我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)制政策的發(fā)展、問題及其完善

陳為智 高夢(mèng)麗

[關(guān)鍵詞]當(dāng)前我國(guó)中央層面的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老法規(guī)政策體系雖已初步建立，但地方層面機(jī)構(gòu)養(yǎng)老法律規(guī)制發(fā)展參差不齊。因此從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管三個(gè)維度，對(duì)我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)制政策進(jìn)行梳理與分析。研究認(rèn)為，為進(jìn)一步完善我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)制政策，應(yīng)將養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化與養(yǎng)老規(guī)制的法治化同步推進(jìn)，明確機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)制部門權(quán)限，建立跨部門協(xié)調(diào)監(jiān)管制度;提高規(guī)制政策的針對(duì)性、可操作性;著重保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)老年人的權(quán)益;加強(qiáng)地方機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)制政策體系建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]機(jī)構(gòu)養(yǎng)老;規(guī)制政策;完善

[中圖分類號(hào)]D920.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2020）01-0066-06

第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中高齡（70歲及以上）老年人口占老年總?cè)丝诘?3.9%，全國(guó)失能、半失能老年人約4063萬人，占老年人口的18.3%。為積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)，推動(dòng)老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，2017年3月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》。該規(guī)劃提出了進(jìn)一步健全完善“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”的發(fā)展目標(biāo)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老共同構(gòu)成社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分。2019年末全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)3.4萬個(gè)，養(yǎng)老服務(wù)床位746.3萬張，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在高齡、失能、半失能老年人的養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮了關(guān)鍵作用?！矫?，國(guó)家重視、鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的市場(chǎng)化和社會(huì)化發(fā)展;另一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)、老年人被侵權(quán)等問題叢生，相關(guān)法律糾紛和法律風(fēng)險(xiǎn)增多?！澳壳爸袊?guó)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的涉訴風(fēng)險(xiǎn)主要集中在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)”。2019年1月我國(guó)在全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可之后，從事前審批變成了事中和事后的監(jiān)管，完備、有力的政策規(guī)制顯得尤為迫切?；诖耍疚闹饕獜酿B(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管三個(gè)維度，梳理已有的法律法規(guī)和政策，力圖呈現(xiàn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)制政策的發(fā)展概況和所存在的問題，擬通過問題的發(fā)現(xiàn)和分析，提出完善我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)制政策的建議。本文的規(guī)制政策主要包括：第一是法律，如《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》;第二是部門規(guī)章，包括民政部門及其他相關(guān)部門頒發(fā)的政策文件;第三是地方法規(guī);第四是行業(yè)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

一、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)制政策的發(fā)展

國(guó)家層面的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)法制建設(shè)始于1996年《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》的頒發(fā)。該法第5條規(guī)定：“國(guó)家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”，指出了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老所發(fā)揮的支撐作用;第41條至47條涉及國(guó)家、地方政府及部門對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)督和管理的基本規(guī)定，例如第42規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)等標(biāo)準(zhǔn)，建立健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類、管理和養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估制度?！痹摲ㄓ?009年、2012年、2015年和2018年相繼進(jìn)行了四次修譏是鼓勵(lì)、規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的基本法。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)制大部分是部門規(guī)章和行業(yè)規(guī)范。以民政部為主導(dǎo)的部委從20世紀(jì)90年代至今先后頒發(fā)了十余個(gè)部門規(guī)章（見表1）。其中2013年的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》對(duì)服務(wù)內(nèi)容、內(nèi)部管理、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任分別做出了規(guī)定;2017年頒發(fā)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》，列出了生活照料服務(wù)、老年護(hù)理服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)和康復(fù)保健服務(wù)等16項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容，并在服務(wù)內(nèi)容要求和服務(wù)評(píng)價(jià)方面做出了詳細(xì)規(guī)定?！娥B(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》的頒發(fā)標(biāo)志著我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老進(jìn)入了規(guī)范化的管理階段。

針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制，我國(guó)目前只有1996頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》。其他大多是部門規(guī)章和國(guó)家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，還沒有相關(guān)的行政法規(guī)。這反映出我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的法律規(guī)制總體呈現(xiàn)起步晚、位階低的特點(diǎn)。除此之外，涉老法規(guī)政策還呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、針對(duì)性、可操作性有待增強(qiáng)等問題。以《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》為例，其第3條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，縣級(jí)以上地方人民政府民政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。其他有關(guān)部門依照職責(zé)分工對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督”?？梢姡緱l規(guī)定對(duì)民政部門和其他部門的具體職責(zé)規(guī)定得不夠具體，尤其是對(duì)交叉職能的分工沒有說明，缺乏跨部門協(xié)同監(jiān)管規(guī)定。又如其第29條規(guī)定：“民政部門應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估制度，定期對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員、設(shè)施、服務(wù)、管理、信譽(yù)等情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估工作可以委托第三方實(shí)施，評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布”。本條第1款規(guī)定了應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估制度，但沒有規(guī)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，第2款對(duì)于第三方的資質(zhì)問題也沒有加以規(guī)定，針對(duì)I生、可操作性有待增強(qiáng)。

從地方層面來看，由于各地老齡化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及法規(guī)政策重視程度存在較大差異，各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制發(fā)展參差不齊。個(gè)別省市對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制起步較早，例如上海市、北京市，這些地市既有原則性的地方法規(guī)，也有一系列的配套規(guī)定。當(dāng)然，其規(guī)制內(nèi)容也存在協(xié)調(diào)性、可操作性不強(qiáng)等問題?？傮w而言，我國(guó)多數(shù)省、市、自治區(qū)更多的是直接照搬國(guó)家層面對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律規(guī)定，地方上只是制定了簡(jiǎn)單的配套措施，特別是省級(jí)以下的地方政府機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)制政策更為薄弱。

二、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)制政策中的具體問題

（一）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老準(zhǔn)入規(guī)定不健全

對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入，民政部曾于2013年頒發(fā)了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》，各省、市、自治區(qū)也都依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律的規(guī)定，結(jié)合本區(qū)域的實(shí)際情況，頒發(fā)了地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法。各級(jí)政府的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可辦法規(guī)定，只有當(dāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)符合一定的條件，其房屋、消防、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)等均已完成審核或驗(yàn)收，并取得設(shè)立許可證時(shí)才能進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老市場(chǎng)。在擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的背景下，民政部于2019年1月發(fā)布的1號(hào)文件提出將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可改為登記管理，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的條件開始寬松。在1號(hào)文件文后提供了設(shè)置養(yǎng)老機(jī)構(gòu)備案書、設(shè)置養(yǎng)老機(jī)構(gòu)備案回執(zhí)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本條件告知書以及備案承諾書等具體規(guī)范材料，供地方各級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參考使用。該文件表明，民政部將在修改《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》工作中，進(jìn)一步明確對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)指導(dǎo)、監(jiān)督和管理的相關(guān)規(guī)定。這體現(xiàn)出我國(guó)現(xiàn)階段并沒有規(guī)制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的專門法律，只有部門規(guī)章，且規(guī)定得較為籠統(tǒng)。

（二）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)規(guī)制的問題

機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)涉及老年人、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩方主體。這表明在我國(guó)全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的背景下，分析我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)方面的規(guī)制問題，既要從保護(hù)老年人權(quán)益出發(fā)，又要兼顧養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正當(dāng)利益和健康發(fā)展。

1.老年人的入院評(píng)估和篩查規(guī)定不夠具體

在老年人入住養(yǎng)老院之前，需要進(jìn)行身體健康狀況和精神狀況的評(píng)估和篩查。這—方面是養(yǎng)老院決定是否接收老年人的必要程序，另—方面也是決定老年人人院后的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容及相應(yīng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。在雙方都認(rèn)可評(píng)估結(jié)果的基礎(chǔ)上，客觀、平等地簽訂養(yǎng)老入住協(xié)議，有利于規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)雙方的權(quán)益?！娥B(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第13條第1款規(guī)定：“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立入院評(píng)估制度，做好老年人的健康狀況評(píng)估，并根據(jù)服務(wù)協(xié)議和老年人的生活自理能力，實(shí)施分級(jí)分類服務(wù)?！?013年民政部頒發(fā)的《老年人能力評(píng)估》為各地制定老年人人院評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)提供了基本依據(jù)。地方上，如上海市的《上海市老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》、北京市的《北京市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住及評(píng)估管理辦法》、成都市的《成都市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人健康及功能綜合評(píng)估》、青島市的《青島市社會(huì)福利機(jī)構(gòu)老年人自理能力評(píng)估規(guī)范》等，都有老年人入住評(píng)估的相關(guān)規(guī)定。鑒于《老年人能力評(píng)估》的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，地方上也對(duì)入住老人評(píng)估出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定，但是對(duì)于評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估人員的資質(zhì)問題、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)審時(shí)間等規(guī)定也是參差不齊。

首先，從國(guó)家到地方層面雖初步形成了對(duì)老年人的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，但評(píng)估提供方是誰并沒有明確規(guī)定。一般認(rèn)為是民政部門或者民政部門委托第三方進(jìn)行評(píng)估，如《老年人能力評(píng)估》（民政行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)）第5條第3款規(guī)定：“評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)獲得民政部門的資格認(rèn)證或委托，負(fù)責(zé)委派或指定評(píng)估員對(duì)老年人進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估員應(yīng)為經(jīng)過專門培訓(xùn)并獲得資格認(rèn)證的專業(yè)人員，受評(píng)估機(jī)構(gòu)的委派，對(duì)老年人進(jìn)行評(píng)估?！钡菍?duì)于專業(yè)人員應(yīng)具備哪些資格認(rèn)證卻沒有明確規(guī)定。

其次，對(duì)于老年人人院前的篩查，民政部與原國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局于2016年聯(lián)合制定的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)合同》（示范文本）第8條第2款規(guī)定：“乙方（入住老年人）或乙方監(jiān)護(hù)人保證乙方不屬于患有精神病、甲類或乙類傳染性疾病等不符合入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)疾病的老年人”?！侗本┦叙B(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第17條規(guī)定：“養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)收養(yǎng)老年人應(yīng)當(dāng)要求其提供有效的身份證明和體檢證明，不得接收傳染病人和精神病患者?！卑凑障嚓P(guān)法律規(guī)定，傳染病人和精神病患者是不能人住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的。對(duì)于患有阿爾茨海默癥的老人能否入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，現(xiàn)行法規(guī)中沒有相關(guān)的規(guī)定。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人的權(quán)益保障規(guī)制缺失

除了《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，我國(guó)至今沒有專門針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老年人的權(quán)益保障法律或行政法規(guī)。對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老年人權(quán)益保障的規(guī)制，主要體現(xiàn)在《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)合同》（示范文本）中，該合同第6條第1款關(guān)于乙方（入住老年人）的權(quán)利，規(guī)定：“6.1.1按照約定的服務(wù)項(xiàng)目獲得甲方提供的符合服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)。6.1.2對(duì)甲方的服務(wù)有批評(píng)建議的權(quán)利。6.1.3對(duì)自身的健康狀況、費(fèi)用支出、入院記錄等有知情權(quán)，有權(quán)查閱、復(fù)印甲方為其建立的個(gè)人檔案。6.1.4有權(quán)了解提供服務(wù)的人員是否經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，是否具備相應(yīng)資質(zhì)，有權(quán)要求甲方更換未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)或不具備相應(yīng)資質(zhì)或提供服務(wù)不合格的人員。6.1.5享有隱私權(quán)，人格尊嚴(yán)和人身、財(cái)產(chǎn)安全不受非法侵害。6.1.6在突發(fā)疾病的情況下有權(quán)獲得及時(shí)、必要的醫(yī)療幫助。”但這只是通過合同的形式加以體現(xiàn)，而且其規(guī)定仍然不夠具體，比如，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)老年人造成傷害如何處理，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事故發(fā)生后如何應(yīng)對(duì)，都沒有具體的規(guī)定。其他法規(guī)政策對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人權(quán)益保障的直接規(guī)定更為罕見。

3.對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員資格的執(zhí)法檢查力度不夠

1999年民政部發(fā)布的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第11條第5款規(guī)定：“有與開展服務(wù)相適應(yīng)的管理和服務(wù)人員，醫(yī)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)符合衛(wèi)生行政部門規(guī)定的資格條件，護(hù)理人員、工作人員應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)部門規(guī)定的健康標(biāo)準(zhǔn)?！薄娥B(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第18條規(guī)定：“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備與服務(wù)和運(yùn)營(yíng)相適應(yīng)的工作人員，并依法與其簽訂聘用合同或者勞動(dòng)合同。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中從事醫(yī)療、康復(fù)、社會(huì)工作等服務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)部門頒發(fā)的專業(yè)技術(shù)等級(jí)證書上崗;養(yǎng)老護(hù)理人員應(yīng)當(dāng)接受專業(yè)技能培訓(xùn)，經(jīng)考核合格后持證上崗。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期組織工作人員進(jìn)行職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)?！贝送膺€有《養(yǎng)老護(hù)理員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員資質(zhì)問題進(jìn)行了規(guī)制。民政部2019年發(fā)布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定》5.2條規(guī)定：“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)根據(jù)崗位需求持證上崗，具備相應(yīng)資質(zhì)。c項(xiàng)養(yǎng)老護(hù)理員應(yīng)經(jīng)職業(yè)技能培訓(xùn)后上崗，醫(yī)生應(yīng)持有醫(yī)師資格證書和醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書，護(hù)士應(yīng)持有護(hù)士執(zhí)業(yè)證書，特種設(shè)備管理人員應(yīng)具備相應(yīng)上崗資質(zhì)，其他專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)持有與崗位相適應(yīng)的專業(yè)資格證書、執(zhí)業(yè)證書或經(jīng)過技能培訓(xùn)后上崗?！边@些限制性規(guī)定明確了工作人員的上崗資質(zhì)，《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》法律責(zé)任部分也規(guī)定了處罰措施，但個(gè)別民營(yíng)養(yǎng)老院仍然存在無證上崗、持假證上崗或持過期證上崗、培訓(xùn)不到位等問題，因此需要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，加大執(zhí)法檢查力度。

4.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容及要求尚需更加具體

《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第11條規(guī)定：“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為老年人提供服務(wù)，應(yīng)當(dāng)與接受服務(wù)的老年人或者其代理人簽訂服務(wù)協(xié)議。”第9條規(guī)定：“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照服務(wù)協(xié)議為收住的老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、文化娛樂等服務(wù)?！眹?guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委2017年發(fā)布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》第5條在其服務(wù)項(xiàng)目與質(zhì)量要求項(xiàng)下規(guī)定了16項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容與要求，這是對(duì)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)定的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容的擴(kuò)展和規(guī)范性要求，也反映了我國(guó)在對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容與要求方面的規(guī)制在逐步明晰和細(xì)化。服務(wù)協(xié)議與服務(wù)內(nèi)容息息相關(guān)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照服務(wù)協(xié)議為人住老人提供服務(wù)，但對(duì)于人住時(shí)沒有簽訂服務(wù)協(xié)議或服務(wù)內(nèi)容不符合法律規(guī)定的，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)時(shí)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)辦法，并沒有明確的規(guī)定。

（三）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老監(jiān)管刪的問題

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的取消對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理提出更高、更嚴(yán)格的要求，這是從準(zhǔn)入管理到過程管理的一種根本性的轉(zhuǎn)變。民政部關(guān)于貫徹落實(shí)新修改的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》的通知，指出各地要按照國(guó)務(wù)院推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的要求，創(chuàng)新養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理方式，推動(dòng)建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管制度。我國(guó)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)制，主要從對(duì)機(jī)構(gòu)的評(píng)估和督查兩個(gè)方面開展。

1.對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評(píng)估規(guī)定可操作.I生不夠

對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評(píng)估包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的等級(jí)評(píng)估、安全評(píng)估、服務(wù)質(zhì)量評(píng)估等方面。2013年民政部關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估工作的指導(dǎo)意見，提出推動(dòng)建立統(tǒng)一規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估制度。《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第29條規(guī)定：“民政部門應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估制度，定期對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員、設(shè)施、服務(wù)、管理、信譽(yù)等情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià);養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估工作可以委托第三方實(shí)施，評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布?！薄丁笆濉眹?guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》也提出“要加快建立全國(guó)統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，建立健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理和養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估制度，引入第三方評(píng)估，實(shí)行評(píng)估結(jié)果報(bào)告和社會(huì)公示。加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)自律和信用體系建設(shè)。支持發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力?！钡菍?duì)于評(píng)估人員的資質(zhì)與考核問題、評(píng)估周期、多次提到的第三方資質(zhì)問題以及評(píng)估不合格的法律后果卻沒有詳細(xì)的規(guī)定。筆者梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，不僅是國(guó)家層面對(duì)此規(guī)定很模糊，起步早、發(fā)展好的省市與此相關(guān)的規(guī)定也是很籠統(tǒng)。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的督查執(zhí)法規(guī)定不明晰

通過查閱相關(guān)法律政策發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有法律、部門規(guī)章、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管和檢查的規(guī)定不夠明晰。例如，《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第5條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的管理工作。縣級(jí)以上地方人民政府民政部門是社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主管部門，對(duì)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理、監(jiān)督和檢查?！薄娥B(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第29條規(guī)定：“民政部門應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估制度，定期對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人員、設(shè)施、服務(wù)、管理、信譽(yù)等情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。”可以看出現(xiàn)有法規(guī)政策對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行督導(dǎo)檢查的人員、可以委托的第三方資質(zhì)問題以及督查程序、督查頻次等問題都沒有明確的規(guī)定。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)過程中，民政、衛(wèi)生、安全等各執(zhí)法部門如何協(xié)調(diào)、如何督查等，缺乏明確的法規(guī)政策指導(dǎo)。所以僅靠民政部門現(xiàn)有的工作人員，實(shí)施全面、全程、嚴(yán)格的監(jiān)管顯然是不可能的。

三、完善機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)制政策的建議

（一）養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化與養(yǎng)老規(guī)制的法治化同步并進(jìn)

國(guó)家推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化，深化“放管服”改革，表現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)的去行政化、養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入門檻降低、養(yǎng)老服務(wù)提供主體多元化、滿足不同層次養(yǎng)老服務(wù)需求的服務(wù)類型多樣化以及養(yǎng)老服務(wù)的連鎖經(jīng)營(yíng)等方面，這對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)制提出了更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)要求。政府層面，既要營(yíng)造公平公正的市場(chǎng)環(huán)境，保護(hù)各類養(yǎng)老服務(wù)主體尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、外商投資養(yǎng)老企業(yè)的利益，推進(jìn)養(yǎng)老的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，又要在規(guī)制政策層面加強(qiáng)研究，采取綜合施策，防范、化解機(jī)構(gòu)養(yǎng)老可能出現(xiàn)的諸如資金、侵權(quán)責(zé)任等風(fēng)險(xiǎn)。2019年4月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》專門提出建立養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，如“雙隨機(jī)，一公開”的監(jiān)管機(jī)制、制定“履職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”的責(zé)任清單。但可以看出，這種形式的監(jiān)管措施并非嚴(yán)格法治意義上的規(guī)制，而是依靠政府權(quán)威的監(jiān)管，是“政策本位”而非“法本位”，所以這類形式的監(jiān)管存在隨意陛、主觀性、偏頗性等缺陷。幾十年來，養(yǎng)老服務(wù)主要依靠“政策”推動(dòng)和監(jiān)管，屬于改革初期的“被動(dòng)型”法治建設(shè)。因此，應(yīng)該加強(qiáng)養(yǎng)老領(lǐng)域的法治建設(shè)，改變“政策先行于立法”的路徑，加快養(yǎng)老服務(wù)規(guī)制的法治化進(jìn)程。“在新時(shí)代全面依法治國(guó)的背景下，按照習(xí)近平總書記提出的‘改革要于法有據(jù)這一‘先立法后行動(dòng)的改革立法新思想，新時(shí)代中國(guó)法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新趨勢(shì)在于，通過立法引領(lǐng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展。”這一法治建設(shè)思想同樣適用于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的法治改革。

（二）明確機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)制部門權(quán)限，建立跨部門協(xié)調(diào)監(jiān)管制度

對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)制政策的梳理發(fā)現(xiàn)，我國(guó)已逐步形成以民政部門為管理主體，從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成立的資格，到機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的過程監(jiān)管和檢查等的一系列法規(guī)政策。但是，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)制管理主體是多元化的，而非只由民政部門來監(jiān)管，這就意味著單純依靠民政部門的法規(guī)政策還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要工商、稅務(wù)、質(zhì)量安全、衛(wèi)生、消防、消協(xié)以及公安、司法部門等多部門的相關(guān)規(guī)制政策，需要明確各監(jiān)管職能部門在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老監(jiān)管中的權(quán)限。同時(shí)，還需要跨部門的協(xié)作監(jiān)管。面對(duì)數(shù)量龐大的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，民政部門心有余而力不足，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)制中的真空與灰色地帶的逐漸呈現(xiàn)，必將出現(xiàn)執(zhí)法力度不夠、執(zhí)法不專業(yè)、執(zhí)法不科學(xué)與不公正等問題。對(duì)此，有專家發(fā)出“多部門綜合監(jiān)管機(jī)制的建立，亟須細(xì)化分工、抓緊落實(shí)”的呼吁。與此同時(shí)，中央賦予了地方很大的權(quán)力，包括機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的地方立法權(quán)，地方政府在其中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，而如果地方政府及相關(guān)行政部門不作為或者執(zhí)行力不夠，特別是執(zhí)法力度不夠，就無法對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制。

（三）提高規(guī)制政策的針對(duì)性、可操作性

既然強(qiáng)調(diào)事中監(jiān)管，就要聚焦于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)過程與服務(wù)質(zhì)量，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員整體素質(zhì)，細(xì)化《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》以及《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》。在我國(guó)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、長(zhǎng)期護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)快速增多的背景下，美國(guó)的《療養(yǎng)院改革法案》給了我們很好的啟發(fā)，《療養(yǎng)院改革法案》在b服務(wù)條款相關(guān)要求中對(duì)于生活質(zhì)量、照護(hù)服務(wù)以及活動(dòng)范圍、居民評(píng)估、服務(wù)和活動(dòng)條款、助理護(hù)士所需培訓(xùn)、醫(yī)生監(jiān)督和臨床記錄都做了非常細(xì)致的規(guī)定。該法案的相關(guān)規(guī)定最值得借鑒之處就是可操作性和權(quán)威性，可以結(jié)合我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際，制定符合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的具體流程。我國(guó)于2019年頒布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定》，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)劃分為五個(gè)等級(jí)，根據(jù)其8.3.2的規(guī)定“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自愿向當(dāng)?shù)卦u(píng)定管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，并提交自評(píng)報(bào)告及相關(guān)材料”，這標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開始逐步進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化的管理軌道。目前我國(guó)需要建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估體系，并由專門機(jī)關(guān)或第三方對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查與評(píng)估，評(píng)估結(jié)果應(yīng)及時(shí)面向社會(huì)公開。

我國(guó)目前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門主要是民政部門，而民政部門同時(shí)又是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主管部門。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)的門檻降低以后，建議學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)建立專門的監(jiān)管機(jī)關(guān)的做法，建立專門的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)專員負(fù)責(zé)制，實(shí)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)整體監(jiān)管和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管制度。還可學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)的抽查方式，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)行管理層級(jí)監(jiān)管、入住老年人監(jiān)管和家屬意見反饋制度，以助于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更好地服務(wù)人住老年人以及促進(jìn)自身發(fā)展。

（四）著重保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)老年人的權(quán)益

入住機(jī)構(gòu)的老年人大部分是老齡、失能、半失能老人，老年人群體本身就是弱勢(shì)群體，老齡、失能、半失能老人更是老年群體中的弱勢(shì)群體。因此，應(yīng)在立法中突出對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)老年人權(quán)益的保障地位，要從老年人人住、具體權(quán)利以及遭受侵權(quán)時(shí)的救濟(jì)方式等方面做出全面、細(xì)致的規(guī)定，甚至可以在相關(guān)律法中設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人權(quán)益保護(hù)專章，詳細(xì)規(guī)范老年人入住前的評(píng)估、篩查，以及入住老年人的一般性權(quán)利，建立健全老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遭受意外傷害、生病、死亡等危機(jī)的應(yīng)對(duì)和處理機(jī)制。

（五）加強(qiáng)地方機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)制政策體系建設(shè)

如前所述，國(guó)家層面機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的法律法規(guī)政策已經(jīng)初步形成。由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、文化傳統(tǒng)、老齡化水平差異較大，國(guó)家層面的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)制政策多具有原則性、指導(dǎo)性特征。地方政府可以根據(jù)自己的實(shí)際情況，在不與中央規(guī)制政策相悖的情況下，制定較為詳盡的條款和規(guī)定。特別是在對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管方面，制定操作細(xì)則與操作流程，提高法律規(guī)定的執(zhí)行力。

四、結(jié)語

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在應(yīng)對(duì)我國(guó)人口老齡化進(jìn)程中將發(fā)揮無可替代的關(guān)鍵作用，在現(xiàn)有的國(guó)情國(guó)力之下，需要大力引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)走市場(chǎng)化、社會(huì)化之路。在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的背景下，如何研究好、制定好養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)，既能促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老又快又好地健康發(fā)展，又要保證入住養(yǎng)老院的老年人的權(quán)益不被侵害，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所樂，是擺在我們面前的緊迫命題。本文以國(guó)內(nèi)外政策法規(guī)文獻(xiàn)分析為基礎(chǔ)，全面梳理和歸納了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)制政策的發(fā)展脈絡(luò)和存在問題，并提出完善機(jī)構(gòu)養(yǎng)老規(guī)制政策的建議，希望能引起社會(huì)各界對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老法治建設(shè)的足夠重視和深入探討。