PPP模式下項(xiàng)目管理存在的問題及對(duì)策探討

(中國(guó)水電建設(shè)集團(tuán)十五工程局有限公司，陜西 西安 710065)

1 PPP模式簡(jiǎn)述

PPP(Public-Private Partnership)模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，也是一種項(xiàng)目融資模式。PPP起源于1992年的英國(guó)，于20世紀(jì)80年代引入中國(guó)，并在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域探索實(shí)行PPP模式，采用BOT運(yùn)作方式建設(shè)了一些電廠、水廠、高速公路及市政橋梁工程。經(jīng)過30多年的發(fā)展，為提高基礎(chǔ)設(shè)施水平發(fā)揮了積極作用。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)采用PPP模式，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理效率，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。

2 PPP項(xiàng)目案例

PPP模式下的項(xiàng)目建設(shè)單位是項(xiàng)目公司(SPV)。項(xiàng)目公司為政府方授權(quán)的出資代表與社會(huì)資本方共同組建的獨(dú)立法人單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)維護(hù)，并通過使用者付費(fèi)或政府付費(fèi)獲得合理的投資回報(bào)，實(shí)施機(jī)構(gòu)代表政府全程監(jiān)督。在PPP項(xiàng)目合作期，項(xiàng)目公司作為建設(shè)項(xiàng)目的法人，在建設(shè)期履行項(xiàng)目建設(shè)的管理職責(zé)，在運(yùn)營(yíng)期履行項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)，為社會(huì)和公眾提供更好的服務(wù)。而項(xiàng)目公司在實(shí)際履職的過程中，由于受項(xiàng)目管理組織形式及合同關(guān)系復(fù)雜等因素的影響，在項(xiàng)目建設(shè)管理過程中存在一些問題，這些問題影響項(xiàng)目的進(jìn)展，從而制約PPP項(xiàng)目合作合同的履約。本文以表1中的PPP項(xiàng)目為例，就目前PPP模式下項(xiàng)目管理問題進(jìn)行梳理并提出應(yīng)對(duì)建議措施。

表1 PPP項(xiàng)目情況一覽

2.1 南京市浦口區(qū)步月路雙峰路項(xiàng)目

南京市浦口區(qū)步月路雙峰路道路建設(shè)PPP項(xiàng)目于2016年10月份簽訂PPP項(xiàng)目合同，2017年3月完成項(xiàng)目公司注冊(cè)組建，2017年7月簽訂施工合同并著手施工準(zhǔn)備工作，2017年7月底監(jiān)理工程師批復(fù)開工申請(qǐng)。此前，政府方已完成勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理及跟蹤審計(jì)的招標(biāo)并開展工作，政府方?jīng)]有向項(xiàng)目公司移交以上建設(shè)各方的管理工作，現(xiàn)仍由政府方進(jìn)行管理。

項(xiàng)目前期建設(shè)程序由政府方負(fù)責(zé)，由于融資的需要，前期未完成的建設(shè)程序?qū)徟掷m(xù)包括國(guó)有土地使用權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證。其中國(guó)有土地使用權(quán)證由政府方負(fù)責(zé)辦理，項(xiàng)目公司協(xié)助；建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證，由政府方委托項(xiàng)目公司辦理，政府方協(xié)助。質(zhì)量安全監(jiān)督報(bào)監(jiān)申請(qǐng)由項(xiàng)目公司向質(zhì)監(jiān)站申請(qǐng)辦理。工程質(zhì)量檢驗(yàn)試驗(yàn)工作由項(xiàng)目公司委托質(zhì)監(jiān)檢測(cè)中心實(shí)施。

由于前期建設(shè)程序不完善，申報(bào)資料缺失，三證辦理工作舉步維艱，嚴(yán)重影響了融資審批放貸，融資很難到位。PPP合同約定建設(shè)期及開工日都是自合同生效日起，合同生效條件為甲乙雙方簽字蓋章并經(jīng)政府批準(zhǔn)。由于受融資、設(shè)計(jì)優(yōu)化及圖紙供應(yīng)、工程量清單等工作的影響，工程進(jìn)度緩慢，加之實(shí)際開工日與合同開工日相差近10個(gè)月，建設(shè)工期已嚴(yán)重滯后，對(duì)項(xiàng)目履約產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。

2.2 銅川市印臺(tái)區(qū)山水林田湖項(xiàng)目

在銅川市印臺(tái)區(qū)山水林田湖漆水河及周邊區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程PPP項(xiàng)目中，政府方委托項(xiàng)目管理公司進(jìn)行全過程項(xiàng)目管理。已完成社會(huì)資本方的公開招標(biāo)工作，正在進(jìn)行PPP項(xiàng)目協(xié)議書的談判工作。政府方已完成勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理及第三方質(zhì)量檢測(cè)的招標(biāo)并開展工作，在項(xiàng)目公司成立前，以上建設(shè)各方的管理工作仍由政府方負(fù)責(zé)。招標(biāo)文件約定的建設(shè)期由開工之日起計(jì)算。2019年3月，項(xiàng)目管理公司、監(jiān)理單位、第三方檢測(cè)單位已經(jīng)開展準(zhǔn)備工作，而PPP項(xiàng)目協(xié)議尚未簽訂，項(xiàng)目公司未組建、施工合同未簽訂，雖然建設(shè)期由開工之日計(jì)算，但由于準(zhǔn)備期過長(zhǎng)，項(xiàng)目長(zhǎng)時(shí)間不能開工，加大了前期準(zhǔn)備工作的成本，對(duì)項(xiàng)目的整體運(yùn)作產(chǎn)生了影響。

2.3 玉溪市峨山縣城提質(zhì)擴(kuò)容項(xiàng)目

玉溪市峨山縣城提質(zhì)擴(kuò)容重點(diǎn)建設(shè)PPP項(xiàng)目，于2017年11月份簽訂PPP項(xiàng)目合同，2017年12月完成項(xiàng)目公司注冊(cè)組建，在施工合同談判過程中著手施工準(zhǔn)備工作。此前，政府方已完成部分單體工程的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理及前置審計(jì)的招標(biāo)并開展工作，以上建設(shè)各方的管理工作，政府方向項(xiàng)目公司移交了部分工作，由項(xiàng)目公司進(jìn)行管理。由于政府方前期工作滯后，整個(gè)PPP項(xiàng)目的六個(gè)單體工程僅完成了可研階段的審批，一個(gè)單體項(xiàng)目正進(jìn)行初步設(shè)計(jì)階段的工作，其余五個(gè)單體工程還未進(jìn)行初步設(shè)計(jì)。工程設(shè)計(jì)工作嚴(yán)重滯后，開工準(zhǔn)備工作周期過長(zhǎng)，影響后續(xù)工作的進(jìn)展。建設(shè)期由開工之日計(jì)算，項(xiàng)目遲遲進(jìn)入不了建設(shè)期，加大了項(xiàng)目公司的各項(xiàng)管理成本，嚴(yán)重影響項(xiàng)目履約。

3 PPP項(xiàng)目問題分析及對(duì)策

3.1 建設(shè)期起始時(shí)間的問題及對(duì)策

PPP項(xiàng)目合作期包括建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期。建設(shè)期的起始時(shí)間直接影響項(xiàng)目的履約。建設(shè)期的起始時(shí)間有以下兩種情況：

a.第一種情況：自PPP項(xiàng)目合同生效之日起(案例一)。PPP合同生效后，項(xiàng)目公司組建、簽訂施工合同、施工準(zhǔn)備等各項(xiàng)工作都需要時(shí)間去完成，如建設(shè)期自項(xiàng)目合同生效之日起計(jì)算，可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目從合同簽訂之日至項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)性建設(shè)這段時(shí)間的“空檔期”，即項(xiàng)目提前進(jìn)入建設(shè)期。在總合作期不變的情況下，意味著建設(shè)期縮短?？s短建設(shè)期后，會(huì)出現(xiàn)趕工情況，如無法趕工，則導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)期開始的時(shí)間延長(zhǎng)，這是政府方和項(xiàng)目公司都不愿看到的結(jié)果。

b.第二種情況：自工程開工日起(案例二、三)。如建設(shè)期自工程開工之日計(jì)算，那么在PPP項(xiàng)目合同簽訂后至監(jiān)理工程師發(fā)布開工令的這段時(shí)間屬于“空檔期”，項(xiàng)目是否具備開工條件具有很大的不確定性，影響因素多，任何因素條件都有可能影響開工，由于沒有進(jìn)入建設(shè)期，項(xiàng)目的合作期限將為無限期，項(xiàng)目公司前期準(zhǔn)備工作的投入沒有效益，不能按計(jì)劃使項(xiàng)目發(fā)揮效益。

從實(shí)際履行情況看，上述兩種情況的起始時(shí)間均不合理。建設(shè)期起始時(shí)間規(guī)定不合理，極易造成實(shí)際施工期縮短，也影響運(yùn)營(yíng)期的起始節(jié)點(diǎn)。就政府方而言，項(xiàng)目開始運(yùn)營(yíng)意味著可以開始提供公共產(chǎn)品或服務(wù)；就項(xiàng)目公司而言，項(xiàng)目公司只有在項(xiàng)目開始運(yùn)營(yíng)后才能開始獲得收益。建議建設(shè)期自PPP項(xiàng)目合同簽訂后六個(gè)月起算，或在建設(shè)期的時(shí)間段里，設(shè)置六個(gè)月的建設(shè)準(zhǔn)備期。設(shè)置建設(shè)準(zhǔn)備期也符合工程建設(shè)程序中的階段劃分，屬于工程建設(shè)準(zhǔn)備階段。一般的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目公司能夠在六個(gè)月的時(shí)間內(nèi)完成公司組建、施工合同簽訂、施工準(zhǔn)備工作，施工總承包單位具備向監(jiān)理工程師上報(bào)開工申請(qǐng)的條件，防范因無法及時(shí)開工或建設(shè)期延長(zhǎng)而造成的違約，維護(hù)項(xiàng)目合作雙方的利益。

3.2 PPP項(xiàng)目合作雙方履職問題及對(duì)策

在PPP項(xiàng)目社會(huì)資本招標(biāo)工作之前的準(zhǔn)備工作由政府方負(fù)責(zé)。政府方實(shí)施PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備工作不充分，前期建設(shè)程序報(bào)建工作滯后，對(duì)勘察、設(shè)計(jì)等建設(shè)方的管理工作松懈，設(shè)計(jì)深度不能滿足工作需要，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方遲遲不能確定，后續(xù)工作無法開展。由于PPP項(xiàng)目推進(jìn)不力，難以滿足國(guó)家PPP項(xiàng)目庫(kù)的進(jìn)展要求，有被清理出庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目在完成項(xiàng)目公司組建后，政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)要按照項(xiàng)目合同的約定，將前期工作成果進(jìn)行移交。由于雙方對(duì)各自的職責(zé)不明確，認(rèn)識(shí)不足，加之前期工作成果資料不完全，移交工作不能正常開展，雙方不能很好地履行各自的職責(zé)。

建議措施：PPP項(xiàng)目合作雙方加強(qiáng)溝通交流，改變傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理理念，政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)認(rèn)真梳理項(xiàng)目前期策劃、勘察、設(shè)計(jì)、造價(jià)咨詢等工作成果資料，列明資料清單向項(xiàng)目公司有序移交，代表政府做好項(xiàng)目的全程監(jiān)督工作。項(xiàng)目公司接收前期成果資料后，繼續(xù)完善前期工作，使交接工作銜接有序。項(xiàng)目公司要真正履行作為項(xiàng)目建設(shè)法人的職責(zé)，建立健全項(xiàng)目管理組織機(jī)構(gòu)及制度。在做好項(xiàng)目融資工作的同時(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目的工程管理工作，理清建設(shè)各方的合同關(guān)系，以合同為依據(jù)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、審計(jì)、檢測(cè)等建設(shè)各方的關(guān)系，使PPP項(xiàng)目良好履約。

4 結(jié) 語(yǔ)

隨著PPP項(xiàng)目模式在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域更進(jìn)一步的深化，傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式及思想觀念將會(huì)徹底改變，社會(huì)資本也會(huì)更多地投向這些領(lǐng)域，項(xiàng)目管理制度也會(huì)更加完善，政府方的服務(wù)意識(shí)、監(jiān)督管理力度會(huì)更進(jìn)一步加強(qiáng)，使PPP項(xiàng)目模式能夠更多地發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，有力支撐新型現(xiàn)代化建設(shè)。