社會治理視角下困境兒童救助研究

何夢婷

摘要：困境兒童是整個兒童群體中最需要保護和支持的邊緣弱勢群體，留守兒童、重病重殘兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童等問題引起社會普遍關(guān)注。為了探究目前困境兒童救助過程中存在的問題，在社會治理視角下提出困境兒童救助路徑選擇的建議，采用文獻研究法、案例分析法和數(shù)據(jù)分析法，對2017年參與江蘇省少年兒童福利基金會春蕾計劃救助項目的江蘇省沭陽縣13個自然村300名困境兒童，從生理健康、受教育程度、家庭經(jīng)濟狀況等方面進行數(shù)據(jù)收集與分析。發(fā)現(xiàn)存在相關(guān)法律法規(guī)不完善、救助主體單一化、救助工作隊伍專業(yè)化程度低、救助整合機制不完善等問題。在社會治理視角下應構(gòu)建以政府承擔責任為主體、以非政府組織和專業(yè)福利機構(gòu)（包括兒童福利院）為指導、以家庭照顧為基礎(chǔ)和以社區(qū)照顧為依托的多元救助體系。

關(guān)鍵詞：社會治理;困境兒童;救助;春蕾計劃

中圖分類號：C913.7 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）01-0182-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.01.041 ? ? ? ? ? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： Children in distress are the most vulnerable groups in the entire group of children who need protection and support. The problems of left-behind children， seriously ill children， and unaccompanied children have caused widespread concern in society. In order to explore the problems existing in the current distressed children's rescue process， the suggestions for the choice of the distressed children's rescue route from the perspective of social governance are puts forward. By using the methods of literature research， case analysis and data analysis， the data of physical health， education level， family economic status of the 300 children in distress in 13 natural villages of Shuyang county， Jiangsu province，who participated in the Spring Bud Plan of Jiangsu Children's Welfare Foundation in 2017， were collected and analyzed. It was found that there were problems such as imperfect legal policies， simplification of the main body of assistance， low degree of specialization of the rescue work team， and imperfect rescue integration mechanism. From the perspective of social governance， a multi-disciplinary system based on government responsibility， non-government organization and professional welfare institutions （including children's welfare homes）， family care and community care should be constructed.

Key words： social governance; children in distress; rescue; Spring Bud Plan

青少年兒童是祖國的希望，100多年前的《少年中國說》里就強調(diào)“少年強則國強”，提醒著我們少年兒童健康成長對祖國發(fā)展具有重要性。在黨的第十九次全國代表大會報告中，習總書記也明確提出“青年興則國家興，青年強則國家強”。同時報告在加強和創(chuàng)新社會治理領(lǐng)域提出要建立共建共治共享的社會治理格局，并且提出了社會治理的制度建設(shè)，提高四化水平和加強四個體系建設(shè)。

這幾年兒童遭遇侵害、陷入困境的社會惡性事件接連發(fā)生。在2013年的6月，江蘇省南京市兩名幼小的女童由于被其母親反鎖在家長達兩個月而不幸喪生。2015年6月，貴州省畢節(jié)市有4名留守兒童一起喝農(nóng)藥自殺。社會在為此類事件痛心疾首之時，更多的應該思考如何幫助處于弱勢的兒童，尤其是本文要研究的對象——困境兒童?，F(xiàn)實中，困境兒童的救助力量仍只局限于政府部門，并沒有形成多元救助體系。

1 ?相關(guān)概念

1.1 ?困境兒童

國際上對困境兒童的表述有vulnerable children、distressed children或children with special needs，英文內(nèi)涵是指一切因貧困、疾病、意外事件或遭受不法侵害而導致生存與發(fā)展陷入困境的兒童[1]。在國外，孤兒（Orphan）與困境兒童（Vulnerable children）是被明確區(qū)分使用的兩個概念，同時出現(xiàn)并使用時被稱為Orphaned and Vulnerable Children，簡稱OVC。相對于孤兒，困境兒童無疑是更加難以界定的概念，因為“困境”一詞本身就包含了客觀環(huán)境與內(nèi)在條件的復雜性。困境兒童的典型特征是即使他們可能父母雙全，但基本的需求與權(quán)利卻依舊無法得到充分滿足，這些權(quán)利與需要包括安全的環(huán)境、父母的照料、充足的食物與營養(yǎng)、免于虐待與忽視等。由于兒童不具備完全行為能力，他們的成長與所在家庭及社區(qū)環(huán)境密切相關(guān)[2]。因此國際上通常從個體、家庭、社區(qū)三個方面進行描述（表1）。

在中國，困境兒童的概念界定學術(shù)研究和政策指導發(fā)展不平衡，國內(nèi)學者對困境兒童研究大致方向相同卻始終沒有統(tǒng)一的意見，相比之下，政策操作則越來越全面和細化。2006年民政部首次在政府文件中使用困境兒童這個名詞。2016年6月13日，國務院發(fā)布《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》，正式在政策操作上規(guī)范統(tǒng)一困境兒童概念體系。困境兒童包括因家庭貧困導致生活、就醫(yī)、就學等困難的兒童;因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會發(fā)展等困難的兒童;還有因家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童[3]。本文根據(jù)中國困境兒童生存與發(fā)展的現(xiàn)實情況，依照2016年國務院對困境兒童的界定標準來進行闡述（表2）。

1.2 ?社會治理

社會治理的概念內(nèi)涵是從“治理”逐漸發(fā)展而來。美國學者羅西瑙[4]在《沒有政府的治理》中提出，治理和政府統(tǒng)治是有區(qū)別的，治理的主體不是單一的政府，而是有共同目標的多元主體。1995年全球治理委員會提出的“治理”理念得到學術(shù)界較為廣泛的認同，其提出，治理是公共或私人管理機構(gòu)在共同事務管理中所采取的各種方式的總和，是一種在調(diào)節(jié)和緩和各類社會矛盾及沖突時所采取的聯(lián)合的、持續(xù)性的過程[5]。

20世紀90年代，中國學術(shù)界開始探討現(xiàn)代治理。隨著中國生產(chǎn)力水平提高，社會矛盾日益凸顯，社會治理理念顯得愈加重要。俞可平[6]認為，治理是一定范圍內(nèi)社會公共管理組織，通過自身的公共權(quán)威，運用到不同的制度關(guān)系中，實現(xiàn)對權(quán)利的規(guī)范和公民活動的引導，維持社會秩序，滿足社會公眾的需要;肖文濤[7]則將社會治理創(chuàng)新的內(nèi)涵概括為三個方面：多元化的社會治理主體之間形成合作互助的關(guān)系;社會治理的手段具備多樣化特征，形成立體式的格局;將保障社會公平作為最終目標，也就是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的自由狀態(tài)。借鑒國內(nèi)外學術(shù)研究成果，根據(jù)中國發(fā)展實情，筆者認為社會治理是以政府領(lǐng)導為主體，鼓勵多元主體參與，激發(fā)社會群眾積極性，協(xié)商治理社會公共事務的過程。

2 ?參與春蕾計劃項目的困境兒童現(xiàn)狀

2.1 ?基本情況

2017年，通過對參與江蘇省少年兒童福利基金會春蕾計劃救助項目的沭陽縣13個自然村的困境兒童進行摸底調(diào)查，得到救助對象數(shù)據(jù)后，項目工作人員根據(jù)國務院發(fā)布的《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》初步評定困境兒童名單，了解其整體情況，建立了困境未成年人服務數(shù)據(jù)庫。經(jīng)過整理，最后確定300名困境兒童。其中男生144名，占總?cè)藬?shù)48%;女生156名，占總?cè)藬?shù)52%;分為4個年齡段，依次為1～5歲，6～10歲，11～15歲，16～18歲。對300名困境兒童進行分類（表3）。

2.2 ?困境兒童的健康情況

從患?。埣玻┤藬?shù)來看，300名困境兒童中有患?。埣玻┤藬?shù)27人，其中1～5歲患病（殘疾）人數(shù)所占比重最高，為44.44%，16～18歲患?。埣玻┤藬?shù)所占比重最低，為3.70%。從患病（殘疾）性別來看，男生總體有患?。埣玻┤藬?shù)14人，在144人中占9.72%，女生總共有患?。埣玻┤藬?shù)13人，在156人占8.33%。在所有患?。埣玻┠猩?，1～5歲年齡段的男生人數(shù)最多，比例最高。由此可見，在參與項目的困境兒童中低年齡男性兒童生理健康水平較低于同年齡段女性兒童（表4）。

從患病類型來看，共有27名患病兒童，患病（殘疾）類型分為先天和后天。其中先天患病（殘疾）人數(shù)共16名，占59.25%;后天患病（殘疾）人數(shù)有11名，占40.74%?？傮w來說，先天患?。埣玻┤藬?shù)多于后天患?。埣玻┤藬?shù)。16名先天患病者中男生有10人，女生有5人;11名后天患病者，男生4人，女生7人。

2.3 ?困境兒童的受教育情況

1～5歲未就學35人;6～10歲未就學7人，135位兒童上小學;11～15歲未就學3名，68人處于小學階段，25人處于初中階段;16～18歲除1人未就學，其余25人處于高中階段。由于此次項目中6～10歲、11～15歲占主體部分，所以受教育程度為小學的比例最高，為68%。然而，這兩個年齡段分別有7和3名困境兒童仍未接受義務制教育（表5）。

2.4 ?困境兒童的家庭監(jiān)護情況

由調(diào)查統(tǒng)計（表3）可看出，154名兒童處于監(jiān)護困境，占受訪者總?cè)藬?shù)的51.33%，通過對這154名困境兒童家庭監(jiān)護情況及后期訪談反饋進行分析，歸納困境兒童家庭監(jiān)護情況具有以下基本特征。

1）監(jiān)護人生存現(xiàn)狀堪憂。調(diào)查結(jié)果顯示，監(jiān)護人有一方死亡、失蹤失聯(lián)、服刑在獄或強制戒毒并且伴有賭博、酗酒等惡習的比重為52.60%，監(jiān)護人雙方死亡、服刑在押或強制戒毒、失蹤、失聯(lián)的為20.70%，兩者合計為73.30%。

2）監(jiān)護人身體健康狀況不良，無法給予孩子充分監(jiān)護。據(jù)調(diào)查結(jié)果，監(jiān)護人有一方重殘、重病的比重為30.02%，監(jiān)護人雙方均重病、重殘的比例為9.10%。

3）監(jiān)護人的就業(yè)狀況、家庭經(jīng)濟狀況比較困難。據(jù)調(diào)查結(jié)果，監(jiān)護人無固定工作的比重為65.30%，失業(yè)在家的比重為20.80%，無勞動能力的比重為1.20%，三者合計為87.30%。父母感到孩子教育開支有壓力的比重為55.60%。

4）父母婚姻關(guān)系不完整，家庭氛圍不利于兒童健康成長。調(diào)查結(jié)果顯示，單親家庭的比重為59.30%。

5）監(jiān)護主體類型不局限于親生父母，監(jiān)護人影響直接。300名困境兒童中，監(jiān)護人與兒童為祖孫關(guān)系的有23人，占29.60%。首先，爺爺奶奶年事已高，自身身體狀況較差，無法妥善照看孩子;其次，農(nóng)村老年人普遍文化水平不高，對孩子的教育與心理關(guān)懷不夠;最后，祖孫畢竟隔代，再親密也比不上自己的親生父母，孩子的情感依賴往往不能得到滿足。

6）監(jiān)護人對兒童主動關(guān)心和指導不夠?；卮稹拔夷芙?jīng)常和孩子有親密的接觸”為“很不符合”和“不符合”的分別占2.70%、19.40%?；卮稹昂秃⒆诱勍暝?，我很少批評或指責孩子”為“很不符合”和“不符合”的分別占2.80%、19.40%。

7）監(jiān)護人失職，導致兒童受到社會侵害的兒童有8名，占總?cè)藬?shù)的2.67%。

2.5 ?困境兒童的家庭經(jīng)濟情況

為方便統(tǒng)計，將家庭年收入分類為0.5萬元以下、0.5萬～1萬元、1萬～2萬元、2萬～3萬元 4個層次，本次項目統(tǒng)計顯示，家庭年收入最少的為2 000元，最多的有3萬元。其中有147人家庭年收入在1萬～2萬元;占比為49%;其次是0.5萬～1萬元，占34.33%;人數(shù)最少的是0.5萬元以下，占5.33%。其中各層次家庭收入中，6～10歲的困境兒童均占比最高（表6）。

3 ?目前困境兒童救助過程中的問題

3.1 ?相關(guān)法律法規(guī)不完善

江蘇省兒童福利保障體系已基本完成，內(nèi)容涉及困境兒童的分類救助標準、困境兒童教育補助體系、困境兒童的醫(yī)療報銷標準和困境兒童分管部門職責。但是，政策法規(guī)運用到實際操作中仍有許多不足。首先，江蘇省困境兒童福利保障法律沒有細化到具體措施和標準;其次，對比國外兒童福利保障制度與相關(guān)法律研究和做法，江蘇省關(guān)于困境兒童的相關(guān)法律法規(guī)數(shù)量不多，權(quán)威性文件覆蓋范圍不廣泛，截至目前僅有《江蘇省政府辦公廳關(guān)于完善困境兒童分類保障制度的意見》一個文件，后續(xù)沒有跟進，除昆山市和鹽城市已經(jīng)建立兒童福利保障標準，其他縣（市）并沒有出臺具體針對本地情況的權(quán)威性文件。

3.2 ?救助主體單一化

政府作為社會福利保障的權(quán)威部門是困境兒童救助的第一責任單位，但在實際中僅靠政府無法全面惠及數(shù)量龐大的困境兒童。首先，地域發(fā)展不平衡導致越是需要救助的區(qū)域，地方政府財力越有限;其次政府人力物力等資源有限，負擔龐大的救助壓力時必定會顧此失彼，救助成效大大減弱;第三，政府救助形式較為單一，目前來說大多是財政撥款，不能有效解決上述困境兒童心理與家庭監(jiān)護等問題。

3.3 ?救助工作隊伍專業(yè)化程度低

相對于專業(yè)的社會福利組織，政府部門還沒有形成專業(yè)的救助隊伍，政府救助的形式以撥款為主，并不能根本解決困境兒童未來發(fā)展需求。值得注意的是精神幫扶與物質(zhì)救助同樣重要，但在這方面，政府的心理專業(yè)人才遠遠不能滿足。盡管社會組織隊伍正在逐步發(fā)展，但仍存在不可小覷的一系列問題。參與社會救助的志愿者來自于各行各業(yè)，有大學生、退休職工、文體明星等，大多數(shù)志愿者缺乏專業(yè)的救助知識培訓，也不是長期、穩(wěn)定地從事志愿服務工作，臨時性比較強，志愿者沒有形成穩(wěn)定的群體。

3.4 ?救助整合落實機制不完善

困境兒童的社會救助應該是全方位、多角度的，形成政府主導、社會力量參與的全面聯(lián)合救助體系。但是，當前江蘇省社會各界救助力量較分散、職能交叉，各級部門職責不清晰，救助的主導力量與聯(lián)合部門不能形成有效的救助合力，協(xié)作性不強，未能充分發(fā)揮出應有的作用。如，民政部門與衛(wèi)生部門有一些交叉職能，相同的職能往往導致兩個部門都不作為、互相推諉。同時，救助的發(fā)起部門分門別類，不能有效地帶動其他部門配合行動。

4 ?社會治理視角下困境兒童救助的路徑選擇

從現(xiàn)有的情況來看，由于單一福利主體的局限性，靠任何一方都難以為困境兒童提供有效的救助保護。因此，困境兒童救助的多元化成為必然選擇。多元化涉及救助主體的多元化、救助內(nèi)容的多元化、救助方式的多元化，其中最為重要的是救助主體的多元化[8]。根據(jù)現(xiàn)實情況，筆者建議未來困境兒童的照顧體系應該是以政府承擔責任為主體、以非政府組織和專業(yè)福利機構(gòu)（包括兒童福利院）為指導、以家庭照顧為基礎(chǔ)和為社區(qū)照顧為依托的多元救助體系。各類救助主體的類別、提供福利內(nèi)容、關(guān)系性質(zhì)如表7所示。

4.1 ?完善相關(guān)法律政策，建立政府主導的多方協(xié)調(diào)機制

法律是具體執(zhí)行的先要條件，在全面推進法治社會的進程中，政府更應該從法律建設(shè)入手，為促進困境兒童發(fā)展奠定基礎(chǔ)。政府文件明確規(guī)定了民政部門和婦女兒童工作委員會是困境兒童救助工作隊伍的領(lǐng)頭羊。首先民政部門應該整合職能交叉、分布零散的冗余部門，設(shè)立專門針對困境兒童救助的部門，加強對困境兒童權(quán)益維護、福利保障的集中領(lǐng)導，有效解決救助部門聯(lián)動性能機制差的問題。其次加強政府部門目標管理，進一步明確各部門崗位職責，全年目標任務分解到各部門，工作分工到人，進一步提高工作的科學性和計劃性。同時政府主導的工作機制中也要配合一定的部門良性競爭，設(shè)立定期指標考核，隨時隨地互相監(jiān)督，對不積極主動配合工作的部門進行處罰，對有突出表現(xiàn)的部門加以鼓勵。

4.2 ?鼓勵多方參與，擴大救助隊伍

困境兒童的救助工作不僅是政府相關(guān)部門的責任，更應是全社會的責任。困境兒童工作情況復雜，涉及兒童人口多，尤其是不同層次的困境兒童更需要社會力量的大力幫助與管理。在堅持以政府主導、社會參與的基礎(chǔ)上，首先應當充分發(fā)揮非政府組織的活力，逐漸改變困境兒童福利工作模式由完全的政府責任模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣＠Ｊ?，逐步推行“政府購買”服務，充分調(diào)動民間力量，鼓勵慈善機構(gòu)以及相關(guān)福利組織、愛心企業(yè)參與到困境兒童的救助工作之中[9]。其次是依托社區(qū)這個載體，社區(qū)是城鄉(xiāng)居民生活的共同體，困境兒童及其家庭生活于社區(qū)之中，基于地緣和血緣關(guān)系，與社區(qū)有著天然的情感和關(guān)系紐帶。最后是立足于家庭本位，毋庸置疑，家庭是兒童學習成長最初適應的環(huán)境，也是兒童應對社會、接觸外在風險的避風港。解鈴還須系鈴人，外部人員的輔助終究不能根治困境兒童源于家庭監(jiān)護的問題。家長要注意婚前體檢，及時排除生理性疾病，加強與子女的溝通，構(gòu)建家庭與社會的過渡橋梁。

4.3 ?積極引進高素質(zhì)人才，加強專業(yè)服務隊伍建設(shè)

政府的各項政策只能保障困境兒童的基本生存，對于兒童更進一步地發(fā)展，政府還未有人力、物力和時間去持續(xù)性地支持。項目中志愿者就發(fā)現(xiàn)沭陽縣婦聯(lián)工作人員僅有4名，而他們面對的服務對象是全縣超過1 000名困境兒童，在工作過程中明顯心有余而力不足。特別是針對有心理障礙的困境兒童，專業(yè)的一對一心理輔導能更加有效地幫助困境兒童走出心理陰影。所以這對非政府組織的專業(yè)提出了更高的要求，社會組織要定期組織學習時事政治和專業(yè)知識，形成濃厚學習研究氛圍。要通過創(chuàng)建“學習型”“奉獻型”社會組織，促進非政府組織和福利機構(gòu)全體工作人員進一步加強時事政治、法律法規(guī)和專業(yè)知識學習，形成一支懂政治、精本行、善創(chuàng)新、會管理、守誠信、講奉獻、全心全意為兒童慈善事業(yè)服務的工作團隊[10]。

4.4 ?加強宣傳工作，真正落實救助政策

政府應該加強宣傳工作，鼓勵引導社會力量參與，創(chuàng)建政府主導、多方社會力量參與的有效互動機制。首先要政府宣傳部門要選擇簡潔明了的引導方式，讓基層百姓也了解到困境兒童的相關(guān)政策和制度，在新媒體時代完全可以大膽選擇自媒體，如官方微信、微博公眾號，宣傳項目理念、匯報項目進度;其次在貫徹執(zhí)行中要注意與社會資本的聯(lián)系，落實國家有關(guān)稅費優(yōu)惠政策，鼓勵有信譽的社會企業(yè)承接政府購買項目，對積極參與政府主辦項目的企事業(yè)單位作出相應的鼓勵;最后需要政府工作人員真正響應號召走到人民身邊去，認真傾聽反饋意見，建立層級執(zhí)行制度，將項目落實到每一處。

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