遼寧省PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題及其防范對(duì)策研究

張智赫　黃亞軍

摘 要：政府部門結(jié)合社會(huì)中的資本共同開(kāi)展的工程項(xiàng)目（Public Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP項(xiàng)目）是當(dāng)前階段社會(huì)建設(shè)的重要部分。PPP項(xiàng)目的進(jìn)行狀況關(guān)系到社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定，針對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行充分地研究具有重要意義。PPP項(xiàng)目的識(shí)別、開(kāi)展一直到項(xiàng)目移交等過(guò)程中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，是影響PPP項(xiàng)目質(zhì)量以及效率的關(guān)鍵因素之一。本文以遼寧省的PPP項(xiàng)目進(jìn)行狀況為研究對(duì)象，對(duì)項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行研究分析，總結(jié)項(xiàng)目全過(guò)程的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并針對(duì)遼寧省特殊的地域發(fā)展?fàn)顩r、項(xiàng)目開(kāi)展?fàn)顩r，提出具有針對(duì)性的防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目? 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)? 防范對(duì)策? 遼寧省

中圖分類號(hào)：F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2020）04（b）--02

目前遼寧省的PPP項(xiàng)目付費(fèi)來(lái)源包括政府、補(bǔ)貼以及使用者三類，三種付費(fèi)占據(jù)比例分別為27%、57%以及16%。其中，政府付費(fèi)以及財(cái)政補(bǔ)貼付費(fèi)占據(jù)比例過(guò)高，已經(jīng)為遼寧省的財(cái)政帶來(lái)較高風(fēng)險(xiǎn)，如何平衡項(xiàng)目融資比例，有針對(duì)性地指引PPP項(xiàng)目發(fā)展，降低項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，為區(qū)域發(fā)展貢獻(xiàn)力量，已經(jīng)成為PPP項(xiàng)目模式發(fā)展的關(guān)鍵部分。

1 遼寧省PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

1.1 缺乏有針對(duì)性的行業(yè)指導(dǎo)規(guī)范

PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與政策狀況關(guān)系較大，關(guān)于PPP項(xiàng)目全過(guò)程中的規(guī)范性文件越詳細(xì)，不同行業(yè)的項(xiàng)目環(huán)節(jié)規(guī)定越全面，項(xiàng)目全過(guò)程財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越低。遼寧省現(xiàn)階段的制度還處于發(fā)展階段，沒(méi)有對(duì)不同應(yīng)用于行業(yè)的PPP項(xiàng)目環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，且政策相關(guān)的支持標(biāo)準(zhǔn)不夠，不利于控制PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。首先在項(xiàng)目管理制度方面，政策主體過(guò)于單一，主要管理主體為發(fā)改委以及財(cái)政部門，項(xiàng)目過(guò)程中缺乏相關(guān)行業(yè)評(píng)審以及直屬部門的參與，政策的針對(duì)性以及指導(dǎo)性難以得到充分地發(fā)揮。尤其是關(guān)于電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公路設(shè)施以及污水設(shè)施等方面的項(xiàng)目還缺乏制度規(guī)定。

其次在政策與項(xiàng)目結(jié)合方面，遼寧省的相關(guān)政策規(guī)定與項(xiàng)目實(shí)際需求結(jié)合度較差，例如在項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)方面采用的是用獎(jiǎng)勵(lì)代替補(bǔ)貼的方式，主要涵蓋中央財(cái)政的示范項(xiàng)目以及轉(zhuǎn)型成為PPP模式的項(xiàng)目，且在獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)目方面沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目應(yīng)用方向、項(xiàng)目實(shí)施價(jià)值以及項(xiàng)目的投資數(shù)額進(jìn)行區(qū)分，同時(shí)關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)的使用、考核等問(wèn)題沒(méi)有有效地監(jiān)督體系。

2018年第四季度遼寧省的PPP項(xiàng)目執(zhí)行狀況如表1所示。根據(jù)表1數(shù)據(jù)可知，遼寧省PPP項(xiàng)目落地率過(guò)低，這主要是由于現(xiàn)階段還缺乏專業(yè)且具有針對(duì)性的指導(dǎo)政策，很容易導(dǎo)致政府融資平臺(tái)承擔(dān)的擔(dān)保責(zé)任過(guò)大，十分不利于有效控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

1.2 項(xiàng)目執(zhí)行階段超支風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高

PPP項(xiàng)目全過(guò)程可以分為項(xiàng)目識(shí)別、融資、執(zhí)行以及移交四個(gè)階段，項(xiàng)目執(zhí)行階段由于項(xiàng)目的規(guī)模不同，存在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也有一定區(qū)別。尤其是采用政府或者補(bǔ)貼兩種形式進(jìn)行付費(fèi)的項(xiàng)目，很容易對(duì)政府的財(cái)政造成超支問(wèn)題。其中超支風(fēng)險(xiǎn)主要包括：政府承諾相關(guān)時(shí)間段進(jìn)行項(xiàng)目回購(gòu)，以便分散政府財(cái)政壓力，但是造成長(zhǎng)期財(cái)政超支問(wèn)題;政府承諾不足項(xiàng)目不足的收益，使得政府承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的財(cái)政超支問(wèn)題;政府部門沒(méi)有對(duì)年度PPP項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)的、整體的評(píng)估，難以有效控制整體項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目支出超過(guò)10%的紅線要求的超支問(wèn)題。2018年第四季度遼寧省PPP項(xiàng)目資本分布狀況見(jiàn)表2。

根據(jù)表2數(shù)據(jù)可知，遼寧省財(cái)政超支的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題主要體現(xiàn)在：由政府直接或者間接付費(fèi)的項(xiàng)目數(shù)額過(guò)高，導(dǎo)致大部分的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，社會(huì)資本的質(zhì)量以及投資額度過(guò)低，形成的負(fù)債額度過(guò)高造成政府財(cái)政超支問(wèn)題。同時(shí)即使使用者付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目大部分也需要政府融資平臺(tái)提供融資擔(dān)保等相關(guān)保障，無(wú)形中為政府融資平臺(tái)帶來(lái)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加大政府財(cái)政超支問(wèn)題。

1.3 項(xiàng)目移交過(guò)程違約風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高

根據(jù)表1數(shù)據(jù)可知，很多項(xiàng)目并未真正進(jìn)入和執(zhí)行階段或者并未順利完成，這就導(dǎo)致遼寧省PPP項(xiàng)目移交過(guò)程出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。這種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要是違約風(fēng)險(xiǎn)，主要是因?yàn)檫|寧省的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，而遼寧省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢、人口逐漸呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)現(xiàn)象，導(dǎo)致相關(guān)項(xiàng)目的預(yù)期收益較實(shí)際收益高，出資方利益受到危害進(jìn)一步導(dǎo)致項(xiàng)目資方違約現(xiàn)象頻繁發(fā)生，使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)均由政府承擔(dān)，出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。同時(shí)，項(xiàng)目歷時(shí)過(guò)長(zhǎng)很容易超出政府部門工作人員的任職期限，這就導(dǎo)致項(xiàng)目由一屆領(lǐng)導(dǎo)班底牽頭進(jìn)行，由另外一屆領(lǐng)導(dǎo)班底進(jìn)行接收，不同班底之間存在較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致很多項(xiàng)目初期政府承諾的地皮、資金難以切實(shí)的落實(shí)，導(dǎo)致政府違約問(wèn)題的發(fā)生，進(jìn)一步也造成前期政府資金的損失，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。綜上，雖然遼寧省的PPP項(xiàng)目數(shù)量以及項(xiàng)目額度在不斷攀升，但是由于項(xiàng)目歷時(shí)過(guò)長(zhǎng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及政策變化等原因，導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目在移交過(guò)程中的違約風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高，使得財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷升高。

2 遼寧省PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策

2.1 完善PPP項(xiàng)目操作指引規(guī)范

針對(duì)遼寧省PPP項(xiàng)目缺乏有針對(duì)性的行業(yè)指導(dǎo)規(guī)范問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善項(xiàng)目操作指引規(guī)范性文件。首先，針對(duì)公共類的建設(shè)項(xiàng)目可以根據(jù)具體的應(yīng)用行業(yè)，聯(lián)合水利、農(nóng)業(yè)以及國(guó)土資源部門共同對(duì)項(xiàng)目的指導(dǎo)規(guī)范進(jìn)行制定以及修改，例如對(duì)項(xiàng)目的投資比例分配、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)實(shí)踐、項(xiàng)目移交等方面制定較為具體的指引規(guī)范。其次，強(qiáng)化項(xiàng)目全過(guò)程的規(guī)范化管理程度，在制定合同范本時(shí)將項(xiàng)目的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施細(xì)則、運(yùn)營(yíng)實(shí)踐以及移交過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃。尤其是可能導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的融資過(guò)程中的擔(dān)保對(duì)象確認(rèn)、政府資金補(bǔ)貼比例和使用范圍、地皮使用標(biāo)準(zhǔn)以及項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)環(huán)節(jié)。財(cái)政部門和發(fā)改委在項(xiàng)目指引規(guī)范過(guò)程中需要針對(duì)不同行業(yè)與不同的專業(yè)部門合作，同時(shí)制定對(duì)社會(huì)資本的出資、運(yùn)營(yíng)以及承擔(dān)責(zé)任的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督規(guī)范。尤其是合同范本制定過(guò)程中，需要盡量對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行預(yù)防，且在具體項(xiàng)目合同簽訂之前需要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際狀況對(duì)范本合同進(jìn)行修訂，提升合同的針對(duì)性，也提升財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的整體防范能力。

2.2 健全PPP項(xiàng)目財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系

針對(duì)遼寧省PPP項(xiàng)目存在的項(xiàng)目執(zhí)行階段超支風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高的問(wèn)題，需要進(jìn)一步健全PPP項(xiàng)目的財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，對(duì)全過(guò)程的財(cái)政能力進(jìn)行監(jiān)控以及管理。首先，在項(xiàng)目的識(shí)別等起始階段，可以充分利用定量和定性相結(jié)合的分析方法，對(duì)項(xiàng)目的財(cái)政能力進(jìn)行充分評(píng)估，合理預(yù)測(cè)項(xiàng)目的財(cái)政承受狀況，為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范奠定基礎(chǔ)。其次，確保政府部門的付費(fèi)資本以及補(bǔ)貼資金能夠按照約定到位，保證項(xiàng)目執(zhí)行期間政府資本的持續(xù)穩(wěn)定輸出，同時(shí)需要合理規(guī)劃財(cái)政輸出，提升項(xiàng)目社會(huì)資本的回收效率，避免財(cái)政超支問(wèn)題出現(xiàn)。例如：按照項(xiàng)目的進(jìn)展以及收益能力對(duì)政府支出資本進(jìn)行規(guī)劃。最后，在項(xiàng)目執(zhí)行階段注意對(duì)項(xiàng)目狀況進(jìn)行監(jiān)督、適當(dāng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，保證項(xiàng)目支出在財(cái)政能力范圍內(nèi)，并以前期項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顩r確定后續(xù)項(xiàng)目的財(cái)政支出規(guī)劃。對(duì)遼寧省整體PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)督與管理，以便平衡政府在整體PPP項(xiàng)目上的支出。遼寧省還可以參考其他地區(qū)構(gòu)架政府財(cái)政能力測(cè)算機(jī)構(gòu)，對(duì)政府的負(fù)債狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)記錄，進(jìn)一步預(yù)測(cè)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。

2.3 引入第三方信用評(píng)估體系

針對(duì)遼寧省PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目移交過(guò)程違約風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高問(wèn)題，可以采用引入第三方信用評(píng)估體系的方式降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。首先，第三方信用評(píng)估體系能夠有效地對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行約束，同時(shí)也通過(guò)對(duì)政府信用進(jìn)行評(píng)估，約束政府行為。其次，專業(yè)的第三方信用評(píng)估體系能夠?yàn)轫?xiàng)目相關(guān)方提供具有權(quán)威性的PPP項(xiàng)目的可行性分析報(bào)告、項(xiàng)目具體的實(shí)施規(guī)劃、社會(huì)資本的信用狀況和風(fēng)險(xiǎn)承受能力以及政府的信用狀況和財(cái)政能力。同時(shí)，第三方評(píng)估體系還可以對(duì)PPP項(xiàng)目整體狀況進(jìn)行評(píng)估，例如入庫(kù)項(xiàng)目狀況、項(xiàng)目收益能力、項(xiàng)目未入庫(kù)的原因等。既能夠?yàn)橄嚓P(guān)項(xiàng)目人員提供項(xiàng)目修改方向，還能夠?yàn)檎Y本輸出提供指引，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。最后，可以以第三方信用評(píng)估體系數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)構(gòu)建資本的“黑名單”和“白名單”，以此對(duì)“黑名單”中的資本進(jìn)行警示，也能夠鼓勵(lì)“白名單”資本加入PPP項(xiàng)目中。第三方信用評(píng)估體系是對(duì)各方資本的一種制定約束，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)資本的全方位評(píng)估，有利于降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

3 結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是引入社會(huì)資本為基礎(chǔ)建設(shè)貢獻(xiàn)力量的全新模式，是政府與社會(huì)資本共同發(fā)展的重要契機(jī)。本文內(nèi)容主要針對(duì)遼寧省的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行研究，但是關(guān)于PPP項(xiàng)目缺乏指引規(guī)范、超支等財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，在很多區(qū)域也存在，希望本文的研究?jī)?nèi)容能夠?yàn)檫M(jìn)一步的PPP項(xiàng)目模式發(fā)展提供參考。

參考文獻(xiàn)

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