江西省“放管服”改革：緣起、困境及其優(yōu)化路徑
——基于合作治理的理論視角

文 李彥婭 冷普林（..南昌大學(xué)，江西南昌 33003）

內(nèi)容提要：自“放管服”改革全面提出以來，各省市在簡政放權(quán)、優(yōu)化監(jiān)督與提供高質(zhì)量的服務(wù)方面取得了巨大的成就，改革所帶來的積極效應(yīng)證明改革是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的有力武器。但是改革同時(shí)也面臨巨大的挑戰(zhàn)，以江西的改革為例：改革涉及主體問題突出、服務(wù)理念貫徹不徹底以及合作平臺(tái)的非規(guī)范使用等。正是基于對江西“放管服”成就及其困境的梳理，援引合作治理理論，力求在政府和社會(huì)組織、企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)之間構(gòu)建起合作關(guān)系，在培育合作主體、優(yōu)化合作機(jī)制、健全合作制度、依托信息平臺(tái)的具體實(shí)踐中，破解改革遇見的難題，實(shí)現(xiàn)治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。

一、“放管服”改革與合作治理的理論聯(lián)系

（一）治理視角下“放管服”改革的提出及研究現(xiàn)狀

改革是為了更好更快發(fā)展，推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。從改革開放到2018年，中國經(jīng)歷過七次機(jī)構(gòu)改革。七次改革都屬于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，主要是改革行政體制。2018年黨和國家的機(jī)構(gòu)改革是第八次，這次改革涉及黨政軍群等機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)整合，改革力度大、范圍廣、觸及利益深，改革中遇到的困難和阻力都是空前的。［1］

深化“放管服”改革，推動(dòng)簡政放權(quán)，是黨的十八大以來政府工作的重點(diǎn)之一。李克強(qiáng)總理在2017年的政府工作報(bào)告中指出，“放管服”是政府自身的一場深刻革命，要繼續(xù)以壯士斷腕的勇氣，堅(jiān)決披荊斬棘向前推進(jìn)。機(jī)構(gòu)編制部門要加力推進(jìn)“放管服”改革，不斷適應(yīng)企業(yè)和群眾的需求和期盼，努力提升企業(yè)滿意度和群眾的獲得感。2018年6月28日，國務(wù)院召開全國深化“放管服”改革、轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)。會(huì)議總結(jié)了近年來“放管服”改革取得的成效，分析了當(dāng)前存在的問題，部署了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期深化 “放管服”改革的重點(diǎn)工作。這些部署對于加快政府職能深刻轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展，具有重要意義。

“放管服”改革被官方正式地提出以來，的確取得了令人矚目的成效，但同時(shí)一些問題也在改革中逐漸浮現(xiàn)，在這種情況下，學(xué)者們逐漸熱衷于從學(xué)理性的角度出發(fā)，審視改革。治理理論的運(yùn)用便是一種典型。張定安（2016）認(rèn)為深化“放管服”是構(gòu)建現(xiàn)代政府治理體系的重要抓手，并提出相應(yīng)的措施，以進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革［2］；王雪梅（2017）將“放管服”改革放在國家治理體系語境中，分析了改革的維度與路徑［3］；鐘曉敏（2018）以教育的“放管服”為載體，基于大學(xué)權(quán)責(zé)清單制度的探索，給推進(jìn)大學(xué)內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化帶來了一個(gè)全新視角［4］；劉瀟陽、魏楠（2018）基于整體性治理的視角，探索了當(dāng)前“放管服”改革存在的思想觀念相對落后、條塊分割依然存在、社會(huì)協(xié)同合作不足、“信息孤島”等問題的解決方法［5］。雖然研究的細(xì)節(jié)有所不同，但是通過文本分析，可以發(fā)現(xiàn)，運(yùn)用治理理論來應(yīng)對改革遇到的困境已然不是陌生的話題?；诖?，本文從合作治理角度重新審視我國“放管服”改革，力圖通過合作模式使改革走出困境。

（二）合作治理的內(nèi)涵

運(yùn)用合作治理理論的前提是先要厘清合作治理理論的內(nèi)涵，《韋伯斯特新國際詞典第三版》（1986）把治理首先定義為“統(tǒng)治的行為或過程”或“政府”。治理同樣也意味著“統(tǒng)治的官員、權(quán)力或功能”“被統(tǒng)治的狀態(tài)”“統(tǒng)治的方式或方法”，或“統(tǒng)治制度”。治理理論的代表人物羅茨認(rèn)為，治理是一種 “自組織網(wǎng)絡(luò)”，治理的基本特征是:組織之間的相互依存；相互交換資源以及協(xié)商共同目的時(shí)網(wǎng)絡(luò)成員之間的持續(xù)互動(dòng)；互動(dòng)以信任為基礎(chǔ)，用網(wǎng)絡(luò)參與者相互協(xié)商和認(rèn)同的規(guī)則來調(diào)節(jié)；保持相當(dāng)程度的相對于國家的自主性［6］。

在治理理論研究的基礎(chǔ)上，學(xué)者們進(jìn)一步提出了“合作治理”理論。在奧斯特羅姆看來，公地悲劇、囚徒困境以及集體行動(dòng)困境的產(chǎn)生，無非是個(gè)體之間、利益集團(tuán)之間利益博弈所產(chǎn)生的問題，而合作治理便是解決這種困境的方式；安塞與蓋什對合作治理理論做出了經(jīng)典定義，即“一個(gè)或多個(gè)公共部門和非政府部門一起參與正式的、以共識(shí)為導(dǎo)向的、審議的、旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事務(wù)與資產(chǎn)的治理安排”［7］；O’Leary 等把合作治理定義為“控制那些影響私人部門、公共部門和公民團(tuán)體聯(lián)合決策和行為過程的手段”［8］；Evyen 等認(rèn)為合作治理是“一系列用于確保合作伙伴關(guān)系和制度有效的協(xié)調(diào)和控制的活動(dòng)”［9］；張康之給予合作治理的原則性規(guī)定就是不同于以往形式民主的一種新型社會(huì)治理模式，他認(rèn)為合作治理是開放的治理，它超越唯一治理主體的理念，是對“政府治理，公眾參與”模式的替換［10］。

雖然對 “合作治理”沒有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但存在一些相同的地方，我國學(xué)者蔡嵐在對西方合作治理的定義進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)有三個(gè)相同點(diǎn):合作治理有一個(gè)集體的、平等的決策過程，每個(gè)參與者都應(yīng)該具有做出集體決策的實(shí)質(zhì)權(quán)力和反映其價(jià)值偏好的機(jī)會(huì)；合作治理傾向用協(xié)商的方法來解決跨部門問題，利益相關(guān)者們掌握公開的信息，進(jìn)行平等的討論，并相互理解；合作治理以共識(shí)為導(dǎo)向，有助于達(dá)成使各利益相關(guān)方都相對滿意的決策。［11］

（三）合作治理與“放管服”改革的契合性

“放管服”改革，一言以蔽之，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。改革是社會(huì)主義社會(huì)的自我完善和發(fā)展，這種改革并不總是一帆風(fēng)順的，改革也會(huì)遭遇困境與瓶頸，換句話說，改革不僅要克服阻礙現(xiàn)有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)良性發(fā)展的因素，同時(shí)也要突破在改革過程中有可能出現(xiàn)的瓶頸，而面臨的困難有時(shí)候僅僅依靠政府的力量難以克服，這就需要借助外力來推動(dòng)改革。在這過程中無形地就建立起一種合作關(guān)系，這種關(guān)系超越了傳統(tǒng)的以政府為中心的合作關(guān)系，取而代之的是一種平等、對話的合作關(guān)系。放眼中國各省市在改革中遇到的問題，既存在差異，又有相似性——改革的最終目的是更好地提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。

對于合作治理理論而言，該理論衍生于治理理論，是對“善治”與“良治”的繼承與超越。合作治理強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化并追求公共利益，這種治理模式在社區(qū)治理上經(jīng)常使用。其實(shí)通過比較，可以發(fā)現(xiàn)，合作治理與“放管服”改革政策具有相當(dāng)高的契合度：在追求導(dǎo)向上，合作治理以公共利益為導(dǎo)向，所追求的是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化；“放管服”改革是通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合最終實(shí)現(xiàn)提供更好服務(wù)的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共利益；在行動(dòng)原則上，合作治理主張的是多中心的治理，不是單中心治理。“放管服”改革在簡政放權(quán)、加強(qiáng)監(jiān)督方面都強(qiáng)調(diào)綜合力量的配合，而不僅僅依靠政府力量就可以完成；在社會(huì)價(jià)值上，合作治理作為從治理中衍生而出的理論，其價(jià)值在于更好地治理社會(huì)問題，助推社會(huì)發(fā)展。“放管服”改革同樣是為了促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

在思維導(dǎo)向、價(jià)值追求、行動(dòng)原則上的相似性，將合作治理與“放管服”改革的關(guān)系拉近，使得兩者擁有高度的契合性。的確，中國每個(gè)地方的改革都有自身的特殊性——所遇到的具體困難有所不同，但是同時(shí)又離不開一個(gè)相同點(diǎn)——改革的最終目的就是為了實(shí)現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。合作治理在很大程度上又在促成這種現(xiàn)代化，相信借助合作治理途徑，改革中的很多問題可以迎刃而解，我國也將距離實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化更近一步。

二、“放管服”改革運(yùn)用合作治理的現(xiàn)實(shí)性

面對這場持久戰(zhàn)，選擇何種方式來解決所面臨的困境有時(shí)候就是一個(gè)難題。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化思想的指導(dǎo)下，可借助合作治理模式，通過政府與其他社會(huì)主體之間的合作來完成。但是這種合作絕對不是毫無根據(jù)的，而是建立在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)之上。

（一）主體基礎(chǔ)：治理主體的出現(xiàn)和成長

1.社會(huì)組織。在談及合作治理主體產(chǎn)生時(shí)，首先應(yīng)該界定其產(chǎn)生的社會(huì)根源——市民社會(huì)的成熟。市民社會(huì)最早由亞里士多德在《政治學(xué)》提出，是指圍繞共同的利益、目的和價(jià)值上的非強(qiáng)制性的行為集體。通常而言，它包括了那些為了社會(huì)的特定需要，為了公眾的利益而行動(dòng)的組織，諸如指慈善團(tuán)體、非政府組織（NGO）、社區(qū)組織、專業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)。俞可平（1999）認(rèn)為治理理論與實(shí)踐之所以興起其現(xiàn)實(shí)原因之一就是市民社會(huì)或民間社會(huì)的日益壯大，市民社會(huì)的公益性、非營利性、志愿性對公共事務(wù)治理具有不可忽視的作用。他們以“治理”取代“管理”，對中國當(dāng)前的社會(huì)治理具有重要的借鑒意義。

成熟的市民社會(huì)大多通過一系列的社會(huì)組織呈現(xiàn)出來，它們以各種角色活躍在社會(huì)上，這種情況早已經(jīng)不再是西方國家所特有的，而是隨著時(shí)代的發(fā)展一直延伸到像中國這樣的發(fā)展中國家。

這些以不同姿態(tài)活躍在地方各個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)組織，早已成為不可忽視的一支社會(huì)力量。在公共事務(wù)活動(dòng)中，政府單一主體的積極作為不一定最有效率，政府與社會(huì)公民有不同的功能特征，三者在公共服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮各自的作用，并實(shí)現(xiàn)相互合作，優(yōu)勢互補(bǔ)，從而形成共同治理的互動(dòng)關(guān)系［12］。成熟的市民社會(huì)，早已在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面發(fā)揮了自己的作用，它們一方面要求政府賦予相應(yīng)的權(quán)力，以維護(hù)獨(dú)立、自主發(fā)展的可能性，同時(shí)也一定程度上避免了因政府獨(dú)斷可能帶來的一系列弊端；另一方面，它們發(fā)揮集聚力量、整合資源的積極作用，在日常生活中，收集百姓的心聲，將百姓反映的問題轉(zhuǎn)變?yōu)閳F(tuán)體的訴求，最終形成市民社會(huì)對社會(huì)的訴求，采取相應(yīng)的政策改革措施，維護(hù)社會(huì)的發(fā)展或公眾的正當(dāng)利益。

現(xiàn)當(dāng)下，在中國這個(gè)民主型的社會(huì)主義國家，社會(huì)組織正以積極的姿態(tài)發(fā)揮著應(yīng)有的社會(huì)作用，它們支持、監(jiān)督、制約國家政治權(quán)力、行政權(quán)力朝有利于社會(huì)多元主體的方向運(yùn)作［13］。另一方面，社會(huì)組織與政府通過彼此之間的合作，來彌補(bǔ)各自存在的缺陷。就政府而言，存在政府失靈的問題，而社會(huì)組織則存在社會(huì)組織失靈的問題，兩者在合作關(guān)系上是對等的，是伙伴關(guān)系。就當(dāng)前改革存在的一些問題而言，主要集中在公共服務(wù)的供給方面，這些問題如果不借助其他主體的力量恐怕很難得到輕易的解決。社會(huì)組織與政府通力合作來解決一些問題早已不再鮮見，各種性質(zhì)的社會(huì)組織的不斷出現(xiàn)，無疑為合作治理提供了廣泛的主體力量。

2.企業(yè)。對改革而言，企業(yè)既是改革中合作治理的主體，又是治理的客體，改革是否能夠取得成功，在很大程度上受到企業(yè)的影響。在改革過程中，政府應(yīng)該清楚作為市場主體之一的企業(yè)所需要的是什么，而做到這一點(diǎn)的途徑便是和企業(yè)建立良好的合作關(guān)系，傾聽企業(yè)的心聲。當(dāng)前我國的改革在構(gòu)建企業(yè)的營商環(huán)境方面做出了巨大的努力，在大環(huán)境背景下，江西省在減免稅收、政策扶持、市場準(zhǔn)入等方面積極作為，為企業(yè)創(chuàng)造了前所未有的積極性。

企業(yè)反過來又推動(dòng)改革的發(fā)展。企業(yè)依托政府政策，快速發(fā)展，同時(shí)承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任，服務(wù)社會(huì)。改革中，政府面臨著信息不足的問題，在不完全信息情況下做出的改革措施，極有可能損害利益相關(guān)者的利益，使改革陷入困境。而企業(yè)與市場緊密接觸，能夠收集比較全面的信息，在與政府合作的過程中，將來自市場的信息反映給政府，以幫助政府作出科學(xué)的決策，促使改革高效進(jìn)行。同時(shí)，在“放管結(jié)合”領(lǐng)域，企業(yè)又可以發(fā)揮自身的監(jiān)督作用，監(jiān)督為改革保駕護(hù)航，使政府權(quán)力在陽光下運(yùn)行，同時(shí)保障參與治理主體的合法權(quán)益，真正做到提供優(yōu)質(zhì)便民的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

3.中介機(jī)構(gòu)。“放管服”改革情境下的中介機(jī)構(gòu)是指政府部門開展行政審批時(shí)，要求申請人委托企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織等有償服務(wù)的機(jī)構(gòu)。中介機(jī)構(gòu)是政府職能轉(zhuǎn)移的承接對象：對于發(fā)育較為成熟的市場而言，審批可以與政府職能部門脫鉤而直接交給中介機(jī)構(gòu)辦理；一部分比較專業(yè)的、暫時(shí)無法交與市場辦理的，則由審批部門所屬單位開展中介服務(wù)。隨著改革力度的持續(xù)加大，中介機(jī)構(gòu)在審批的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，安全、環(huán)境評估等大量技術(shù)性服務(wù)被下放給行政審批中介機(jī)構(gòu)。

其實(shí)作為政府轉(zhuǎn)移權(quán)力的對象之一，中介機(jī)構(gòu)不僅僅是發(fā)揮著提供服務(wù)的作用，其對于建立政府公信力以及架構(gòu)政社關(guān)系的作用也不可忽視。正如前文所強(qiáng)調(diào)的，改革中的合作關(guān)系是由政府和社會(huì)力量之間構(gòu)成的，政府公信力越強(qiáng)，合作治理才更有可能性。早在2016年，江西就頒布了《江西省人民政府關(guān)于銜接國務(wù)院清理規(guī)范一批行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的通知》，這使得中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)有據(jù)可依，尤其是近幾年來隨著改革中的問題逐漸浮現(xiàn)出來，各地的審批機(jī)構(gòu)、服務(wù)中心都加強(qiáng)了對中介機(jī)構(gòu)的管理，明確中介服務(wù)清單、厘清權(quán)責(zé)關(guān)系、斬?cái)嗬骊P(guān)聯(lián)，改變政府作為市場主體壟斷權(quán)力并擔(dān)當(dāng)公共資源分配者的角色，重新回歸市場在資源配置中的決定作用，這些舉措對于改觀政府形象，樹立起政府的公信力起到了很大的作用。

與加強(qiáng)政府公信力的作用相似，中介機(jī)構(gòu)也有利于增強(qiáng)政社聯(lián)系。審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)作為政府與市場間溝通的橋梁，在嘗試構(gòu)造“政府—社會(huì)”之間良性互動(dòng)關(guān)系中發(fā)揮著助推器的作用，促使社會(huì)力量主動(dòng)參與到與政府的合作中來，共同推進(jìn)改革發(fā)展。在實(shí)際情況中，中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政審批部門的部分資質(zhì)認(rèn)證、項(xiàng)目評估等職能，充當(dāng)了政社關(guān)系轉(zhuǎn)變的橋梁，幫助政府完成了職能的轉(zhuǎn)變——從重審批轉(zhuǎn)向重監(jiān)管，真正做到為企業(yè)和群眾提供公共服務(wù)、創(chuàng)造公共利益，提升了行政審批效率。

（二）理念基礎(chǔ)：服務(wù)型政府治理理念的提出及其深化

按照人類社會(huì)的歷史發(fā)展進(jìn)程，我國學(xué)者將社會(huì)治理分為農(nóng)業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治行政、工業(yè)社會(huì)的管理行政和后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)行政三種模式。統(tǒng)治行政是強(qiáng)調(diào)權(quán)治的社會(huì)治理模式，而管理行政則突出法治，二者都屬于控制導(dǎo)向的治理模式。在人類進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)之際，社會(huì)變得高度復(fù)雜和高度不確定，以控制為導(dǎo)向的管理行政必然被服務(wù)行政代替。［14］與統(tǒng)治型、管理型政府不同，服務(wù)型政府理論明確提出社會(huì)治理的方向是建立一種合作治理的社會(huì)治理模式。服務(wù)型政府以服務(wù)、公正、公民本位為價(jià)值導(dǎo)向，實(shí)行開放式行政，主張德治與法治的結(jié)合。

黨的十七大報(bào)告明確提出了 “行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)”，要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，這也標(biāo)志著服務(wù)型政府作為我國行政管理體制改革的目標(biāo)正式確立；黨的十八大在原有的基礎(chǔ)上繼續(xù)深入提出，要按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。與傳統(tǒng)管制型政府不同，我國服務(wù)型政府以公民本位為指導(dǎo)思想，以法治與民主為思想基石，力求實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化。在政府職能方面，服務(wù)型政府為社會(huì)提供良好的發(fā)展環(huán)境，以滿足公共需要和公共利益；在政府特征方面，服務(wù)型政府堅(jiān)持公正、法治、廉潔、高效，集多功能為一體。從政府宗旨導(dǎo)向考慮，服務(wù)型政府是人民的政府，其根本目的是為人民服務(wù)，受到人民的信任，必然要以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)回報(bào)社會(huì)［15］。與服務(wù)型政府在我國的發(fā)展歷程相呼應(yīng)，我國機(jī)構(gòu)改革步伐也在一步步向前推進(jìn)。

服務(wù)型政府為合作治理提供了動(dòng)力支持。民主法治的特征，為合作治理做好了理論的鋪墊，為非政府主體在改革過程中建言獻(xiàn)策打開了一道大門，使多元力量共同治理成為可能；服務(wù)公民的思想，讓片面的績效追求不再是政府的追求目標(biāo)，與合作治理的價(jià)值傾向契合性，強(qiáng)化了合作治理的目標(biāo)導(dǎo)向?？傊凇胺殴芊钡谋尘跋?，服務(wù)型政府民主法治、高效廉潔、公開透明、為民服務(wù)的特征，為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化下的合作治理模式成為可能提供了強(qiáng)大的動(dòng)力支持，使得合作治理成為現(xiàn)實(shí)。

（三）平臺(tái)基礎(chǔ)：信息技術(shù)及工作方式的創(chuàng)新運(yùn)用

合作治理需要通過一定的方式實(shí)現(xiàn)，良好的合作平臺(tái)為合作治理提供了基礎(chǔ)保障。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式，政府部門在改革過程中，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，設(shè)立專門的服務(wù)網(wǎng)站，實(shí)行門戶開放。明確各種事項(xiàng)，對于能夠公開的信息全部在網(wǎng)上公示，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享。以“放管服”背景下設(shè)立的行政審批部門為例，網(wǎng)站主頁一般包括概況信息、辦事指南、政策法規(guī)、規(guī)劃計(jì)劃、工作動(dòng)態(tài)、財(cái)經(jīng)信息等各項(xiàng)信息，通過這樣的合作平臺(tái)，信息真正實(shí)現(xiàn)透明化，為合作提供了信息前提，也使政府以外的了解政府的工作動(dòng)態(tài)，摒棄疑慮，達(dá)成共識(shí)。

在工作過程中，一些部門結(jié)合自身實(shí)際情況，實(shí)行創(chuàng)新，搭建具有特色的平臺(tái)——工作會(huì)議報(bào)告。在會(huì)議上，邀請相關(guān)人員到場，聆聽政府的工作報(bào)告，并征詢有關(guān)方面意見，會(huì)后將有關(guān)內(nèi)容整理成冊，為今后工作的改進(jìn)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。主流媒體也是一種重要的平臺(tái)，政府部門充分利用電視臺(tái)、報(bào)紙等媒體，宣傳政府職能轉(zhuǎn)變工作，為工作推進(jìn)營造良好氛圍。平臺(tái)的使用，除了具有為合作治理提供對話、協(xié)商、信息等重要的作用外，還有一個(gè)重要的作用就是實(shí)行監(jiān)督。合作中，合作主體之間雖然是平等的關(guān)系，但這并不意味著不需要監(jiān)督。事實(shí)上，監(jiān)督是良好合作關(guān)系的有力武器。

三、江西“放管服”改革實(shí)現(xiàn)合作治理所面臨的困境

很明顯，由前面所述可以看出，運(yùn)用合作治理模式來推動(dòng)改革的確具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，就當(dāng)下而言，將合作治理與“放管服”相結(jié)合，同時(shí)也面臨一定的挑戰(zhàn)。

（一）改革涉及主體問題突出

“放管服”改革不是一場孤立的而是涉及主體眾多的革命，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的變動(dòng)都可能對相關(guān)主體的利益產(chǎn)生影響。就江西省“放管服”改革而言，就面臨著亟需解決協(xié)調(diào)好利益主體之間利益的難題，這種現(xiàn)象在行政審批局尤為突出。

在行政系統(tǒng)內(nèi)部，對個(gè)人來說，工作人員利益受損，據(jù)《江西省發(fā)改委延時(shí)服務(wù)實(shí)施方案及操作細(xì)則》顯示，江西省發(fā)改委從2018年12月11日開始實(shí)行延時(shí)服務(wù)，各縣市的行政審批局也陸續(xù)實(shí)行延時(shí)服務(wù)。延時(shí)服務(wù)的初衷固然是好的，但是工作人員卻沒能得到相應(yīng)的補(bǔ)貼，這給窗口工作人員帶來了巨大的壓力，因此延時(shí)服務(wù)也被當(dāng)成是政治任務(wù)而被強(qiáng)制執(zhí)行。對于部門來說，部門的利益也沒有得到切實(shí)的保障。一些部門為了真正踐行“一次不跑、最多跑一次”的服務(wù)理念，對于進(jìn)駐審批大廳的全部事項(xiàng)實(shí)行審批文件直接給辦事群眾郵寄到手上的方針，但是目前的快遞經(jīng)費(fèi)這塊沒有專項(xiàng)的財(cái)政資金，全部靠部門支付，隨著日后工作量的增大，部門的壓力會(huì)越來越大，長期以往，也會(huì)打擊相應(yīng)部門的工作積極性，成為改革的阻力。

中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的引入是為了分擔(dān)政府部門的工作壓力，為老百姓提供便捷的服務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)的重要措施。但是由于政府中介組織擁有直接的管理權(quán)與支配權(quán)，無形之中使得中介機(jī)構(gòu)具有了行政色彩，其角色也發(fā)生了變異——在價(jià)格等方面占據(jù)壟斷地位。于是出現(xiàn)了諸如環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長、收費(fèi)亂、壟斷性強(qiáng)、與審批部門存在利益關(guān)聯(lián)等突出問題。一些行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)利用壟斷地位高收費(fèi)，一些在簡政放權(quán)中獲得權(quán)力的中介、市場主體利用其與政府的關(guān)系成為 “紅頂中介”，蠶食改革紅利［16］。

（二）服務(wù)理念的貫徹不徹底

改革是以公共利益為導(dǎo)向，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。但是，這些理念在改革的實(shí)際過程中并沒有落到實(shí)處，甚至出現(xiàn)缺位的現(xiàn)象。在行政信息方面，上級(jí)（主要指省、市）審批部門具有較高的水平，掌握著豐富且關(guān)鍵的信息資源，憑借著信息優(yōu)勢，可以較高的效率處理好相關(guān)事項(xiàng)，而且這些部門也并不需要同其他部門共享信息即可高效完成自身職責(zé)。但是縣一級(jí)的審批部門，由于技術(shù)等方面的原因?qū)е聰?shù)據(jù)信息的缺乏，在審批過程中往往就需要向有關(guān)部門請求獲取數(shù)據(jù)權(quán)限，而有些部門以內(nèi)部規(guī)定、保密等為由，拒絕信息共享，這最終也導(dǎo)致了工作效率的低下。這樣的工作原則事實(shí)上是與改革的初衷相悖的，沒能將公共利益擺在首位，大膽破除所謂的“門戶之見”。

在權(quán)力的下放方面，地方政府對于一些本應(yīng)該下放的權(quán)力不愿輕易下放。目前改革的很多的權(quán)力也僅僅是停留在市一級(jí)的政府部門，市一級(jí)政府作為地方政府的中間層級(jí)擁有其特殊性，相對于國務(wù)院和省政府的宏觀調(diào)控，地市級(jí)政府往往承擔(dān)了更加具體的職責(zé)?？梢赃@樣認(rèn)為，地級(jí)市在接受來自上級(jí)單位的命令和權(quán)力的同時(shí)又承擔(dān)著管理轄區(qū)縣區(qū)級(jí)和更基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的任務(wù)。但是，對于關(guān)鍵性的權(quán)力多數(shù)不愿下放到基層和社會(huì)，這就無法形成市、縣、鄉(xiāng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從本質(zhì)上做到簡政放權(quán)，為民服務(wù)。

（三）合作平臺(tái)的非規(guī)范使用

平臺(tái)主要是通過圍繞信息技術(shù)來開展的，它有利于實(shí)現(xiàn)信息的共享并達(dá)到監(jiān)督的作用。但是，同時(shí)也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的非充分化與非標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)用使得一些問題無法根治。

在信息壁壘問題上，就目前江西省的改革而言，除了少數(shù)由省里主管的信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化外，各地級(jí)市之間還存在很大的差異，并沒有統(tǒng)一的規(guī)范。在行政審批改革方面，江西省大多其他行政審批局（或行政服務(wù)中心）各部門業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)其他都是省統(tǒng)一管理的垂直系統(tǒng)，而非充分授權(quán)，在沒有上級(jí)統(tǒng)一的安排部署下，很難實(shí)現(xiàn)與各層級(jí)政務(wù)信息系統(tǒng)對接，信息共享不能取得根本突破，互聯(lián)互通難、信息共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難，尤其是市縣兩級(jí)、同級(jí)部門之間的信息在產(chǎn)生以及使用過程中往往處于割裂狀態(tài)。這種問題絕不僅僅出現(xiàn)在個(gè)別的審批局，而是比較普遍地發(fā)生在各大審批局。以南昌市行政審批局為例，目前審批各系統(tǒng)專網(wǎng)仍然并行，據(jù)統(tǒng)計(jì)目前工商、人社、衛(wèi)計(jì)、稅務(wù)、民政、公安等部門均有自己的審批系統(tǒng)，審批系統(tǒng)多達(dá)20多個(gè)，且各系統(tǒng)在市級(jí)層面均未實(shí)現(xiàn)有效對接，數(shù)據(jù)之間互不共享，少部分先行的數(shù)據(jù)共享也需要從省級(jí)層面導(dǎo)入。

四、基于合作治理視角的 “放管服”改革優(yōu)化路徑

（一）培育合作主體，吸納多元力量

黨的十九大報(bào)告指出，要“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。構(gòu)建“共建共治共享”的社會(huì)治理模式，這句話也在一定程度上啟示社會(huì)治理的力量不僅僅包括黨和政府，同時(shí)也應(yīng)該將社會(huì)和公眾的力量納入其中。在國家大政方針精神的引導(dǎo)下，“放管服”改革也應(yīng)該需要多方面的參與，這就需要培養(yǎng)多元的合作主體，同時(shí)合作主體的專業(yè)化也是不容忽視的。

傳統(tǒng)的合作治理基本的形式是官民合作共治，而單個(gè)公民的力量比較單薄，在合作治理過程中所能夠發(fā)揮的作用并不是那么明顯，所以，在這里的合作伙伴是以群體的形式出現(xiàn)的，比如組織、企業(yè)等，它們由擁有共同目標(biāo)的個(gè)體組成，對于這些力量應(yīng)該鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)，為它們的成長提供社會(huì)土壤。但是，僅僅培育而不是使用是不足夠的，這也達(dá)不到最終的效果。應(yīng)該培育與參與相結(jié)合，如果僅僅是停留在美國式的 “權(quán)力鐵三角”的層面，那么這樣的培育將毫無意義。在改革中，我們所倡導(dǎo)的應(yīng)該是開放式的合作系統(tǒng)，在與政府的合作中構(gòu)成府際合作、政府—企業(yè)合作、政府—民間社會(huì)合作、政府—企業(yè)—民間社會(huì)合作的合作形式，共同治理社會(huì)的改革，形成良性的互動(dòng)。

首先，合作主體應(yīng)該朝著專業(yè)化方向發(fā)展，這里以合作的主體社會(huì)組織為例。只有專業(yè)化的社會(huì)組織才能保證社會(huì)服務(wù)工作的專業(yè)水準(zhǔn)，才能充分利用專業(yè)知識(shí)進(jìn)行高效的合作；其次，需要努力向職業(yè)化方向邁進(jìn)，通過培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，將社會(huì)組織培養(yǎng)成職業(yè)的合作力量；最后，需要不斷規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)作，建立標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的各項(xiàng)服務(wù)工作的流程，規(guī)范社工的具體服務(wù)行為，通過規(guī)范化發(fā)展，取得社區(qū)居民的信任和配合。［17］

（二）優(yōu)化合作機(jī)制，釋放改革活力

在對合作治理的研究與應(yīng)用上，很多學(xué)者早已提出了應(yīng)該建構(gòu)相關(guān)機(jī)制的想法，后小仙（2011）認(rèn)為合作治理的機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、利益分配機(jī)制、信任溝通機(jī)制以及沖突協(xié)調(diào)機(jī)制［18］；羅巍等人（2014）在河流的合作治理上，提出了構(gòu)建信任機(jī)制、協(xié)商機(jī)制以及利益補(bǔ)償機(jī)制來應(yīng)對［19］；孫濤（2016）提出跨部門的合作治理，應(yīng)該建立在組織機(jī)制、共享機(jī)制、動(dòng)力機(jī)制、行動(dòng)機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、權(quán)責(zé)分配機(jī)制以及工作規(guī)則機(jī)制的基礎(chǔ)之上［20］。從他們的研究成果來看，合作治理的成功，應(yīng)該是建立在完善的合作機(jī)制的基礎(chǔ)之上。就江西省部分地區(qū)改革而言，雖已經(jīng)有和非政府組織等社會(huì)力量合作，但是沒有良好的合作機(jī)制作為配套措施而存在，這也使得其改革存在很大的問題。通過借鑒社區(qū)合作治理、跨區(qū)域、跨流域問題治理的經(jīng)驗(yàn)，本文也構(gòu)建起相應(yīng)的合作機(jī)制（如圖1所示）。

構(gòu)建多元合作主體間的對話機(jī)制。對話機(jī)制指在治理過程中，合作主體以建立信任、加強(qiáng)溝通為目標(biāo)，基于一種開放的心態(tài)進(jìn)行面對面的對話，進(jìn)而形成的一種固定的溝通機(jī)制［21］。依據(jù)權(quán)力譜系和市民社會(huì)的發(fā)展程度，可以將合作的方式劃分為權(quán)威型合作和民主型合作兩種方式，在“放管服”改革中，應(yīng)該推崇的合作是后一種。而這種合作方式的特征不是權(quán)威—依附關(guān)系，而是民主—平等關(guān)系，平等關(guān)系的實(shí)質(zhì)其實(shí)就是合作主體之間的對話。彼此之間平等的對話，是合作治理的前提條件；構(gòu)建多元合作主體之間的協(xié)商機(jī)制，協(xié)商的目的是為了更好創(chuàng)造公共利益。在治理過程中，各合作主體充分發(fā)揮民主的作用，求同存異，高效實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)；構(gòu)建多元合作主體之間的信任機(jī)制，信任作為最重要的社會(huì)資本之一，在合作治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。沒有信任，產(chǎn)生的合力便很微小甚至可忽略不計(jì)，這樣的合作治理可能還無法達(dá)到單一的元治理模式下的效果；建立多元合作主體之間的共享機(jī)制，共享的客體是人力、財(cái)力、信息等各種資源。改革是一場長期而艱巨的任務(wù)，在一定的時(shí)期內(nèi)，特定部門能夠利用的各種資源是有限的，這就需要打破各種限制，建立共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)共享，達(dá)到共贏。

（三）健全合作制度，維護(hù)公共利益

合作機(jī)制的優(yōu)化，為合作提供了動(dòng)力前提，但是同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到僅有機(jī)制不足以保證成效。合作治理的過程涉及到很多的利益相關(guān)者，由于沒有健全的制度，合作主體尤其是非政府部門人員很難做到積極地參與到合作治理中。所以，健全合作制度，是完成合作治理勢在必行之舉，合作制度主要包括法律制度和監(jiān)督制度。

圖1 合作機(jī)制（注：圖系筆者自繪，僅以二元主體合作為例。）

在法律制度上，應(yīng)該明確合作主體的權(quán)責(zé)，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，避免權(quán)責(zé)不對等。當(dāng)前在部門權(quán)責(zé)關(guān)系、審批制度、審批依據(jù)等方面都沒有明確的規(guī)定，為此，加快建設(shè)法律法規(guī)顯得更為迫切。在權(quán)責(zé)關(guān)系上，法律法規(guī)應(yīng)該明確審批過程中的權(quán)責(zé)，保障審批人員的權(quán)益；在審批制度上，加快立法，加快研究出臺(tái)辦事管理辦法和容缺辦理的規(guī)范，為改革提供明確的法律依據(jù)。

監(jiān)管制度與法律法規(guī)相輔相成。法律法規(guī)以條文的形式規(guī)定，法律法規(guī)不是萬能的，這就需要健全的監(jiān)管制度。“放管服”改革中“管”的環(huán)節(jié)也就是著重解決監(jiān)督制度方面的問題。首先，將“內(nèi)部監(jiān)督”與“外部監(jiān)督”相結(jié)合；其次，創(chuàng)新監(jiān)管方法，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新監(jiān)管方式。法律制度為合作主體提供法律武器，監(jiān)督制度讓合作主體的權(quán)力在透明狀態(tài)下運(yùn)行。事前、事中、事后都有制度作保障，利益相關(guān)者能夠得到切實(shí)的保障，改革所追求的終極目標(biāo)——公共利益能夠得到順利的實(shí)現(xiàn)。

（四）依托信息平臺(tái)，創(chuàng)新智慧治理

要真正實(shí)現(xiàn)“信息孤島要百分之百打通，數(shù)據(jù)資源除涉及安全外要百分之百共享，網(wǎng)上辦事要百分之百覆蓋”的江西“放管服”要求，依托信息平臺(tái)，創(chuàng)新智慧治理勢在必行。正如前文所提到的，合作治理之所以可行，是建立在其平臺(tái)的基礎(chǔ)之上，也正基于這樣的現(xiàn)實(shí)性，改革中的合作治理應(yīng)該充分發(fā)揮信息化的功能，創(chuàng)新性地建立起智慧型合作治理模式。伴隨著“電子政務(wù)”“智慧治理”“智能社區(qū)”“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”的興起，信息技術(shù)開始被廣泛應(yīng)用于政府改革、社會(huì)管理等公共領(lǐng)域，促使當(dāng)代社會(huì)又開啟了一次新的重大時(shí)代轉(zhuǎn)型［22］。信息化技術(shù)平臺(tái)之所以成為引人注目的創(chuàng)新，關(guān)鍵不在于這些信息平臺(tái)的技術(shù)有多先進(jìn)，而在于這些信息技術(shù)平臺(tái)本身并不是單純的電子政務(wù)或智慧城市理念層面的技術(shù)平臺(tái)，而是很好地將信息技術(shù)的開發(fā)與基層社會(huì)治理實(shí)踐需要有機(jī)結(jié)合，并使這些平臺(tái)成為推動(dòng)而不是阻礙基層社會(huì)治理創(chuàng)新的動(dòng)力。［23］比如“贛服通”平臺(tái)，“贛服通”的上線，極大方便了老百姓辦理相關(guān)事項(xiàng)，針對退休職工老年群體社保認(rèn)證問題，通過“贛服通”只要掃一掃就可完成認(rèn)證，從根本上解決了老年人到現(xiàn)場集中認(rèn)證的難題。江西同時(shí)還是全國首個(gè)將人臉識(shí)別技術(shù)應(yīng)用于出入境的省份。市民通過“贛服通”在線預(yù)約、填表、繳費(fèi)、“刷臉”查進(jìn)度，效率提升50%，最快可3分鐘辦結(jié)。一方面，信息化平臺(tái)的開發(fā)和運(yùn)用使得政府將以更加快捷的方式為百姓提供服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“百姓不跑，政府跑、信息跑”的政務(wù)效果。另一方面，信息技術(shù)也給合作治理提供了合作的場所，在信息技術(shù)的推動(dòng)下，公民個(gè)體、企業(yè)、社會(huì)組織的需求和意見表達(dá)變得越來越頻繁，也更加迅速和直接。借助現(xiàn)代信息技術(shù)，來自基層的需求都可以借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等技術(shù)無障礙傳達(dá)到政府部門，真正打破信息孤島，讓合作治理在透明化中進(jìn)行。