黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德建設(shè)的法治思考

摘 要：新時代黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德建設(shè)法治化是現(xiàn)實的必然選擇。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部廉政道德監(jiān)督體系正逐步完善，廉政道德考評工作也在逐步推進(jìn)，本文結(jié)合“德”與“權(quán)”、“德”與“能”、“德”與“法”三方面，提出建立道德品質(zhì)教育長效化機制、健全 “重德”選拔任免考核機制、制定《公務(wù)員道德法》等舉措推動黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德建設(shè)進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部;從嚴(yán)治黨;政德

一、必然性：新時代黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德建設(shè)的法治化選擇

（一）新時代“政德”的基本內(nèi)涵

政德，也稱“官德”，理論的說，是一種“與行使公共權(quán)力聯(lián)系在一起的特殊的職業(yè)道德”;通俗的說，即領(lǐng)導(dǎo)干部的從政之德。

習(xí)近平同志也曾在《用權(quán)講官德，交往有原則》一文中說道，官德應(yīng)當(dāng)“包括思想政治道德和品德作風(fēng)等方面的素養(yǎng)”。作為管理干部人事工作的——中共中央組織部在2011年印發(fā)的《關(guān)于加強對干部德的考核意見》也明確規(guī)定，“政德”應(yīng)該包括領(lǐng)導(dǎo)干部政治品質(zhì)和道德品行兩個方面。前者，主要是指領(lǐng)導(dǎo)干部的政治方向、政治立場、政治態(tài)度、政治紀(jì)律、黨性原則等;后者則考量領(lǐng)導(dǎo)干部的社會公德、職業(yè)道德、個人品德、家庭美德等。這是現(xiàn)階段我們認(rèn)識和處理新時代黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德建設(shè)問題的理論基礎(chǔ)。

（二）新時代黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德建設(shè)的現(xiàn)實意義

1.實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的目標(biāo)和任務(wù)的前提

要建設(shè)一支高素質(zhì)的干部隊伍，首先要確保黨的干部加強品德修養(yǎng)，從組織訓(xùn)練的角度出發(fā)，要始終把握黨性教育和道德修養(yǎng)，不斷強化公仆意識。在工作中，要有意識地把群眾的利益作為出發(fā)點和立足點，不斷消除黨內(nèi)消極腐敗，最終形成一個良好的干部隊伍作風(fēng)。

2.對全社會起到積極的影響和啟發(fā)

領(lǐng)導(dǎo)干部的道德行為和道德情感不僅受到普通人的關(guān)注，而且具有一定的指導(dǎo)作用，直接給人們帶來示范效應(yīng)。他領(lǐng)導(dǎo)干部的誠信和道德水平將直接決定整個社會道德秩序是否正走向文明與健康的道路。

3.社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的迫切要求

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德建設(shè)不僅是各級黨委和政府的政治責(zé)任，也是廣大人民群眾的幸福，為了實現(xiàn)和諧、和平的社會，構(gòu)建和諧社會，領(lǐng)導(dǎo)干部必須不斷提高廉政道德水平，加快民主法治進(jìn)程，更好地實現(xiàn)社會公正正義。

（三）新時代黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德建設(shè)法治化的必然性

政德是社會道德的一種，是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部依靠自身倫理規(guī)范進(jìn)行的自律，更是依靠外在的體制機制等制度環(huán)境進(jìn)行約束的他律。從功效上看，加強政德自律影響的對象僅僅只是一個獨立的自我，而作為制度機制的他律的建立健全則會把影響拓展覆蓋到到社會更廣泛的群體層，甚至對之后的制度修改實施產(chǎn)生“路徑依賴”的積極作用，形成持續(xù)的歷史影響。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德建設(shè)走向法治化道路，無疑就是將行之有效的政德建設(shè)舉措通過轉(zhuǎn)化為長效機制，甚至將當(dāng)下時代倡導(dǎo)的政德要求通過立法等方式向法律化提升，達(dá)到黨和國家社會治理的價值目標(biāo)，這也體現(xiàn)了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德建設(shè)的二元性。

二、歷史性：我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德建設(shè)的主要進(jìn)程

（一）廉政道德規(guī)范內(nèi)容不斷得以修訂完善

從1997起修改《中共2010年度黨風(fēng)廉政建設(shè)綱要》，2016年1月1日起實施《黨風(fēng)廉政建設(shè)綱要》（以下簡稱《指導(dǎo)方針》）。2010年，頒布實施了《領(lǐng)導(dǎo)干部個人情況報告》，要求全體黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部報告自己的收入、配偶及其子女的不動產(chǎn)、投資、配偶和子女的就業(yè)情況。十八大以后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體，首先提出了八項改進(jìn)作風(fēng)和密切聯(lián)系群眾的規(guī)定。再加上《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》和新修訂的《中華人民共和國刑法》等相關(guān)配套規(guī)定，由此可見，懲戒違反廉政道德行為的制度漸成體系。

（二）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部廉政道德監(jiān)督體系逐步完善

第一，在監(jiān)察機關(guān)方面設(shè)立黨的紀(jì)律檢查委員會和政府監(jiān)督部門，成立相應(yīng)的認(rèn)可機構(gòu)。各級紀(jì)檢監(jiān)察部門不僅接受案件的審查和管理，還具有監(jiān)督和檢查黨員對黨的規(guī)章、法律法規(guī)和社會主義道德狀況的遵紀(jì)守法的主動權(quán)。

二是在監(jiān)督制度上，有效實施黨內(nèi)監(jiān)督條例，努力加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，運用人本管理，嚴(yán)格執(zhí)行和完善領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告檢查制度。

三是加強監(jiān)管合力，充分調(diào)動各監(jiān)督主體的積極性，提高監(jiān)管的整體效能。充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的核心作用，穩(wěn)步推進(jìn)黨內(nèi)民主。支持和保障黨外監(jiān)督，如政協(xié)的監(jiān)督和人民政協(xié)的民主監(jiān)督，加強和加強司法監(jiān)督的權(quán)威，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的重要作用。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部廉政道德考評工作扎實推進(jìn)

2002年，中共中央頒布了《領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》。2009，中央辦公廳首次發(fā)布了關(guān)于建立黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的意見。2011年12月，習(xí)近平同志在全國組織部長級講話中，指出了領(lǐng)導(dǎo)干部道德素質(zhì)的考核內(nèi)容、重點和考核方法。在政治、職業(yè)、社會、家庭等四個道德評價標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，明確領(lǐng)導(dǎo)干部的道德觀標(biāo)準(zhǔn)。

三、合理性：新時代黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德失范的原因分析

（一）“德”與“權(quán)”：部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)受住了奮斗初期的磨練、組織的嚴(yán)苛選拔考核，卻沒有經(jīng)受住“公職權(quán)力”并生帶來的各色誘惑，理想信念發(fā)生了動搖

長久以來，我國領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔和任免都有著嚴(yán)格的制度規(guī)范，絕大多數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部，都是經(jīng)受長年的實踐磨練成長、通過組織的層層篩選考核后脫穎而出的優(yōu)秀人才，有著過硬的專業(yè)才干和較強的處事能力。然而，在手握“權(quán)力”這把達(dá)摩克利斯之劍時，部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部迷失在了物欲喧囂、聲色犬馬的重重誘惑之下，倒在了“慵懶散漫混卡”的作風(fēng)頑疾之中，忘記了初心，拋棄了政治信仰，喪失了理想信念，辜負(fù)了黨和國家的信任和囑托。

從大批貪污干部的調(diào)查和處理來看，他們都有共同的特點，就是自身擁有較高的權(quán)利，但是平時不參加理論學(xué)習(xí)，不進(jìn)行深刻的黨風(fēng)鍛煉，很容易造成道德與權(quán)力的不匹配。這樣也就形成了一些具有才能的領(lǐng)導(dǎo)干部往往因為自身的德行不夠而落馬。因此，為了不斷完善我黨政領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍，需要不斷加強廉政教育，通過灌輸、示范和自我教育的方法，真正達(dá)到靈魂的作用，確保領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利與道德能夠匹配。

（二）“德”與“能”：一些組織部門在選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部時沒有嚴(yán)格遵循“德才兼?zhèn)洌?以德為先”的標(biāo)準(zhǔn)

我國的人事制度建設(shè)與政府職能改革起步較晚，特別是對公職人員的管理還不盡完善和成熟，不能對官員的政德進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。并且長期以來，雖然我們一直強調(diào)要堅持“德才兼?zhèn)?，以德為先”的選人用人原則，但是截至2017年十九大召開之前的五十余年的社會建設(shè)中，人民日益增長的物質(zhì)文化需求和落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾一直是我國的主要社會矛盾，經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)十分繁重，為盡快改變貧困落后的面貌，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展經(jīng)濟的能力被擺在了選拔任用的突出位置。與此同時，政德的考核自然就被處在了次要位置，甚至是淡出了選拔任用的考核標(biāo)準(zhǔn)，以致以績掩德、“帶病提拔”的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。

在許多領(lǐng)域，對公德的強調(diào)往往超過公德在公德考核體系中的要求，并沒有凸顯道德評價在廉政建設(shè)中的作用。因此，在領(lǐng)導(dǎo)干部的人才和道德的平衡上，我們不僅要強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部的實際才能，而且要兼顧廉潔、公正。事實上，這是完善我國領(lǐng)導(dǎo)干部考評體系的可靠保證。如果不能確定指標(biāo)體系的可靠性，那么就失去了考評領(lǐng)導(dǎo)干部的意義和價值。

（三）“德”與“法”：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德失范問題還未引入立法的議程中

我國法律多年來一直沒有介入領(lǐng)導(dǎo)干部的私生活領(lǐng)域， 對領(lǐng)導(dǎo)干部的政德失范問題，也幾乎都是“民不舉，官不究”的狀態(tài)。這自然導(dǎo)致對領(lǐng)導(dǎo)干部生活腐化墮落監(jiān)督的乏力，從而成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生活丑聞頻出的重要外因之一。

目前來說，我國在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德監(jiān)督法制化建設(shè)方面取得了一定的成就。例如，黨內(nèi)法規(guī)《黨章》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》等，國務(wù)院行政法規(guī)有《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等;地方性法規(guī)和行政規(guī)章中涉及“德政”的條款更是不計其數(shù)。但是從國家法律層面上來說，只有《公務(wù)員法》等少量法律中有所涉及。由此可見：一是從立法層級來看，涉及“政德”的法律性文件較少;二是從“政德”規(guī)定的內(nèi)容上來看，散落于各個法律性文件當(dāng)中，有重疊也有缺失，沒有對領(lǐng)導(dǎo)干部道德予以專門廓清和規(guī)范， 使得政德失范問題一直處于沒有法律規(guī)定與限制的“盲區(qū)”。從而導(dǎo)致的現(xiàn)實后果是：一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部德政的培養(yǎng)、考察、評價及政德失范問題的懲處等等，都缺少一定的法律依據(jù);另一方面，對干部政德失范問題的監(jiān)督、監(jiān)察、懲處力度不夠，許多規(guī)定還停留在書面上，沒有得到認(rèn)真的貫徹落實。

要完善權(quán)力執(zhí)法機構(gòu)的法律，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部道德建設(shè)法律合法化，通過法律懲罰那些敢于冒犯和突破道德底線的“不道德”官員，從而實現(xiàn)法治與自律的統(tǒng)一。雖然我國也相繼制訂了《國務(wù)院工作人員守則》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《中華人民共和國監(jiān)察法》、《公務(wù)員法》等涉及政德規(guī)范的法律法規(guī)，但針對政德的專項法規(guī)還沒有。因此，應(yīng)盡快制定一部有中國特色的政德法規(guī)，要探索設(shè)立專門的政德監(jiān)督管理機構(gòu)，約束官員道德，保障公眾批評、監(jiān)督的權(quán)利。

四、實踐性：新時代黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德建設(shè)的法治化路徑

（一）建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部道德品質(zhì)教育長效化機制

一是把黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的道德品質(zhì)教育列為干部教育培訓(xùn)的必修課，教育領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的人生觀、價值觀、世界觀，常修為政之德、常思貪欲之害、常懷律己之心， 清除權(quán)力意志主義、拜金主義、實用主義和享樂主義等形形色色腐朽人生觀的消極影響， 努力做到立身不忘做人之本， 為政不移公仆之心， 用權(quán)不謀一己之私。

二是管理干教工作的相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期對公職人員職業(yè)道德教育輪訓(xùn)工作做科學(xué)安排，并把其培訓(xùn)覆蓋范圍延伸到公務(wù)員初任、任職和在職培訓(xùn)之中，做到輪訓(xùn)全覆蓋。

三是在職業(yè)道德教育的課程安排上，加強廉政警示教育，讓其常懷敬畏之心，做到“不敢”;加強法治教育，培養(yǎng)其法治思維，從而模范地遵守黨紀(jì)國法，自覺接受法律法規(guī)監(jiān)督，從而自覺抵制和克服政治道德失范的惡劣影響，做到“不想”。

四是道德教育的形式要“走心”， 觸動心靈、注重實效是關(guān)鍵。除了專題講座的傳統(tǒng)教學(xué)方式外，還可以嘗試現(xiàn)場教學(xué)、案例教學(xué)、自主論壇等形式，通過剖析道德失范的案例，對照自身、結(jié)合實際總結(jié)出自己應(yīng)該注意的方面， 這樣才能警示自身、警鐘長鳴。

（二）健全科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)“重德”的選拔任免考核機制

首先，選拔、任用、考核干部時，要認(rèn)真貫徹“德才兼?zhèn)?、以德為先”、“德不過關(guān)、一票否決”的用人標(biāo)準(zhǔn)，是保持執(zhí)政黨先進(jìn)性和純潔性的根本要求和重要保證。2011年8月，習(xí)近平同志深入四川考察調(diào)研時就強調(diào)，做好換屆工作，最重要的是堅持正確用人導(dǎo)向，按照德才兼?zhèn)?、以德為先用人?biāo)準(zhǔn)選人用人。因此，我們一定要把“以德治國”的理念貫徹到領(lǐng)導(dǎo)干部考察、選拔、任用的全過程中去，確保把政治上靠得住、工作上有本事、作風(fēng)上過得硬、人民群眾信得過的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔到各級領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。這樣，既對所有領(lǐng)導(dǎo)干部自覺加強道德修養(yǎng)是一種正向引導(dǎo)，對那些自身要求不嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)干部更是一種壓力，也必將大力推進(jìn)黨的純潔性、先進(jìn)性建設(shè)。

另外，建立領(lǐng)導(dǎo)干部道德評價機制的關(guān)鍵是建立道德獎懲機制，把道德作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要指標(biāo)。要把道德品質(zhì)作為一項領(lǐng)導(dǎo)干部任職、升降的必要條件，并建立領(lǐng)導(dǎo)干部道德品質(zhì)考察、考核的可續(xù)制度，形成一套測評領(lǐng)導(dǎo)干部道德的科學(xué)機制，使領(lǐng)導(dǎo)干部的道德能夠被量化，然后把這種量化了的道德要求與領(lǐng)導(dǎo)干部最為關(guān)心的事情如升遷、收入等掛起鉤來， 實行道德問題“一票否決”。

（三）以制定《公務(wù)員道德法》推動黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德法律化進(jìn)程

美國法理學(xué)家埃德加·博登海默曾說過一句名言——道德原則約束力的增強，當(dāng)然是通過將它們轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則而實現(xiàn)的。事實上， 官員道德法律化已經(jīng)是現(xiàn)代法治社會的一種普遍做法。比如，美國1978年就出臺了《從政道德法》， 對從總統(tǒng)到最低一級的公務(wù)員的行為在道德上都作了規(guī)定和限制;再如，1981年，韓國以總統(tǒng)令的形式頒布《韓國公職人員倫理法》;1996年，古巴頒布了《古巴國家干部道德法規(guī)》;1999年， 日本通過了《日本國家公務(wù)員倫理法》;2001年， 意大利出臺《道德法典》;2002年， 美國在原來法律的基礎(chǔ)上， 對公務(wù)員的操行進(jìn)一步細(xì)化， 公布了《行政官員道德行為準(zhǔn)則》，使領(lǐng)導(dǎo)干部政德教育、養(yǎng)成、實踐和監(jiān)督等環(huán)節(jié)都能做到有法可依。

與上述國家相比，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政德法律化的起步比較晚，但也有道德法治化的相關(guān)探索經(jīng)驗。比如社會主義核心價值觀中的重要內(nèi)容——自由、誠信、公平——在2017年通過實施的《民法總則》中就成為了民事主體必須遵守的民事原則，受到法制強有力的支撐。

因此，我國借鑒學(xué)習(xí)國外干部道德立法的良好經(jīng)驗，運用現(xiàn)有的立法技術(shù)，結(jié)合我國的具體國情、文化，加快領(lǐng)導(dǎo)干部政治道德教育、養(yǎng)成、實踐和監(jiān)督等環(huán)節(jié)的立法工作，把政德建設(shè)問題納入法制化軌道，做到有法可依，從而實現(xiàn)以法律的力量鞏固和加強領(lǐng)導(dǎo)干部政德修養(yǎng)的目標(biāo)。

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作者簡介：楊柳（1985.05- ），女，重慶人，法學(xué)碩士，講師，中共重慶市萬州區(qū)委黨校法學(xué)教研部副主任，研究方向：應(yīng)用法學(xué)。