新形勢(shì)下岳陽(yáng)市自然資源和規(guī)劃執(zhí)法工作的思考

彭四林 易舟

摘 ?要 ?本文以岳陽(yáng)市自然資源和規(guī)劃局為例，闡述了新形勢(shì)下執(zhí)法工作發(fā)生的新變化、出現(xiàn)的新問題，提出了應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞 ?執(zhí)法工作;新變化;新問題;新舉措

中圖分類號(hào)：D922.6 ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

Abstract： Taking Yueyang natural resources and planning Bureau as an example，this paper expounds the new changes problems in law enforcement work，and puts forwards Countermeasures.

Keywords： Law enforcement; new changes; ?new problem; new countermeasures

1 ?執(zhí)法工作的新要求

黨的十九屆四中全會(huì)要求推進(jìn)自然資源規(guī)劃執(zhí)法治理體系和治理能力現(xiàn)代化，自然資源部的“三定”方案（廳字〔2018〕69號(hào)）中對(duì)自然資源部門的職能職責(zé)作出規(guī)定：“自然資源部門對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)等”。因此，黨中央和自然資源部對(duì)自然資源部門的執(zhí)法工作提出了新的要求。

1、合并隊(duì)伍、充實(shí)力量。國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)和規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)合并為自然資源執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)，自然資源督查辦也將作為自然資源執(zhí)法工作的重要組成力量。

2、權(quán)限更大，責(zé)任更重。執(zhí)法范圍從單純的土地、礦產(chǎn)、測(cè)繪增加到山水林田湖草生命共同體的全鏈條整體保護(hù)。同時(shí)，既要執(zhí)法自然資源，又要執(zhí)法自然資源資產(chǎn);既要執(zhí)法實(shí)物性的自然資源，又要執(zhí)法空間性的各類規(guī)劃;既要執(zhí)法自然資源的數(shù)量，又要執(zhí)法自然資源的質(zhì)量和生態(tài)。

3、手段更多、要求更嚴(yán)。執(zhí)法依據(jù)新增了《城市規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》等。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次代表大會(huì)以來，習(xí)近平總書記多次做出重要批示指示，要求對(duì)重大自然資源違法違規(guī)行為予以嚴(yán)肅查處，批示層次之高、數(shù)量之多前所未有。新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中第六條首次明確了自然資源督察制度。

2 ?我市執(zhí)法工作的困境

隨著自然資源和規(guī)劃執(zhí)法工作進(jìn)入新階段，我市在執(zhí)法環(huán)境、人員配置、職能職責(zé)、政策落實(shí)等方面的困境也隨之顯現(xiàn)出來。

1、身份尷尬，缺乏保障。中央對(duì)行政執(zhí)法體制改革的總體思路和方向十分明確，成立綜合執(zhí)法，整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，組建市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村五大綜合執(zhí)法隊(duì)伍。我省的行政體制改革則是“五加一”模式，除了上述五種綜合執(zhí)法隊(duì)伍外，還有城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍。省級(jí)機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部門整合了原國(guó)土、海洋、林業(yè)、測(cè)繪以及城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)職能。按照?qǐng)?zhí)法“一個(gè)部門一支隊(duì)伍”“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍”的原則要求，自然資源執(zhí)法應(yīng)屬于同一領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，但從中央和省級(jí)層面都并未進(jìn)入綜合執(zhí)法隊(duì)伍序列，自然資源部門執(zhí)法隊(duì)伍的身份就略顯尷尬，屬于“黑市戶口”，執(zhí)法手段、執(zhí)法效果、身份待遇都難以比肩其他綜合執(zhí)法隊(duì)伍。

2、法律 “打架”，無所適從。由于執(zhí)法工作涉及面廣事多，有時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)某些法律之間不銜接，相關(guān)職責(zé)邊界不明晰。例如：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》對(duì)違法建設(shè)行為拆除、沒收的定義就不一樣。同時(shí)，執(zhí)法主體也有差別。我市的規(guī)劃執(zhí)法就有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，違法行為按屬地管理原則交由地方政府拆除，而《土地管理法》則是要求申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。同一件違法案件，可能涉及兩個(gè)部法律，處置起來可能會(huì)發(fā)生法律“打架”的現(xiàn)象。再如：臨時(shí)建設(shè)和臨時(shí)用地期限的問題。《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》第三十三條規(guī)定臨時(shí)建設(shè)使用期限為兩年，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不超過兩年;《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十七條規(guī)定臨時(shí)使用土地期限一般不超過兩年，對(duì)臨時(shí)建設(shè)和臨時(shí)用地規(guī)定的期限存在矛盾。

3、配置欠賬，人與事不匹配。我市城區(qū)共有岳陽(yáng)樓區(qū)、云溪區(qū)、君山區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、南湖新區(qū)國(guó)土資源分局和城陵磯新港區(qū)國(guó)土管理處6個(gè)派出機(jī)構(gòu)，新港區(qū)和南湖區(qū)均未正式成立執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)，無法履行國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察有關(guān)職能職責(zé)。城區(qū)的4個(gè)執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)全部為正股級(jí)，早在數(shù)年前，省內(nèi)其他兄弟市州就根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于做好省級(jí)以下國(guó)土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)〔2004〕12號(hào)）等文件精神，將本地國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍進(jìn)行了升格和配齊，且4個(gè)執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)僅10人（樓區(qū)3人、經(jīng)開3人、云溪2人、君山2人），其中全額撥款事業(yè)編3人，自收自支7人。隨著法治建設(shè)的持續(xù)深入，自然資源和規(guī)劃執(zhí)法范圍不斷擴(kuò)大，如此的機(jī)構(gòu)配置和人員配備已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足工作需要了。

4、概念模糊，事務(wù)繁雜。自然資源系統(tǒng)內(nèi)部的很多同志都不明白“大執(zhí)法”和“小執(zhí)法”的區(qū)別，一概認(rèn)為違法行為的處理都是執(zhí)法部門的事情，有的需要多部門共同協(xié)作的事卻簡(jiǎn)單交由執(zhí)法部門處理。實(shí)際上，自然資源領(lǐng)域執(zhí)法過程中存在權(quán)責(zé)交叉、各自為政、分工不明、職責(zé)不清等問題。原國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃和林業(yè)部門雖然都是查處違法違規(guī)建設(shè)行為，但各自有適用的法律體系和查處規(guī)范，執(zhí)法邊界往往容易引起混淆和沖突。例如：我市控建拆違工作根據(jù)屬地管理原則，對(duì)建成小區(qū)內(nèi)業(yè)主違法搭擴(kuò)建行為屬于自然資源部門管理還是屬地政府管理并不明確。再如：部分業(yè)主利用房屋凈高隔層，是屬違法建設(shè)行為還是內(nèi)部裝修裝飾行為，是屬于自然資源部門管理還是住建部門管理并不明確。

5、職責(zé)不明，問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)高。有時(shí)由于自身職權(quán)局限性、部門協(xié)作不成熟、體制機(jī)制不健全等客觀因素，存在很多憑自然資源和規(guī)劃部門一己之力無法解決的問題和矛盾，直接導(dǎo)致在巡查制止、移送移交、處罰執(zhí)行等方面難以做到及時(shí)有效和完全到位。不僅給監(jiān)管執(zhí)法工作帶來障礙，也給監(jiān)管執(zhí)法人員自身帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患，給后續(xù)執(zhí)紀(jì)監(jiān)察、審計(jì)檢查、公益訴訟等提供了所謂的“實(shí)證”。

6、合力機(jī)制欠缺，問題整改難到位。自然資源領(lǐng)域的規(guī)章制度和操作規(guī)程基本都是自然資源部門內(nèi)部規(guī)章，對(duì)系統(tǒng)外部的單位幾乎沒有約束力和監(jiān)督權(quán)，很多協(xié)作機(jī)制難以有效落實(shí)，移交其他部門的線索又必須實(shí)行該部門的要求，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“事情交不了，盤子無人接”的情況。比如《國(guó)土資源行政處罰辦法》明確規(guī)定沒收的建構(gòu)筑物和設(shè)施應(yīng)移交至當(dāng)?shù)刎?cái)政部門處理。實(shí)際執(zhí)行中，財(cái)政部門一般會(huì)以無相關(guān)政策依據(jù)為由拒絕受理，導(dǎo)致沒收的處罰程序難以到位，無法進(jìn)行后續(xù)的處罰續(xù)辦手續(xù)，違法狀態(tài)只能一直延續(xù)下去。

3 ?下一步的工作建議

習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)：“新時(shí)代要有新氣象，更要有新作為”。我市自然資源和規(guī)劃執(zhí)法工作承前啟后、繼往開來，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索。

1、科學(xué)構(gòu)建自然資源和規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

（1）組建市自然資源和規(guī)劃執(zhí)法局。按我市建設(shè)大城市需要，將原國(guó)土支隊(duì)和規(guī)劃支隊(duì)保留，合并成立自然資源和規(guī)劃執(zhí)法局（副處級(jí)的參公單位或執(zhí)法公務(wù)員機(jī)構(gòu)）。

（2）健全基層執(zhí)法隊(duì)伍。為維護(hù)執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和有效性，解決基層執(zhí)法工作困境。一是提升人員待遇。依據(jù)湖南省人民政府《關(guān)于國(guó)土資源管理體制改革實(shí)施意見》（湘政發(fā)〔2004〕22號(hào)）等文件要求，將城區(qū)執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍進(jìn)行升格，執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)長(zhǎng)定位副科實(shí)職，并進(jìn)分局黨組班子。二是依規(guī)設(shè)置機(jī)構(gòu)。目前城陵磯新港區(qū)國(guó)土管理處和南湖新區(qū)自然資源分局雖核定了執(zhí)法職責(zé)，但仍未正式成立批復(fù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，無法履行自然資源執(zhí)法監(jiān)察有關(guān)職能職責(zé)，請(qǐng)求市委市政府有關(guān)部門適量增加編制增設(shè)機(jī)構(gòu)。

2、厘清工作職責(zé)。一是劃清外部職責(zé)。由市政府下文厘清職責(zé)，將拆違控違和未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)至城市綜合執(zhí)法部門，我市自然資源部門只負(fù)責(zé)已經(jīng)取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)法監(jiān)管、案件查處，并對(duì)全市規(guī)劃執(zhí)法工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。二是明確內(nèi)部職責(zé)。建議優(yōu)化批后管理模式。機(jī)關(guān)行政許可科室在核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》前，應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面告知（含移送必要的許可資料副件）自然資源執(zhí)法部門進(jìn)行日常監(jiān)管，并由自然資源執(zhí)法部門對(duì)該建設(shè)工程項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)。向機(jī)關(guān)行政許可科室出具《建設(shè)工程規(guī)劃條件核實(shí)內(nèi)部審核表》后，行政許可科室方可核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃竣工驗(yàn)收合格證》。

3、建立執(zhí)法監(jiān)管平臺(tái)。搭建自然資源執(zhí)法監(jiān)管系平臺(tái)，將現(xiàn)有的電子政務(wù)系統(tǒng)、一張圖系統(tǒng)、進(jìn)行整合，統(tǒng)一集成到綜合監(jiān)管平臺(tái)上來，通過軟、硬件集成，打造集巡查軌跡跟蹤、遠(yuǎn)程指揮、信訪處理等功能于一體的綜合性指揮調(diào)度中心，形成快速及時(shí)、機(jī)動(dòng)靈活的指揮調(diào)度工作模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所將違法用地巡查、土地利用批后監(jiān)管、閑置土地清理、新開工項(xiàng)目巡查等日常工作，利用一個(gè)平板電腦一次性完成外業(yè)核查和數(shù)據(jù)上報(bào)。從而實(shí)現(xiàn)“大數(shù)據(jù)、大平臺(tái)、大監(jiān)管”的綜合目標(biāo)。

4、構(gòu)建執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制。一是建立政府主導(dǎo)、屬地履責(zé)的執(zhí)法模式。將全市劃分為縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)網(wǎng)格，各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)網(wǎng)格內(nèi)自然資源利用和保護(hù)總體情況負(fù)主要責(zé)任，層層考核，網(wǎng)格管理，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，壓實(shí)責(zé)任。二是建立部門配合、共同監(jiān)管的責(zé)任機(jī)制（含公、檢、法、水、電、城管等部門）。例如：自然資源部門可申請(qǐng)人民法院采取保全措施，禁止行政相對(duì)人繼續(xù)實(shí)施違法行為，人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，可與自然資源、公安等部門聯(lián)合開展行動(dòng)。各級(jí)網(wǎng)格建立聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合執(zhí)法制度和信息公開制，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)工作中遇到的問題進(jìn)行集體研究討論和集中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，設(shè)立網(wǎng)格化管理工作公示牌，集中公布網(wǎng)格區(qū)域、工作職責(zé)、責(zé)任人員和監(jiān)督方式等信息，共同完善實(shí)時(shí)監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法、移交移送等工作機(jī)制，形成部門執(zhí)法合力，有效提高監(jiān)管效能。三是建立技術(shù)支持，以獎(jiǎng)代投的考核辦法。將考核考評(píng)、經(jīng)濟(jì)杠桿和遙感技術(shù)充分結(jié)合，成立市級(jí)自然資源執(zhí)法監(jiān)察工作考核領(lǐng)導(dǎo)小組，利用“一年四期”的土地利用動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)施多頻次的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，同時(shí)財(cái)政每年設(shè)立940萬元作為專項(xiàng)考核資金和工作經(jīng)費(fèi)（從被考核的區(qū)政府提取40萬，每季度提取10萬，加之配套“以獎(jiǎng)代投”資金300萬），將責(zé)任落實(shí)到每個(gè)區(qū)政府，實(shí)現(xiàn)“裁執(zhí)分離”，多部門多手段合力推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)察工作。