土庫曼斯坦反恐怖主義法述評

王輝

【摘 要】 土庫曼斯坦反恐怖主義法確定了土庫曼斯坦反恐怖主義的法律基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)，國家機關(guān)、組織和社會團體在反恐怖主義中活動和協(xié)作的程序，以及與實施反恐怖主義相關(guān)聯(lián)的公民的權(quán)利、義務(wù)和保障。土庫曼斯坦反恐怖主義法對反恐怖主義的基本術(shù)語，處置性內(nèi)容、社會康復(fù)等進行了規(guī)定。在立法上采用了獨立式的立法模式，設(shè)立了反恐怖主義的協(xié)調(diào)機構(gòu)，體現(xiàn)出明顯的國際合作反恐精神。但在恐怖主義網(wǎng)絡(luò)空間治理、恐怖主義制裁以及軍事力量反恐方面仍有缺失。土庫曼斯坦應(yīng)審時度勢，不斷完善其反恐怖主義法。

【關(guān)鍵詞】 土庫曼斯坦;反恐怖主義法;法律體系;反恐合作

一、土庫曼斯坦反恐怖主義法內(nèi)容概述

1、基礎(chǔ)性內(nèi)容界定

（1）基本術(shù)語界定。土庫曼斯坦反恐怖主義法第一條“本法所使用的基本術(shù)語”詳細(xì)規(guī)定了作為一部反對恐怖主義的專門法所應(yīng)具有的基本概念。首先是“恐怖主義”這一基本概念。該法規(guī)定“恐怖主義”是指具有奪取國家政權(quán)和暴力改變憲法制度目的之行動政策和戰(zhàn)術(shù)，破壞社會安定，恐嚇居民，制造混亂狀況或影響政權(quán)機關(guān)做出有利于恐怖主義分子，或滿足其非法財產(chǎn)和（或）其他利益的決定。其次是恐怖主義衍生概念：恐怖主義活動、國際恐怖主義活動、恐怖襲擊、恐怖主義分子、恐怖主義組織、人質(zhì)。最后是具有恐怖主義性質(zhì)的犯罪、反恐怖主義、反恐怖主義行動、反恐怖主義行動實施區(qū)域這種具有較強國家色彩的概念，以便于國家根據(jù)本國實際采取相應(yīng)的符合本國國情的反恐行動。

（2）法律基礎(chǔ)及基本原則。土庫曼斯坦反恐怖主義法明確規(guī)定，土庫曼斯坦憲法、土庫曼斯坦議會決定、土庫曼斯坦刑法、本法、土庫曼斯坦其他法律、土庫曼斯坦總統(tǒng)命令和指令、國際法公認(rèn)的原則和準(zhǔn)則、土庫曼斯坦國際條約，以及被相關(guān)國家機關(guān)所接受的與之相符合的規(guī)范性法律文件，構(gòu)成反恐怖主義的法律基礎(chǔ)。土庫曼斯坦反恐怖主義法基于以下原則：①合法性;②優(yōu)先采取預(yù)防恐怖主義的措施;③對恐怖主義活動實施之必懲;④反恐怖主義公開和非公開方法相結(jié)合;⑤綜合使用預(yù)防、法律、政治、社會經(jīng)濟、宣傳等措施;⑥優(yōu)先保護在恐怖襲擊中遭受危險的人員的權(quán)利;⑦在開展反恐怖主義行動中所有參與力量和手段的單一領(lǐng)導(dǎo)制;⑧不泄露開展反恐怖主義行動的技術(shù)手段和戰(zhàn)術(shù)，以及上述行動參與者的構(gòu)成。

（3）反恐怖主義斗爭主體及其職責(zé)。土庫曼斯坦反恐法規(guī)定，土庫曼斯坦總統(tǒng)和土庫曼斯坦內(nèi)閣，對反恐怖主義實施總領(lǐng)導(dǎo)，并向其提供必須的力量、資金和資源。土庫曼斯坦國家安全部、內(nèi)務(wù)部、總統(tǒng)安全局、國防部、國家外國公民注冊局、國家邊防局、總檢察院這七個國家機關(guān)在自己職權(quán)范圍直接實施反恐怖主義，并詳細(xì)規(guī)定了各國家機關(guān)的職權(quán)，在第九條中指出，本法第八條未指出的各部委、地方執(zhí)行權(quán)力和地方自治機關(guān)，參與其職權(quán)范圍內(nèi)的反恐怖主義。土庫曼斯坦國家機關(guān)，以及組織，不論所有制形式，社會團體和公務(wù)人員，有義務(wù)向直接實施反恐怖主義的國家機關(guān)提供必要協(xié)助。公民在獲悉恐怖主義活動信息的情況下，有義務(wù)立即向直接實施反恐怖主義活動的國家機關(guān)報告。隱瞞這些信息將追究土庫曼斯坦法律規(guī)定的責(zé)任。

2、處置性內(nèi)容

（1）授予有關(guān)部門特殊權(quán)力。土庫曼斯坦《反恐法》中對有關(guān)部門的特殊授權(quán)主要包括以下幾個方面：①管控權(quán)，即必要時可對個別地方和目標(biāo)地段進行臨時管控;②檢查權(quán)，即對有關(guān)人員進行證件、物品等的查驗;③羈押權(quán)，即扣留實施恐怖主義或阻止反恐怖主義活動等人員，提交給內(nèi)務(wù)機關(guān);④進入權(quán)，即在制止恐怖主義襲擊，實施偵查時，延時會造成傷害的情況下可以無阻礙地進入（深入）屬于公民的住宅和其他場所;⑤征用權(quán)。為達(dá)公務(wù)之目的，使用通訊工具，包括專業(yè)工具，以及屬于公民和組織的交通工具等;⑥武器使用權(quán)，即在人質(zhì)、其他公民，以及軍人、特種機構(gòu)工作人員和專家的生命和健康受到威脅的情況下，針對恐怖主義分子，無需警告和限制，使用土庫曼斯坦法律規(guī)定的武器和專業(yè)工具。

（2）對新聞媒體進行管控。在信息化高度發(fā)達(dá)的今天，新聞媒體已成為人們傳播和接受信息不可或缺的載體。新聞媒體信息傳播的優(yōu)勢使得它成為恐怖分子制造社會恐慌的重要工具。新聞媒體的這一特性使得它必然要受到相應(yīng)的管制。土庫曼斯坦反恐法第十四條規(guī)定大眾媒體工作人員身處開展反恐怖主義行動區(qū)域，需經(jīng)授權(quán)調(diào)節(jié)其在該區(qū)域活動的作戰(zhàn)總部領(lǐng)導(dǎo)人的許可。

（3）界定與恐怖分子談判的限度。土庫曼斯坦反恐法規(guī)定，為達(dá)保護人們生命和健康、物質(zhì)財富，以及研究不使用力量制止恐怖主義襲擊條件之目的，在開展反恐怖主義行動時，允許與恐怖主義分子進行談判。只有反恐怖主義行動管理作戰(zhàn)總部領(lǐng)導(dǎo)人專門授權(quán)的人員，才允許與恐怖主義分子進行談判;在與恐怖主義分子進行談判時，不得考慮將無論哪個人員交給恐怖分子、將武器及其他工具（使用它們能夠造成人們生命和健康威脅）交給恐怖主義分子的問題，以及完成恐怖分子政治要求的問題，作為制止其實施恐怖主義襲擊的條件;與恐怖主義分子進行談判，不能成為免除追究其所作所為的理由或條件。

3、社會康復(fù)性內(nèi)容

恐怖主義活動的直接后果是人員傷亡和財產(chǎn)損失，但對社會來說，其最大危害莫過于社會秩序遭到破壞并由此帶來的社會心理恐懼，[1]恐怖活動發(fā)生后對于政府而言，除了對恐怖分子進行制裁以外，更應(yīng)該積極實施一系列促進社會秩序，人們?nèi)粘Ｉ罨謴?fù)正常的康復(fù)性措施，彰顯政府行動力，徹底清除恐怖主義毒害。土庫曼斯坦反恐法規(guī)定對因恐怖主義襲擊造成損害的補償，由土庫曼斯坦國家預(yù)算資金承擔(dān)，之后依土庫曼斯坦法律規(guī)定的程序從施害者處追繳該補償數(shù)額;因恐怖主義襲擊受害人員的社會康復(fù)，包括法律、心理和醫(yī)療康復(fù)，依土庫曼斯坦內(nèi)閣規(guī)定的程序進行。

二、土庫曼斯坦反恐怖主義法的特點

1、采取了獨立的立法模式

土庫曼斯坦反恐法采取了獨立式的立法模式。所謂獨立式的立法模式是指反恐怖主義行動實施的各個層面和環(huán)節(jié)的法律依據(jù)都由本部法律所規(guī)定，而不是對其他法律的修訂與增補。土庫曼斯坦國內(nèi)恐怖主義滋生較少，但與之相鄰的伊朗，阿富汗、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦恐怖主義事件頻發(fā)，使得它很難成為恐怖主義絕跡的凈土。面對越來越復(fù)雜的恐怖主義形勢，以往散見于刑法，出入境管理法等法律條文中對恐怖主義的規(guī)定已經(jīng)不能滿足實際反恐斗爭的需要。土庫曼斯坦反恐法規(guī)定了反恐怖主義斗爭的基本原則、法律基礎(chǔ)等，并規(guī)定了各國家機關(guān)的職權(quán)，充分體現(xiàn)了反恐法與其他法律文件的不同之處。這種法律層面的專門規(guī)定對土庫曼斯坦境內(nèi)外恐怖勢力形成了有力威懾。

2、設(shè)立了專門的反恐怖機構(gòu)并規(guī)定了相應(yīng)的職責(zé)

反恐機構(gòu)非常重要，決定了該組織在確保地區(qū)安全方面是否具有行動能力，為落實各項文件提供技術(shù)上的保障。[2]土庫曼斯坦總統(tǒng)創(chuàng)建的國家反恐怖主義委員會，開展對實施反恐怖主義國家機關(guān)活動的協(xié)調(diào)和協(xié)作的保障。如制定土庫曼斯坦反恐怖主義領(lǐng)域的國家政策基礎(chǔ)，提出旨在提高查明和消除促使恐怖主義產(chǎn)生和恐怖活動實施的原因和條件的工作效率的建議;收集和分析土庫曼斯坦領(lǐng)土上可能發(fā)生的恐怖主義活動狀況和趨勢的情報信息;提出完善土庫曼斯坦在反恐怖主義領(lǐng)域立法的建議等等。這一系列的活動，使得土庫曼斯坦國家反恐怖主義委員會充當(dāng)了整個反恐怖斗爭的樞紐，對上執(zhí)行各國家機關(guān)的命令，對其進行協(xié)調(diào)配合，對下向各執(zhí)行部門進行信息的提供及經(jīng)驗的總結(jié)收集，進行研究，以促進反恐怖斗爭各個環(huán)節(jié)的不斷完善。

3、體現(xiàn)了國際合作反恐的精神

隨著全球化浪潮的強勁發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)傳播信息的便利，恐怖主義也呈現(xiàn)出國際化特征。恐怖主義的國際化特征主要表現(xiàn)在恐怖主義組織之間和跨國合作和恐怖組織內(nèi)的跨國合作上。土庫曼斯坦反恐法國際合作反恐的精神主要體現(xiàn)在反對恐怖主義的法律基礎(chǔ)及對他國提供協(xié)助方面。在開展國際合作反恐的法律基礎(chǔ)方面，國際法公認(rèn)的原則和準(zhǔn)則以及被相關(guān)國家機關(guān)所接受的與之相符合的規(guī)范性法律文件，構(gòu)成土庫曼斯坦反恐怖主義國際合作的法律基礎(chǔ)。在對其他國家反恐怖斗爭提供協(xié)助方面，土庫曼斯坦在反恐怖主義領(lǐng)域與外國、其執(zhí)法機關(guān)和特種部門，以及實施反恐怖主義的國際組織開展合作;在刑事偵查或?qū)τ匈Y助或支持恐怖主義活動的人員進行刑事偵查方面向其他國家提供協(xié)助，包括移交所據(jù)有的對于該偵查必須的證據(jù)。

三、新形勢下土庫曼斯坦反恐怖主義法面臨的挑戰(zhàn)

1、恐怖主義網(wǎng)絡(luò)空間治理缺失

伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展，恐怖主義日益與媒體相聯(lián)系，進而出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)恐怖主義與信息恐怖主義等類型?？植乐髁x網(wǎng)絡(luò)空間治理應(yīng)該是一部專門的反恐法不可或缺的部分。土庫曼斯坦反恐怖主義法中卻沒有對恐怖主義網(wǎng)絡(luò)空間治理的規(guī)定。土反恐法中僅有不允許通過視頻錄像或通過無線電、電視直播向公眾傳播來自開展反恐怖主義行動區(qū)域的情報信息這一規(guī)定。這一規(guī)定是為了避免引起更大范圍和程度上的社會恐慌，但是這樣反而更容易引發(fā)公眾的猜測。土庫曼斯坦反恐法缺失的是對網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的界定、預(yù)防、查明、打擊以及對大眾媒體平臺及自媒體在法律層面進行信息深入管控的規(guī)定。

2、缺乏制裁性內(nèi)容

由于恐怖主義會給社會造成極大危害，因此需要有關(guān)部門對其采取一些強制性懲罰措施。反恐法中規(guī)定的制裁性內(nèi)容，就是對恐怖組織、恐怖分子等采取的強制措施。對恐怖分子制裁性內(nèi)容的規(guī)定會對恐怖分子及民眾形成威懾，在一定程度上減弱普通民眾加入恐怖組織的動機，是對恐怖主義進行預(yù)防及打擊的重要部分。土反恐法僅對恐怖組織這一基本概念作了界定，但對于恐怖組織認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)、程序及制裁都沒有相應(yīng)規(guī)定。反恐怖行動也只規(guī)定了反恐怖行動的指揮機構(gòu)及反恐怖行動人員歸誰管轄，缺乏機動性與靈活性?？植乐髁x犯罪人要承擔(dān)的特殊責(zé)任同樣沒有相關(guān)規(guī)定。

3、軍事力量反恐重視不足

軍隊在反恐怖斗爭中具有不可替代的功能。一方面，軍事力量擁有重武器裝備、先進技術(shù)裝備，能夠制止較大規(guī)模的恐怖襲擊，制服恐怖分子;在重大恐怖事件救援中，軍事力量更可憑借資源與技術(shù)優(yōu)勢發(fā)揮作用。另一方面，軍事力量具有上令下行、指揮體系完善的特點，能夠更加快速、高效地處置恐怖事件。土庫曼斯坦自獨立以來便堅持永久中立國地位，中立政策下的土庫曼斯坦不參加任何軍事聯(lián)盟、地區(qū)聯(lián)盟，導(dǎo)致其在軍事防御上陷于孤立狀態(tài)。土庫曼斯坦不接受任何外國軍事力量對其國家安全防衛(wèi)的協(xié)助，軍隊缺乏實戰(zhàn)經(jīng)驗、作戰(zhàn)能力及軍事裝備。這使得土庫曼斯坦邊境防衛(wèi)部隊難以應(yīng)對恐怖組織的襲擾和入侵。針對上述情況，土庫曼斯坦反恐法中依然沒有提及任何軍事力量在反恐怖斗爭中發(fā)揮的作用，更缺乏對武裝力量的特殊賦權(quán)。

土庫曼斯坦反恐怖主義法的頒布對其在恐怖主義立法，完善國內(nèi)法律體系乃至國際反恐怖主義方面具有重要作用。雖然存在不足，但所體現(xiàn)的國際合作反恐精神依然值得肯定。但面對恐怖主義表現(xiàn)出的新形勢、新特點，土庫曼斯坦需要不斷完善其反恐怖主義法，以便更加符合國內(nèi)實際，在反恐怖斗爭中發(fā)揮實質(zhì)性作用并在制度層面完善本國的反恐怖主義法律體系。

【參考文獻】

[1] 趙秉志，杜邈.俄羅斯與中亞諸國反恐怖主義法述評[J].法學(xué)評論，2007（1）.

[2] 邢廣程，孫壯志.上海合作組織研究[M].吉林：長春出版社，2007.65.

[3]王志亮，王淑華.恐怖主義資料研究（第一輯2009年12月31日）[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2018.241.

[4] 袁勝育，王淑華.恐怖主義資料研究第二輯（2010年1月1日～2017年12月31日）[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2018.183.

[5] 王琳，柴兆琳.土庫曼斯坦主要安全問題及對中國的影響，反恐怖主義信息網(wǎng)，2018年5月12日.http：//cati.nwupl.edu.cn/bgypl/jdyt/2018/05/12/21083327763.html.

【作者簡介】

王 輝，蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向：馬克思主義國際關(guān)系理論與中國對外關(guān)系.