監(jiān)察新體制的運(yùn)行程序及其成果思考

陳孜劼 魏金晨 李嵐馨 張晶

摘 要：雖然現(xiàn)存監(jiān)察制度在監(jiān)察范圍、管轄、懲罰機(jī)制、從寬建議制度方面有明顯的創(chuàng)新，但在實(shí)際運(yùn)行中不能完全適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)的發(fā)展需要，在立案標(biāo)準(zhǔn)、啟動(dòng)程序、證據(jù)調(diào)集、律師介入、人權(quán)保障等方面的模糊與矛盾之處有必要提出新的解決方案。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革;證據(jù)合法;權(quán)利救濟(jì)

一、我國(guó)監(jiān)察新體制的確立和推行成效

（一）監(jiān)察體制的確立

2016年10月27日，十八屆六中全會(huì)公報(bào)中首次公布了監(jiān)察機(jī)關(guān)與政府、司法機(jī)關(guān)的的并列地位;2016年11月7日，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，在這些地區(qū)首先實(shí)行監(jiān)察改革新方案并由各級(jí)省（市）人民代表大會(huì)成立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，原本隸屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪等部門轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察委員會(huì)。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下稱《監(jiān)察法》），這標(biāo)志著新的監(jiān)察體制確立。

從法律地位來(lái)看，新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)改變了“一府兩院”的傳統(tǒng)格局，它是一種新型的國(guó)家機(jī)關(guān)，屬于一種政治機(jī)關(guān)。依照《國(guó)家監(jiān)察法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，以實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立性、高效性、權(quán)威性。

（二）監(jiān)察體制改革以來(lái)取得的成效

2018年3月23日，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)正式揭牌。至此，國(guó)家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部組建產(chǎn)生，標(biāo)志著國(guó)家監(jiān)察體制改革由試點(diǎn)邁入全面深化新階段。

一年來(lái)，國(guó)家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)完成組建和人員轉(zhuǎn)隸，共劃轉(zhuǎn)編制6.1萬(wàn)個(gè)、轉(zhuǎn)隸干部4.5萬(wàn)人;

一年來(lái)，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案63.8萬(wàn)件，處分62.1萬(wàn)人，均創(chuàng)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)恢復(fù)重建40年來(lái)的最高值;

一年來(lái)，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委調(diào)整派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置，統(tǒng)一設(shè)立46家派駐紀(jì)檢監(jiān)察組監(jiān)督中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)129家單位。各地全面推動(dòng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督。

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)行的程序

2017年，中國(guó)共產(chǎn)黨十九大進(jìn)一步明確提出“深化標(biāo)本兼治，保證干部清正、政府清廉、政治清明”，“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入腐敗治理的新時(shí)期。但在現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期，一味地墨守成規(guī)將會(huì)難以適應(yīng)層出不窮的新形式的反腐敗問題，反腐敗斗爭(zhēng)阻力重重。因此，要改變反腐范圍窄、力度輕、效果弱、難以根治的現(xiàn)狀，從制度理論上分析必不可少。監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)行程序必須經(jīng)過以下四個(gè)階段：

（一）依職權(quán)或者以接受報(bào)案的形式受理案件。監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然可以依職權(quán)展開調(diào)查、審理、處置，但是存在于其監(jiān)察對(duì)象的各種弊病往往呈現(xiàn)出隱蔽性、多樣性等特點(diǎn)，所以監(jiān)察機(jī)關(guān)依然需要通過報(bào)案或舉報(bào)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)存在的腐敗問題。

（二）對(duì)于事實(shí)不清、涉及范圍廣泛的問題先行偵查、研究。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題線索首先進(jìn)行調(diào)查核實(shí)并提出初步的監(jiān)察建議，在涉及違法和嚴(yán)重的職務(wù)犯罪時(shí)通報(bào)相關(guān)組織并向社會(huì)公布。

（三）對(duì)事實(shí)清楚違法或犯罪案件的處理。調(diào)查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施。

（四）對(duì)涉案財(cái)務(wù)、移交案件的處理根據(jù)調(diào)查結(jié)果，對(duì)違法取得的財(cái)物，依法予以沒收、追繳或者責(zé)令退賠;對(duì)涉嫌犯罪取得的財(cái)物，應(yīng)當(dāng)隨案移送人民檢察院。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，人民檢察院依照《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》對(duì)被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施。人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定。在調(diào)查取證后，對(duì)于違法犯罪人員確要承擔(dān)法律責(zé)任的，由檢察院提起公訴，由法院進(jìn)行審判。

三、監(jiān)察的內(nèi)容

（一）監(jiān)察范圍的變化

監(jiān)察范圍的變化主要體現(xiàn)在監(jiān)察職能擴(kuò)張與監(jiān)察對(duì)象的范圍擴(kuò)大兩個(gè)方面。

監(jiān)察職能擴(kuò)張?bào)w現(xiàn)在保留原有行政監(jiān)察部門和預(yù)防腐敗部門職能的情況下，整合和承接檢察院反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪的職能，構(gòu)建獨(dú)立和集中行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)的反腐敗國(guó)家機(jī)構(gòu)。

對(duì)象范圍的擴(kuò)大體現(xiàn)在原職務(wù)犯罪查處對(duì)象是國(guó)家工作人員或國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，其范圍相對(duì)較窄。而監(jiān)察法調(diào)整的主體范圍相對(duì)更加寬泛，即對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

（二）管轄規(guī)定改變

改革前，刑訴法對(duì)職務(wù)犯罪偵查是實(shí)行地域管轄+級(jí)別管轄的原則?，F(xiàn)行監(jiān)察法是“按照管理權(quán)限管轄”。另外，如果當(dāng)事人既涉嫌職務(wù)犯罪又涉嫌非職務(wù)犯罪，改革前是從罪就主罪的原則。而監(jiān)察法實(shí)施后，“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助?！?/p>

（三）監(jiān)察懲罰機(jī)制改革

現(xiàn)有的監(jiān)察體制在懲罰措施方面主要是“以罰代防”，反腐的重點(diǎn)在于事后處罰，對(duì)違規(guī)違紀(jì)的國(guó)家工作人員采取嚴(yán)厲地刑罰措施，缺少的是事先預(yù)防，難以從源頭上制止腐敗的產(chǎn)生，這樣的做法很難挽回已經(jīng)產(chǎn)生的損失和惡劣的社會(huì)影響，收效較差。因此需要嚴(yán)密的制度體系。一是規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時(shí)，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定等措施。二是被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有涉及案情重大、復(fù)雜，可能逃跑、自殺，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)等情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所。

（四）增設(shè)新權(quán)力---從寬建議權(quán)

監(jiān)察委員會(huì)有從寬建議權(quán)，這是以前偵查機(jī)關(guān)不具有的權(quán)力。從寬建議不是無(wú)限制的寬宥，而是需要一定的約束：一是本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)集體研究;二是上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

根據(jù)監(jiān)察法第三十一條、第三十二條的規(guī)定，從寬條件比自首、立功認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)要低，但前提必須是調(diào)查機(jī)關(guān)認(rèn)可，實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)因職務(wù)違法到案的被調(diào)查人喪失了“自動(dòng)投案”認(rèn)定自首的機(jī)會(huì)，或者僅僅揭發(fā)他人違法，都給予了考慮。在今后實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)作出從寬建議的，是否還可以依據(jù)刑法認(rèn)定自首、立功等法定情節(jié)或退贓等酌定情節(jié)并在量刑中考慮的，還需進(jìn)一步摸索。

四、調(diào)查問卷結(jié)果分析與思考

（一）實(shí)施調(diào)查問卷的原因和主要調(diào)查問卷的目的

目前，監(jiān)察法在學(xué)理上和制度設(shè)計(jì)上創(chuàng)新和突破;然而，是否與社會(huì)相契合，只有人民擁有最大的發(fā)言權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)行力度和執(zhí)行效果如何，是課題組本次調(diào)查問卷的主要目的。

課題組借助問卷星等專業(yè)平臺(tái)進(jìn)行了相關(guān)的問卷調(diào)研，希望籍此了解社會(huì)大眾對(duì)該法律制度的知悉程度，對(duì)其機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍的認(rèn)知及實(shí)施成效進(jìn)行評(píng)估，較為全面地評(píng)價(jià)監(jiān)察法對(duì)當(dāng)下社會(huì)生活的影響。

（二）調(diào)查問卷反饋

監(jiān)察制度的實(shí)施是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大事，為了使新生的監(jiān)察制度與傳統(tǒng)的行政制度、司法制度更好地融合，避免出現(xiàn)不同制度在管轄和執(zhí)行方面的重復(fù)、矛盾甚至是沖突，文章進(jìn)行了調(diào)研。

問卷主要目的調(diào)查國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和事業(yè)單位工作人員，因?yàn)榇藘深惾藛T監(jiān)察制度直接監(jiān)督的對(duì)象之一，設(shè)立監(jiān)察制度的目的正是為了防止他們權(quán)力過大而給予必要的限制，所以他們對(duì)于監(jiān)察體制改革的體會(huì)是最直接的，也最具有代表性。這種反向評(píng)價(jià)的方式使監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象的聯(lián)系更加密切，更能體現(xiàn)監(jiān)察的效果如何。

據(jù)調(diào)查，有56.14%的人是通過多媒體形式得知監(jiān)察新體制，說(shuō)明監(jiān)察法、監(jiān)察制度的改革引發(fā)了全社會(huì)廣泛的關(guān)注，并通過新聞、媒體的傳播深入人心，具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。7.02%的人主動(dòng)研究了解，說(shuō)明大多數(shù)人們對(duì)于監(jiān)察制度的新嘗試還抱有觀望的態(tài)度，認(rèn)為事不關(guān)己，從而阻礙他們進(jìn)行深入研究。

在填寫調(diào)查問卷的人中只有5%的人能夠正確的判斷監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)。說(shuō)明傳統(tǒng)的國(guó)家機(jī)關(guān)體制觀念根深蒂固，新產(chǎn)生的監(jiān)察委員會(huì)在整合行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)職能的同時(shí)并沒有明確的展示出自己獨(dú)有的特色，容易使群眾產(chǎn)生混淆。對(duì)此，如何正確把握監(jiān)察委員會(huì)的地位和職責(zé)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有效發(fā)揮監(jiān)察職能不越權(quán)、不濫用權(quán)力，值得深入思考。

關(guān)于法律成效問題，我們發(fā)現(xiàn)，大部分的人對(duì)于監(jiān)察法的實(shí)施和成效表示了支持，然而，針對(duì)律師介入這方面而言，在監(jiān)察過程中，律師不能介入，被審查人員的權(quán)利得不到保障，監(jiān)察人員的行為難以受到監(jiān)督，因此，如何保障被審查人員的權(quán)利，如何監(jiān)督監(jiān)察人員的行為，對(duì)于監(jiān)督和救濟(jì)如何解決，存在問題。

五、對(duì)現(xiàn)行監(jiān)察制度不足的思考

根據(jù)前文分析，調(diào)查問卷顯示，課題組進(jìn)行了思考。

（一）定罪標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力分配、案件啟動(dòng)等程序性問題有待進(jìn)一步完善

《監(jiān)察法》對(duì)于罪名的解釋、犯罪標(biāo)準(zhǔn)、犯罪程度等沒有實(shí)際的定論。例如：重大職務(wù)犯罪，達(dá)到什么樣標(biāo)準(zhǔn)和證明程度才可被收監(jiān)關(guān)押等等。

《監(jiān)察法》43條指出監(jiān)察需要多方調(diào)動(dòng)人員、其他機(jī)構(gòu)上，在對(duì)于觸犯職務(wù)犯罪和其他罪的案件，以監(jiān)察委員會(huì)為主調(diào)查可能與刑法維護(hù)的法益不同，并且監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察職權(quán)、人員和技術(shù)有限，可能很難實(shí)現(xiàn)刑法上對(duì)偵查的預(yù)期目標(biāo)。加上各個(gè)機(jī)構(gòu)之間運(yùn)行程序和方式的不同，如何在實(shí)踐中發(fā)揮各個(gè)機(jī)構(gòu)的作用存在問題。

根據(jù)《監(jiān)察法》18條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)依法向所有有關(guān)單位和個(gè)人了解情況、調(diào)查收集證據(jù)。這條規(guī)定雖然是概括性規(guī)定，但其中也反映出監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動(dòng)調(diào)查程序缺少必要的監(jiān)管。監(jiān)察機(jī)關(guān)固然是人大之下監(jiān)察其他國(guó)家機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)，但是監(jiān)察機(jī)關(guān)也是由獨(dú)立個(gè)體組成，難以避免監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部滋生濫用職權(quán)、貪贓枉法的不法分子或者雖一心為公卻苦無(wú)證據(jù)，不惜以陷害等非法手段定罪的人。這些人有可能僅憑主觀想象，而不調(diào)查案件本身的因果關(guān)系而任意啟動(dòng)監(jiān)察程序。這種行為無(wú)疑是對(duì)人權(quán)的輕視，也很有可能會(huì)造成冤假錯(cuò)案和難以預(yù)料的后果。

《監(jiān)察法》依然存在“發(fā)現(xiàn)性的監(jiān)督”?！鞍l(fā)現(xiàn)性監(jiān)督”無(wú)法深入權(quán)力生成、運(yùn)行的內(nèi)部過程，難以敏銳捕捉到變幻萬(wàn)千的腐敗問題，通常腐敗發(fā)生之后的補(bǔ)救功能。若在監(jiān)督制度構(gòu)建上仍停留于傳統(tǒng)的消極監(jiān)督觀念，缺乏有效的前置性預(yù)防制度，將導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能出現(xiàn)被虛化的風(fēng)險(xiǎn)，重蹈行政監(jiān)察的覆轍。“預(yù)防性監(jiān)督”的弱勢(shì)地位依然明顯?！侗O(jiān)察法》塑造了一個(gè)強(qiáng)大的腐敗調(diào)查機(jī)制，監(jiān)察機(jī)關(guān)“發(fā)現(xiàn)性監(jiān)督”的能力得到極大提升，但同時(shí)也更容易擠壓“預(yù)防性監(jiān)督”的運(yùn)行空間，導(dǎo)致預(yù)防能力的降低

（二）證據(jù)合法性以及申請(qǐng)調(diào)集證據(jù)權(quán)

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)有自己的一套規(guī)則，而不以《刑事訴訟法》及其司法解釋為依據(jù)，也就是說(shuō)以非法方法收集證據(jù)情形中的“非法方法”指的是違反《監(jiān)察法》的方法。這樣就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)矛盾，作為擁有刑事監(jiān)察職能的反腐敗機(jī)構(gòu)在證據(jù)收集、審查起訴以及審判階段都可以不遵守《刑事訴訟法》的證據(jù)排除規(guī)定的制約。這樣的反腐敗調(diào)查實(shí)際上就是于法無(wú)據(jù)。既然調(diào)查、偵查沒有合法性依據(jù)，那么由此產(chǎn)生的證據(jù)的正當(dāng)性自然存疑。為了保證司法體系的統(tǒng)一性，《監(jiān)察法》應(yīng)該以列舉的方式表明監(jiān)察機(jī)關(guān)收集證據(jù)方面“非法證據(jù)”的特殊情形，除此之外的一般情形參照《刑事訴訟法》的規(guī)定，以期兩部法律在同一問題的處理上相協(xié)調(diào)。

根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有義務(wù)全面收集證據(jù)，但監(jiān)察機(jī)關(guān)是否需要向司法機(jī)關(guān)全面移送其已收集的證據(jù)，《監(jiān)察法》等相關(guān)法律并沒有明確規(guī)定。這就意味著如果監(jiān)察機(jī)關(guān)因?yàn)楣室饣蛘哌^失未能將完整的證據(jù)提交給法庭，是否可以由行使辯護(hù)權(quán)的律師向監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院或者檢察院申請(qǐng)調(diào)集證據(jù)，以及如果允許調(diào)集證據(jù)，調(diào)集的程序與期限應(yīng)該如何規(guī)定。

（三）律師介入和救濟(jì)

當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)被調(diào)查人采取留置以及其他調(diào)查措施時(shí)，涉及到公民多項(xiàng)重大的憲法權(quán)利問題，尤其是人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、居住權(quán)和隱私權(quán)。被調(diào)查人一般缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)，被留置后處于無(wú)援的狀態(tài)，因而允許被調(diào)查人在被留置后聘請(qǐng)律師，以確保他具備必要的防御能力。這是程序公正和人權(quán)保障的基本要求。若現(xiàn)階段允許聘請(qǐng)律師有一定難度，在留置室等監(jiān)察委員會(huì)的辦案場(chǎng)所派駐值班律師，為被調(diào)查人提供必要的法律咨詢。公民在被限制人身自由以后，有權(quán)聘請(qǐng)律師提供法律幫助，這是人權(quán)保障的國(guó)際通例。

制定《監(jiān)察法》規(guī)定被留置人享有聘請(qǐng)律師的權(quán)利，或者享有向律師咨詢的權(quán)利，不僅是保障人權(quán)的需要，而且也是《監(jiān)察法》符合國(guó)際共同價(jià)值的要求。誠(chéng)然，調(diào)查期間允許律師介入可能對(duì)調(diào)查造成一定程度的干擾，但是可以切實(shí)保障被調(diào)查人人權(quán)，有效提升辦案質(zhì)量，尤其是使得調(diào)查結(jié)果更為準(zhǔn)確，防止出現(xiàn)事實(shí)認(rèn)定偏差乃至錯(cuò)誤，因而律師介入總體而言“利大于弊”。

救濟(jì)問題——保障公民的合法權(quán)利，一直都是法律的核心。不僅涉及對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)進(jìn)行整改，很大程度上涉及到對(duì)當(dāng)事人的工作名譽(yù)、職務(wù)和財(cái)產(chǎn)等作出處置。一方面，監(jiān)察建議如何實(shí)施，以及以誰(shuí)的名義進(jìn)行、以誰(shuí)來(lái)對(duì)此進(jìn)行負(fù)責(zé)等等問題;另一方面，如何對(duì)受到權(quán)利損害的人進(jìn)行救濟(jì)，救濟(jì)渠道是否暢通的問題。

針對(duì)救濟(jì)問題的兩個(gè)方面：

（1）誰(shuí)對(duì)此負(fù)責(zé)。被監(jiān)察的單位根據(jù)監(jiān)察建議進(jìn)行自行處置，但有關(guān)于自行處置的程度的多少，責(zé)任的劃分如何，沒有具體措施之下，責(zé)任分配只能共同承擔(dān)

（2）如何救濟(jì)和渠道暢通的問題。如果發(fā)生錯(cuò)誤的監(jiān)察建議和受到權(quán)利的損害的人該如何進(jìn)行救濟(jì)，救濟(jì)渠道如何保證暢通，監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)督如何在公眾面前發(fā)揮效力。

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基金項(xiàng)目：文章為武漢工程大學(xué)“大學(xué)生校長(zhǎng)基金”項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱：監(jiān)察新體制的運(yùn)行程序及其成果思考的研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：2018109。

作者簡(jiǎn)介：陳孜劼（1999- ），女，漢族，湖北武漢人，研究方向：法學(xué);李嵐馨（1999- ），女，漢族，湖北武漢人，研究方向：法學(xué);魏金晨（1998- ），男，漢族，湖北黃岡人，研究方向：法學(xué);張晶（1999- ），女，漢族，湖北荊州人，研究方向：法學(xué)。

指導(dǎo)老師：錢澄。