貫徹黨的十九屆四中全會精神 完善律師協(xié)會監(jiān)事會工作機(jī)制

摘要：黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》，從十三個方面部署堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要任務(wù)。《決定》從總體要求、總目標(biāo)、基層組織的治理制度、權(quán)力配置和運行制度等方面，為我們律師行業(yè)法人治理提出了新理念、新要求的指導(dǎo)本文試在貫徹黨的十九屆四中全會精神視覺下，討論監(jiān)事會制度的法律化制度化的必然性，完善監(jiān)事會職責(zé)及價值取向，探討監(jiān)事會工作方式和實現(xiàn)的多種路徑。

關(guān)鍵詞：黨的要求? ?監(jiān)事會法律化? ?創(chuàng)新工作機(jī)制

一、律協(xié)監(jiān)事會制度法律化、制度化的必然性

（一）監(jiān)事會制度法律化、制度化是貫徹黨的要求的必然抉擇。2014年中共中央十八屆四中全會要求“加強法律服務(wù)隊伍建設(shè)，增強走中國特色社會主義法治道路的自覺性和堅定性?！?，2016年中辦國辦《關(guān)于深化律師制度改革意見》指出“律師隊伍是落實依法治國基本方略、建設(shè)社會主義法治國家的重要力量，是法治工作隊伍的重要組成部分”。從律師個體看，由于公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求，也是社會主義法律的基本屬性，律師作為一支新的民主政治力量，擔(dān)負(fù)著維護(hù)法治、追求正義、執(zhí)業(yè)為民的社會責(zé)任。從律協(xié)組織看，我國《律師法》規(guī)定：“律師協(xié)會是社會團(tuán)體法人，是律師的自律性組織?！?，律師協(xié)會是互益性公法人和社會組織，具有“公”權(quán)性質(zhì)。2019年黨的十九屆四中全會《決定》指出“要完善律師制度”、“國家治理體系作為一個復(fù)雜巨大的系統(tǒng)，需要……社會組織等各方面協(xié)調(diào)行動，使各方面制度更加成熟更加定型”，推動“形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機(jī)制”。按照現(xiàn)代公共組織有效治理的原則，公共組織應(yīng)設(shè)立決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，三者之間應(yīng)達(dá)到相互制衡的約束結(jié)構(gòu)，這是形成公共組織有效法人治理的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。因此，建立監(jiān)事會的法律地位成為時代的必然。

（二）監(jiān)事會制度法律化、制度化是長期實踐探索的必然抉擇。近十幾年來，隨著全國各省、市（區(qū)）及市（州）兩級律師協(xié)會對監(jiān)事會制度的認(rèn)識不斷加深，在此基礎(chǔ)上完成了監(jiān)事會在省、市兩級律協(xié)設(shè)立的基本全覆蓋，監(jiān)事會制度不僅載入了本會章程，而且還形成了工作規(guī)則。“履不必同，期于適足;治不必同，期于利民”，各地律協(xié)的差異性，目前監(jiān)事會工作機(jī)制形成了豐富多彩的格局。隨著對律師職業(yè)本質(zhì)認(rèn)識的不斷深化，建設(shè)“挺在前面”的律協(xié)組織，已形成共識。時代是出卷人，我們是答卷人，律師是閱卷人，研究新時代律師工作的規(guī)律和特點， 健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道是發(fā)展社會主義民主政治的必然要求。

（三）律協(xié)監(jiān)事會制度法律化、制度化是改革的必然抉擇。我國現(xiàn)行《律師法》沒有對律協(xié)設(shè)立監(jiān)事會作出明確規(guī)定，《中華全國律師協(xié)會章程》同樣沒有監(jiān)事會的規(guī)定和其它形式監(jiān)督機(jī)制的安排，這不能不說是個嚴(yán)重的缺陷。習(xí)近平總書記指出：“加強和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新”。黨的十九屆四中全會《決定》指出“必須堅持改革創(chuàng)新， 堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，及時把人民群眾的實踐創(chuàng)造轉(zhuǎn)化為政策舉措，加快完善法律行政法規(guī)、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程在內(nèi)的社會規(guī)范體系”。律師協(xié)會自律性需要充分體現(xiàn)民主性，就必然要求完善內(nèi)部權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制，推動健全內(nèi)部“議、決、行、監(jiān)”工作模式。因此作者建議在總結(jié)全國各地實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)，提議在《律師法》的修改時，將監(jiān)事會制度予應(yīng)有的法律地位。同時，全國律協(xié)及時修訂《中華全國律師協(xié)會章程》，將監(jiān)事會性質(zhì)、工作機(jī)制，工作原則確定下來，形成全國上下貫通、機(jī)制銜接、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的工作模式。

二、完善律協(xié)監(jiān)事會職責(zé)及價值取向

習(xí)近平總書記指出：“創(chuàng)新社會治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標(biāo)，從人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手”。這一論斷為監(jiān)事會工作職責(zé)指明了方向，律師協(xié)會與基層群眾自治組織相類似，是通過直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，來實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的。從各地協(xié)會章程和監(jiān)事會工作規(guī)則分析，監(jiān)事會是律師代表大會的常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，向代表大會負(fù)責(zé)并報告工作。監(jiān)督對象及于理事及理事會（會長班子、秘書處和專門專業(yè)委員會）;監(jiān)督事項是執(zhí)行律代會的決議、遵守章程和規(guī)章;會長、副會長、理事和秘書長、專門專業(yè)委員會履職、財務(wù)預(yù)決算、會費收與支等事項，既有實體方面監(jiān)督又有程序方面監(jiān)督，各地正在探索更多符合行業(yè)特點的監(jiān)督事項。筆者認(rèn)為，在新的時期條件下，監(jiān)事會的職責(zé)及價值取向應(yīng)定位在“民主政治”上發(fā)力，注意以下幾點：一是探索實現(xiàn)民主的機(jī)制。尊重律師的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，做到信息對稱，充分調(diào)動他們的積極性、主動性和創(chuàng)造性。二是探索決策、執(zhí)行、監(jiān)督公開一體機(jī)制。實現(xiàn)監(jiān)督“形的重塑、神的重鑄”，不要搞形式主義，讓律師聽到最想聽的，看到最想看的，了解到最想了解的，促使決策、執(zhí)行、監(jiān)督工作的公開化、規(guī)范化。三是注意事、權(quán)、責(zé)邊界。完善權(quán)責(zé)清單制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。理事會與監(jiān)事會是監(jiān)督與合作的關(guān)系，要堅持區(qū)分監(jiān)事會對不同事項的監(jiān)督權(quán)的特定目的、范圍。比如：監(jiān)事會的妥當(dāng)性監(jiān)督，應(yīng)限于理事及下屬成員明顯違反其善管義務(wù)和注意義務(wù)方面的內(nèi)容，對于協(xié)會正常決策、執(zhí)行，監(jiān)事會只進(jìn)行一般性監(jiān)督;涉及重大利益或會員特別利益的事項，明確規(guī)定監(jiān)事會的審查監(jiān)督權(quán)。切實做到監(jiān)督半徑到達(dá)關(guān)鍵人、關(guān)鍵處、關(guān)鍵事、關(guān)鍵時。充分體現(xiàn)各地律協(xié)監(jiān)事會總結(jié)出的“六結(jié)合原則”，即：主動性和被動性相結(jié)合、合法性與妥當(dāng)性相結(jié)合、程序性與實體性相結(jié)合、經(jīng)常性與臨時性相結(jié)合、過程性與補救性相結(jié)合、制衡性與配合性相結(jié)合。

三、探索監(jiān)事會工作方式和實現(xiàn)路徑

對于監(jiān)事會工作方式和實現(xiàn)路徑，前輩們總結(jié)得非常豐富多彩，正如前述的“六結(jié)合原則”;還有總結(jié)出“處理好剎車皮與助力器的關(guān)系”，剎車是監(jiān)事的本分，助力是監(jiān)督的目標(biāo);“處理好稻草人與能動力的關(guān)系”;有些制度存在即是功能的實現(xiàn);“處理好守門員與拉拉隊的關(guān)系”，監(jiān)事會要做守門員，也要做拉拉隊。凡此等等不再累述。筆者試結(jié)合黨的十九屆四中全會精神要義，拓寬視野，深入思考，從挖掘監(jiān)督資源角度，來說明黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督對于未來開辟監(jiān)事會工作方法和途徑上起到一點拋磚引玉的作用。

（一）黨的監(jiān)督與監(jiān)事會監(jiān)督相結(jié)合之路徑。隨著律協(xié)黨組織的全覆蓋，監(jiān)事會具有監(jiān)督權(quán)利的法定性和地位的獨立性，但必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和“科學(xué)理論”指導(dǎo)，這是監(jiān)督工作的顯著優(yōu)勢。黨的十九屆四中全會《決定》提出“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，堅持黨內(nèi)監(jiān)督與其他監(jiān)督相結(jié)合，促進(jìn)形成監(jiān)督合力”。黨委監(jiān)督的工作重點是把方向、凝心聚力、促進(jìn)發(fā)展上，實現(xiàn)的形式是民主集中制，推動黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員落實“一崗雙責(zé)”要求， 促進(jìn)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任協(xié)調(diào)貫通 。因此監(jiān)事會班子一定數(shù)量的人員進(jìn)入黨委班子，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，加強對權(quán)力行使依據(jù)、過程和結(jié)果的監(jiān)督。確保權(quán)力行使到哪里，監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里，努力完成好黨委對監(jiān)事會的授權(quán)監(jiān)督工作。

（二）行政監(jiān)督與監(jiān)事會監(jiān)督相結(jié)合之路徑。律師群體共同的職業(yè)活動，相近職業(yè)教育經(jīng)歷，相同的職業(yè)習(xí)慣，構(gòu)成自律的客觀基礎(chǔ)，而行為規(guī)范、權(quán)益維護(hù)，違規(guī)懲戒，決定律師行業(yè)組織“挺在前面”成為必要。“兩結(jié)合”管理體制經(jīng)歷了由司法行政為主到由師協(xié)會的自行管理的過程，是司法行政指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)與律師行業(yè)自律管理權(quán)兩種屬性的結(jié)合基于共同利益的整合。因此，監(jiān)事會的監(jiān)督工作離開“兩結(jié)合”體制，應(yīng)主動接受司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)監(jiān)督工作的結(jié)合，比如，對律師律所違規(guī)行為的懲戒上，司法行政機(jī)關(guān)可以將其收到的投訴舉報的，符合行業(yè)處分的，先行由協(xié)會行使懲戒權(quán);前輩們討論到監(jiān)事會的懲戒復(fù)查權(quán)，就與到司法行政監(jiān)督權(quán)共享。

（三）民主監(jiān)督與監(jiān)事會監(jiān)督相結(jié)合之路徑。監(jiān)事會可以通過開辟更多渠道行使監(jiān)督權(quán)。一是建立權(quán)力運行可查詢、可追溯的反饋機(jī)制。支持律師或律師代表開展詢問、質(zhì)詢、聽取工作報告等方式行使監(jiān)督職權(quán); 二是根據(jù)律師參與黨派的廣泛性特點，發(fā)揮民主黨派和無黨派人士的作用，請他們提出意見、建議，及時回應(yīng)律師的關(guān)切;三是推行公開制度。推行公開承諾、公開述職、民主評議等形式開展評議活動行使監(jiān)督;四是通過協(xié)調(diào)民主的形式開展監(jiān)督。黨的十九屆四中全會《決定》指出“堅持社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢”，完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐。通過擴(kuò)大團(tuán)結(jié)面，增強包容性，理順情緒，增進(jìn)各階層律師和不同利益群體的和諧。從而助推樹立律師協(xié)會的管理權(quán)威，增強協(xié)會的生命力和凝聚力，凝聚會員的歸屬感和認(rèn)同感。

四、結(jié)語

黨的十九屆四中全會要求，完善社會治理體系，提升自理能力，需要全社會齊心協(xié)力，共同努力，縱深推進(jìn)，形成既精準(zhǔn)發(fā)力又整體推進(jìn)的強大合力。在這個框架下，律師行業(yè)應(yīng)適應(yīng)時代要求，需要完成監(jiān)事會制度頂層設(shè)計和法律的建立，定位監(jiān)事會工作職責(zé)和價值取向，不斷探索，創(chuàng)新工作，建設(shè)充滿生機(jī)活力的監(jiān)事會工作機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]黨的十九屆四中全會<決定>學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].學(xué)習(xí)出版社，黨建讀物出版社，2019.

（作者簡介：周虎，本科（法學(xué)），律師，廣安市律師協(xié)會監(jiān)事長，四川則昂律師事務(wù)所，研究方向：刑事、行政領(lǐng)域。）