關(guān)于城商行地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究

孫海娟

摘 要 地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)嚴(yán)重威脅到金融業(yè)的安全，黨中央、國(guó)務(wù)院將“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”列為黨的十九大三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首。2020年作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年，確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)仍是未來金融政策的主線。城商行作為地方性商業(yè)銀行，緩解重要客戶流動(dòng)性困難、增加信貸投放規(guī)模，保持和地方政府良好的合作關(guān)系，都需要正確處理政府隱性債務(wù)。本文從城商行對(duì)地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理、評(píng)審環(huán)節(jié)、貸后管理等方面，提出存量地方政府隱性債務(wù)化解，新增地方政府隱性債務(wù)防范的相關(guān)對(duì)策與建議，以供參考。

關(guān)鍵詞 城商行 地方政府隱性債務(wù) 對(duì)策

2018年以來，黨中央、國(guó)務(wù)院先后下發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)）、《關(guān)于防范化解融資平臺(tái)公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意見的通知》（國(guó)辦〔2019〕40號(hào)）等相關(guān)法規(guī)、文件，對(duì)地方政府的舉債行為作出了嚴(yán)格的規(guī)范，對(duì)政府的隱性債務(wù)提出了新的要求，嚴(yán)控增量，妥善化解存量，同時(shí)啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制，依法對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行終身問責(zé)，倒查責(zé)任。在此情形下，如何控制增量，化解存量地方政府隱性債務(wù)是當(dāng)前城商行業(yè)面臨的主要問題。

一、地方政府隱性債務(wù)的定義及主要特征

（一）定義

根據(jù)相關(guān)文件闡述，地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，主要包括地方國(guó)有企事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔(dān)?；蜇?cái)政資金支持償還的債務(wù);地方政府在設(shè)立政府投資基金、開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)過程中，通過約定回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾保底收益等形成的政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)債務(wù)。

（二）主要特征

地方政府隱性債務(wù)的管理采用“穿透”原則，一般來講，具有3個(gè)特征：一是項(xiàng)目決策主體為地方黨委、人大、政府及其部門;二是資金最終用途為公益性項(xiàng)目建設(shè);三是償債資金最終來源為財(cái)政資金，包括預(yù)期土地出讓收入等。

二、當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)化解途徑分析

（一）化解的基本原則

對(duì)于本輪債務(wù)置換和化解，大的原則是中央不救助、地方想辦法、企業(yè)自己還。要求以市場(chǎng)化原則，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)各方的資源進(jìn)行化解。

基本要求是嚴(yán)控新增隱性債務(wù)和妥善化解存量隱性債務(wù)。首先，金融機(jī)構(gòu)不能停貸、抽貸，政府不能推卸責(zé)任;其次，所有企業(yè)融資要建立在自身經(jīng)營(yíng)性收入作為償還來源的基礎(chǔ)上，公益性項(xiàng)目無現(xiàn)金流，需要財(cái)政性資金給予支持;再次，平臺(tái)/城投無市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)收入的，其收入可以建立在項(xiàng)目收入基礎(chǔ)上;最后，存量隱性債務(wù)清理要結(jié)合地方政府對(duì)平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型和清理要求。

（二）財(cái)政部提出的政府隱性債務(wù)的化解方式

其一，盤活資金資產(chǎn)化解存量隱性債務(wù)，各債務(wù)部門根據(jù)實(shí)際和債務(wù)結(jié)構(gòu)，采取出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、其他項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入、盤活存量資金、處置政府閑置資產(chǎn)等多種方式化解隱性債務(wù);其二，有序打破剛性兌付，對(duì)嚴(yán)重資不抵債或失去清償能力的融資平臺(tái)公司依法實(shí)施破產(chǎn)重組或清算;其三，防范“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”，鼓勵(lì)地方政府合法合規(guī)增信來保障債權(quán)人的合法權(quán)益，金融機(jī)構(gòu)在采取必要風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施的基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)化原則保障融資平臺(tái)公司合理融資需求，在保持隱性債務(wù)規(guī)模不增加的前提下允許采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn);其四，隱性債務(wù)不可再進(jìn)行債券置換，化解方案不得再作爭(zhēng)取財(cái)政資金和置換的計(jì)劃安排。

（三）部分地方政府隱性債務(wù)化解計(jì)劃

一是安排年度預(yù)算資金、超收收入、盤活財(cái)政存量資金等償還;二是出讓部分政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還;三是由企事業(yè)單位利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還（不含財(cái)政補(bǔ)助資金）;四是將部分具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的隱性債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù);五是由企事業(yè)單位協(xié)商金融機(jī)構(gòu)通過借新還舊、展期等方式償還;六是采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。

三、防范和化解地方政府隱性債務(wù)存在的問題

（一）地方政府隱性債務(wù)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

一是地方政府隱性債務(wù)的承債主體大部分為政府融資平臺(tái)、城投公司、學(xué)校、醫(yī)院等，資金用途主要用于基建項(xiàng)目，大部分屬于公益性資產(chǎn)，變現(xiàn)能力弱，到期后融資主體存在舉新債還舊債等現(xiàn)象，部分貸款無法還原對(duì)應(yīng)原項(xiàng)目;二是城商行受區(qū)域環(huán)境、人員業(yè)務(wù)水平影響，對(duì)一些政策研究和解讀不夠精準(zhǔn)，在防范和處置地方政府隱性債務(wù)時(shí)，易發(fā)生合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府隱性債務(wù)的信用風(fēng)險(xiǎn)

目前，地方政府隱性債務(wù)有3種還款方式：一是地方政府安排財(cái)政資金償還;二是項(xiàng)目或者企業(yè)以自身經(jīng)營(yíng)收入償還;三是對(duì)資不抵債、無實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)、失去清償能力的融資平臺(tái)公司進(jìn)行破產(chǎn)重整或清算。如融資平臺(tái)公司破產(chǎn)重整或清算，城商行將面臨較大的信用風(fēng)險(xiǎn)。

四、城商行化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）統(tǒng)一思想高度重視

對(duì)待政府隱性債務(wù)，城商行要在思想上統(tǒng)一，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，與政府、城投（平臺(tái)）公司積極協(xié)商，穩(wěn)妥化解存量債務(wù)，保障城商行利益的最大化。

（二）摸清總量統(tǒng)一規(guī)劃

1.摸清總量

（1）由各分支機(jī)構(gòu)對(duì)政府隱性債務(wù)進(jìn)行逐筆統(tǒng)計(jì)，并與政府財(cái)政部門隱性債務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行核實(shí)（財(cái)政部門提供債務(wù)系統(tǒng)截屏），核實(shí)后上報(bào)。

（2）對(duì)于未納入隱性債務(wù)系統(tǒng)的政府性存量債務(wù)，原則上到期收回。到期收回困難的分支機(jī)構(gòu)必須提前3個(gè)月與借款人及政府制定到期業(yè)務(wù)的處置方案，提前2個(gè)月上報(bào)總行，由牽頭部門牽頭，各業(yè)務(wù)部門明確債務(wù)處理意見。

（3）對(duì)已納入隱性債務(wù)系統(tǒng)的政府性存量債務(wù)，必須提前3個(gè)月與借款人及政府制定到期業(yè)務(wù)的化債方案，提前2個(gè)月上報(bào)總行，由牽頭部門牽頭各業(yè)務(wù)部門確定歸還、部分收回、期限調(diào)整的初步處理意見。

2.制定統(tǒng)一規(guī)劃

根據(jù)上報(bào)隱性債務(wù)，要按品種、期限、利率、地域、有無具體對(duì)應(yīng)項(xiàng)目進(jìn)行分類，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分析。

結(jié)合項(xiàng)目的收益屬性，城商行目前隱性債務(wù)可分成以下幾類：一是有對(duì)應(yīng)資產(chǎn)，且權(quán)屬清晰，資產(chǎn)和債務(wù)主體是同一個(gè)的;二是有對(duì)應(yīng)資產(chǎn)，但存在重復(fù)融資（兩份債務(wù)，一個(gè)資產(chǎn)）;三是流動(dòng)資金貸款（沒有對(duì)應(yīng)資產(chǎn)或?qū)?yīng)資產(chǎn)不明確）;四是有對(duì)應(yīng)資產(chǎn)，但不是自己的資產(chǎn)（如公益性市政道路、公共綠地等）。

原則上對(duì)財(cái)政收入能力較強(qiáng)的地區(qū)、收益率較高、能夠?qū)?yīng)具體公益性項(xiàng)目的貸款，城商行在化解期限及還款安排上可給予適當(dāng)政策傾斜。對(duì)無具體對(duì)應(yīng)公益項(xiàng)目，貸款品種為流動(dòng)資金貸款的短期隱性債務(wù)，城商行要在與政府（企業(yè)）充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，盡量還原對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，貸款期限及還款方式可適當(dāng)調(diào)整，力爭(zhēng)壓降本金，或盡快收回。對(duì)收益率較低、息差倒掛的貸款，城商行要加速收回或與政府商談爭(zhēng)取其他收益。

（三）制定《政府債務(wù)化解指引》

對(duì)政府隱性債務(wù)要有清晰明確的預(yù)判，判斷時(shí)要充分考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和貨幣政策及城商行資源配置情況。同時(shí)，要考慮其他銀行在清收化降隱性債務(wù)時(shí)的政策和期限，盡量與其他專業(yè)銀行保持一致。制定統(tǒng)一的方向性的化解政策、期限安排。制定分類處置方案，明確貸后管理要求。

五、評(píng)審時(shí)的分析與相關(guān)建議

（一）甄別債務(wù)屬性

通過地方政府或財(cái)政部門出具審計(jì)意見書或系統(tǒng)截屏的方式了解存量業(yè)務(wù)是否納入隱性債務(wù)系統(tǒng)，且債務(wù)發(fā)生時(shí)間在2017年7月14日之后發(fā)生的隱性債務(wù)，原則上要盡快提前結(jié)清;不能盡快提前結(jié)清業(yè)務(wù)的，應(yīng)協(xié)調(diào)企業(yè)、主管部門及區(qū)域財(cái)政部門納入政府隱性債務(wù)系統(tǒng)，并落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)化解方案。

（二）評(píng)審時(shí)的思路與措施

一是了解政府化解思路。協(xié)調(diào)政企，了解化解方案、還款安排和抵押擔(dān)保方面落實(shí)情況。二是了解措施。按照商業(yè)化、市場(chǎng)化原則，對(duì)經(jīng)營(yíng)可持續(xù)、還款保障不降低等融資主體采用期限重構(gòu)、調(diào)整還款方式、展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。三是化解金額和期限。原則上，化解金額不高于原業(yè)務(wù)余額，化解期限不超過10年，且應(yīng)控制在當(dāng)?shù)卣?guī)定的化解期限內(nèi)。四是增加風(fēng)險(xiǎn)緩釋。擔(dān)保條件不弱于化解前安排，結(jié)合當(dāng)?shù)卣?cái)力負(fù)債水平、融資人實(shí)力和項(xiàng)目情況，認(rèn)真評(píng)估還款來源的充足性，并與政府及融資人協(xié)商，盡量增加擔(dān)保增信措施，有效緩釋業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。爭(zhēng)取追加當(dāng)?shù)刂饕脚_(tái)或城投公司的擔(dān)保強(qiáng)化業(yè)務(wù)安全（如外部評(píng)級(jí)AA+、有公開發(fā)債記錄和存量債券業(yè)務(wù)的主流平臺(tái)）。五是上報(bào)化解方案時(shí)，具體化解方案和還款安排已經(jīng)得到財(cái)政部門或者政府審核同意。如需調(diào)整2018年上報(bào)國(guó)務(wù)院的化解方案的，需將調(diào)整方案報(bào)給當(dāng)?shù)卣ㄗ詈糜缮霞?jí)政府部門）確認(rèn)，同時(shí)對(duì)變更財(cái)政部門債務(wù)系統(tǒng)內(nèi)還款安排進(jìn)行拍照留存。六是本行置換隱債要與原有業(yè)務(wù)一一對(duì)應(yīng)，并及時(shí)登記進(jìn)債務(wù)系統(tǒng)，本行信貸資金須在確認(rèn)置換業(yè)務(wù)已在政府債務(wù)系統(tǒng)中登記信息后發(fā)放。

（三）關(guān)注還款安排方式

隱性債務(wù)的真正化解意義在于如何償還。目前有3種償還方式：一是地方政府還;二是項(xiàng)目或者企業(yè)還;三是破產(chǎn)重整或清算，債權(quán)人受損。由政府直接安排預(yù)算資金直接償還的，基本為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的項(xiàng)目形成的債務(wù)，此類信用風(fēng)險(xiǎn)最低。由項(xiàng)目或者企業(yè)還的，部分項(xiàng)目有收益和現(xiàn)金流，城投公司靠自身經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化再融資來逐步消化存量債務(wù)。但目前大多數(shù)城投造血能力較差，所以地方政府一般會(huì)通過市場(chǎng)化方式安排資本金、注入經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等方式增強(qiáng)其造血能力。此類債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)次之。三是破產(chǎn)重整或清算，債權(quán)人受損。嚴(yán)重資不抵債，無實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)、失去清償能力的融資平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)較高。這種情況短期內(nèi)出現(xiàn)的可能性較低。

（四）關(guān)注地方政府財(cái)力和企業(yè)情況

一是地方政府年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率（債務(wù)率）;二是地方政府年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率（整體償債率）;三是企業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入占比情況和市場(chǎng)化增信措施;四是地方政府對(duì)隱性債務(wù)化解提供的方案和計(jì)劃;五是企業(yè)是否有發(fā)債資格，是否有市場(chǎng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的融資手段。

六、貸后管理相關(guān)建議

（一）建立專用賬戶

要求財(cái)政預(yù)算還款資金直接支付至城商行專用賬戶內(nèi)，授權(quán)城商行可直接扣劃資金用于償還貸款。該筆資金到賬后未經(jīng)城商行同意不得支出。防止還款資金挪用。

（二）定期核對(duì)余額

貸款續(xù)做后要與當(dāng)?shù)卣[性債務(wù)負(fù)責(zé)部門（財(cái)政局）核對(duì)該筆債務(wù)余額情況，客戶經(jīng)理拍照（財(cái)政部門隱債系統(tǒng)）留檔，并加蓋當(dāng)?shù)卣?。確保政府統(tǒng)計(jì)余額與城商行貸款余額相匹配。每月進(jìn)行核對(duì)，確保余額相符。

（三）持續(xù)監(jiān)控

關(guān)注授信申請(qǐng)人的收入水平、盈利能力、現(xiàn)金流狀況、與關(guān)聯(lián)企業(yè)間資金流轉(zhuǎn)、有息債務(wù)及或有負(fù)債余額等情況，重點(diǎn)監(jiān)控收入與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況是否相符，同時(shí)關(guān)注經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、行業(yè)政策、監(jiān)管政策變化對(duì)申請(qǐng)人的影響。

（作者單位為吉林銀行股份有限公司）

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