式：構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。第一，募資市場(chǎng)化。政府應(yīng)充分顯示扶持產(chǎn)業(yè)、讓利與民的態(tài)度，充分信任基金管理人的專業(yè)能力，取消不必要干預(yù)，避免社會(huì)資本對(duì)政府干預(yù)的擔(dān)憂;給與適當(dāng)?shù)恼咦尷?，以激發(fā)社會(huì)資本的積極性;根據(jù)資金性質(zhì)，嘗試多層次的基金結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，滿足資金方個(gè)性化訴求。第二，投資市場(chǎng)化。投資市場(chǎng)化是構(gòu)建政府投資基金市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制的關(guān)鍵和核心。一是政府投資基金事先應(yīng)明確投資領(lǐng)域、運(yùn)作目標(biāo)，除此不應(yīng)有投資方式、項(xiàng)目和比例等限制;基金投資交由市場(chǎng)化管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政府不應(yīng)干預(yù)。二是建立合理制衡的基金治理結(jié)構(gòu)和投資決策機(jī)制，政府應(yīng)自我克制干預(yù)沖動(dòng)、遵循基金治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格按照流程進(jìn)行市場(chǎng)化投資決策。第三，激勵(lì)市場(chǎng)化。政府投資基金不應(yīng)過(guò)于看重基金的盈利，應(yīng)按市場(chǎng)化條件確立管理團(tuán)隊(duì)的薪酬及激勵(lì)制度，吸引、留住具有強(qiáng)大專業(yè)能力和豐富管理經(jīng)驗(yàn)的人才，提升其積極性。對(duì)于公務(wù)員身份的管理團(tuán)隊(duì)，可通過(guò)職級(jí)晉升等途徑給予有效激勵(lì)。

治理績(jī)效：優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)體系。當(dāng)前我國(guó)政府投資基金相繼進(jìn)入退出階段，亟需建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以促進(jìn)政府投資基金行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)有序發(fā)展。優(yōu)化和落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，有助于促進(jìn)基金運(yùn)作目標(biāo)的順利開展和有效落實(shí);增強(qiáng)社會(huì)資本的信心，提高其參與的積極性。與此同時(shí)，精準(zhǔn)有效的市場(chǎng)化激勵(lì)需以基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系為前提。政府投資基金應(yīng)建立包含績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)、指標(biāo)選取、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用、監(jiān)督機(jī)制等相應(yīng)內(nèi)容的綜合性績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以便全面、客觀地對(duì)政府投資基金的投資進(jìn)度、投資方向、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)效益等開展績(jī)效評(píng)價(jià)。這其中較為核心的是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)和選取。政府投資基金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)囊括：一是政策指標(biāo)，包括撬動(dòng)社會(huì)資本規(guī)模，投向是否符合政策，所投行業(yè)推動(dòng)作用。二是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，包括項(xiàng)目退出及收益情況，資金使用效率。三是管理指標(biāo)，包括合規(guī)運(yùn)作，對(duì)被投企業(yè)的影響等。以上指標(biāo)應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)具體情況適時(shí)更新，并將相應(yīng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行公告，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)與基金的后續(xù)運(yùn)作、管理人續(xù)聘、激勵(lì)機(jī)制等掛鉤。同時(shí)，引入多元化評(píng)估主體參與其中，確?？?jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程和結(jié)果的科學(xué)與公正;嚴(yán)格落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)流程管理與監(jiān)督機(jī)制，確?；鹂?jī)效評(píng)價(jià)體系的有效實(shí)施。

治理監(jiān)督：健全信息披露制度。真實(shí)準(zhǔn)確且完整、及時(shí)的基金信息披露是樹立整個(gè)基金行業(yè)公信力的基石。健全信息披露制度有助于增加政府投資基金運(yùn)作的透明度和公信力，有效回應(yīng)社會(huì)關(guān)切和接受社會(huì)監(jiān)督。健全信息披露制度，一是政府投資基金應(yīng)在不違背私募基金非公開運(yùn)作模式的前提下，除應(yīng)披露年報(bào)、半年報(bào)以及重大事項(xiàng)變更等基礎(chǔ)信息外，還應(yīng)根據(jù)基金政策導(dǎo)向和運(yùn)作目標(biāo)，及時(shí)準(zhǔn)確披露其資金使用情況、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)效果、投資進(jìn)度等。二是強(qiáng)化信息披露義務(wù)，要求各方主體需制定嚴(yán)格的信息披露管理規(guī)范，對(duì)于未依法披露或者披露不規(guī)范的，應(yīng)予以法律懲戒，預(yù)防其再犯并警戒他人。三是借助第三方專業(yè)優(yōu)勢(shì)，定期評(píng)估信息披露的質(zhì)量，并將評(píng)估結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公眾披露，形成社會(huì)輿論壓力，以供其他政府投資基金參考和判斷。

（本文系中國(guó)政法大學(xué)錢端升杰出學(xué)者支持計(jì)劃、青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃資助，項(xiàng)目編號(hào)分別為：DSJCXZ180413、19CXTD07）

注釋

[1]周林軍：《中國(guó)公用事業(yè)改革：從理論到實(shí)踐》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009年，第67頁(yè)。

責(zé) 編∕肖晗題