基于《公共管理導(dǎo)論》的新公共管理批判探討

劉仁傳

摘 要：近年來隨著綜合國力的發(fā)展以及對國家治理能力要求的不斷提升，新公共管理作為一種理論亦或?qū)嵺`在國內(nèi)都倍受推崇，成為公共管理研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)。盡管新公共管理為政府改革注入了些許活力，但并不是解決所有問題的靈丹妙藥，反而無論在理論還是實(shí)踐層面，都遇到了阻礙。因此，以澳大利亞學(xué)者歐文休斯著作的“十二五”國家重點(diǎn)圖書出版規(guī)劃項(xiàng)目、公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢、經(jīng)典教材系列《公共管理導(dǎo)論》書中的部分觀點(diǎn)為例，通過對《公共管理導(dǎo)論》部分觀點(diǎn)的質(zhì)疑，從而進(jìn)一步對新公共管理理論進(jìn)行批判。

關(guān)鍵詞：《公共管理導(dǎo)論》;新公共管理;批判

中圖分類號：D9 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.078

1 對《公共管理導(dǎo)論》的質(zhì)疑

1.1 競爭可以改變壟斷，提高行政效率嗎？

歐文休斯認(rèn)為“20世紀(jì)后期，傳統(tǒng)公共行政不管在理論還是實(shí)踐上都受到了人們的質(zhì)疑，公共行政開始向公共管理轉(zhuǎn)變?！?作者毫無遮掩的表露，傳統(tǒng)公共行政已經(jīng)成為過去式，并且新公共管理產(chǎn)生的原因是“人們”認(rèn)為公共行政已經(jīng)產(chǎn)生了問題，諸如官僚制模式的效果和效率不盡人意、過度管制、糟糕的服務(wù)和腐敗行為等。具體而言，新公共管理認(rèn)為政府沒有效率也沒有動力降低成本的原因之一是缺乏競爭，官僚機(jī)構(gòu)壟斷公共產(chǎn)品才無法實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，需要靈活的市場機(jī)制轉(zhuǎn)變。

首先，這其實(shí)是對官僚制的一種誤讀，政府沒有效率是不是因?yàn)槿狈Ω偁庍@個(gè)還有待考究，但是官僚制模式并不一定會造成政府低效率，反而官僚制合理分工、層級節(jié)制、組織管理的非人格化等正是效率的提供者與倡導(dǎo)者。其次，競爭作為新公共管理某些經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)，在市場上也許能具有一定成效，但是在公共部門應(yīng)用上并不一定見得高明，諸如水、電、天然氣等公民生存所需，引入競爭機(jī)制在某些領(lǐng)域并不見得能讓公共利益獲得保障。同時(shí)，歐文休斯還認(rèn)為“關(guān)注效率已經(jīng)導(dǎo)致了公共服務(wù)缺乏人道的精神。” 我們并不認(rèn)同關(guān)注效率會導(dǎo)致公共服務(wù)缺乏人道的精神，無論是對政府工作人員還是對大多數(shù)公民而言。第一，關(guān)注效率不會導(dǎo)致政府工作人員缺乏人道精神的關(guān)懷，政府和政府工作人員本身就應(yīng)該對效率負(fù)責(zé)，那是他們正當(dāng)性職權(quán)所理所當(dāng)然承擔(dān)的職責(zé)。第二，關(guān)注效率也是大多數(shù)公民即人民對美好生活向往的要求之一，沒有效率的政府與沒有效率的政府工作人員，會造成政府公信力及人民幸福感的降低。

1.2 “小政府，大社會”是大勢所趨嗎？

“市場機(jī)制在任何方面都具有無可比擬的優(yōu)勢” 。新公共管理認(rèn)為政府過度管制，缺乏一定的靈活性，改革政府“小政府，大社會”是大勢所趨。

首先，不談?wù)擖c(diǎn)自身的邏輯、術(shù)語邊界問題，這些論點(diǎn)話語過于絕對，如若真如歐文休斯所述：“無論什么事務(wù)都應(yīng)該更多的利用市場機(jī)制”，那么國家、政府的存在其論點(diǎn)中便是沒有意義的，只需要市場機(jī)制自身運(yùn)作便可以維持整個(gè)社會的運(yùn)作。而事實(shí)恰好相反，一方面市場內(nèi)部壟斷、正負(fù)外部性、信息不對稱等原因造成市場機(jī)制的失靈，是難以靠市場自身革新而解除危機(jī)，更多時(shí)候需要的是政府糾偏、投資、提供政策來引導(dǎo)市場的運(yùn)行，在政府、市場的混合作用下達(dá)到市場機(jī)制運(yùn)行的穩(wěn)定有序。另一方面，政府能做到企業(yè)無法完成的公共事務(wù)，如給予人民幸福感、維護(hù)社會安定有序、公共物品的提供、水利發(fā)電鐵路工程等。市場機(jī)制具有一定的優(yōu)越性，但是這并不能完全否認(rèn)政府在市場機(jī)制當(dāng)中充當(dāng)?shù)慕巧?，通過政策調(diào)控讓市場朝著正確方向更健康的發(fā)展是政府服務(wù)之一。同時(shí)，市場機(jī)制也有一定的缺點(diǎn)，這樣也需要政府進(jìn)行市場監(jiān)管，不得不提的是，市場機(jī)制在資本主義國家或者說西方國家是一種資本主義式的精神，這種精神對于培育企業(yè)家具有一定的作用，但是用企業(yè)家精神來培育政府官員正確與否則有待檢驗(yàn)。

1.3 顧客導(dǎo)向提供公共服務(wù)是政府的職責(zé)嗎？

“公共部門是私營部門產(chǎn)品和服務(wù)的超級買家，政府要對社會中富人和窮人的收入進(jìn)行再分配”。 公共部門并不是私營部門產(chǎn)品和服務(wù)的超級買家，政府有義務(wù)為富人和窮人服務(wù)，但是作者隱含的邏輯是政府更應(yīng)該為富人服務(wù)，因?yàn)楣膊块T是私營部門的超級買家，但事實(shí)上政府更應(yīng)該為弱勢群體、為偏遠(yuǎn)地區(qū)、為貧瘠地區(qū)提供公共服務(wù)，縮小貧富差距，保持社會穩(wěn)定。

新公共管理主張，以顧客導(dǎo)向提供公共服務(wù)是政府的職責(zé)，市場機(jī)制不僅僅只存在于政府內(nèi)部，即競爭、績效考評等，更應(yīng)該體現(xiàn)政府的核心價(jià)值，擁有企業(yè)家精神，客戶或者顧客是其良好服務(wù)提供的對象，“效率、效果和經(jīng)濟(jì)”成為新的價(jià)值取向，以小的投資獲得較大的收獲。但是在公共管理中，政府的職責(zé)不應(yīng)該單單對經(jīng)濟(jì)價(jià)值的追求，更應(yīng)該為實(shí)現(xiàn)社會正義、公平、自由、人權(quán)等民主社會所需的基本價(jià)值取向提供保障。以顧客需求為導(dǎo)向，采用付費(fèi)制這種公共服務(wù)的供給方式，會將功利主義在社會中抬高，對顧客或者公民產(chǎn)生眾多威脅與危害。假如一個(gè)顧客沒有金錢或者說顧客擁有的財(cái)富不一樣，政府是不是就應(yīng)該不為顧客提供服務(wù)，亦或是對擁有不同財(cái)富的顧客提供不同的質(zhì)量服務(wù)？顯然不應(yīng)該。并且政府作為社會的主導(dǎo)者或者說主要參與者，不應(yīng)該僅僅以需求導(dǎo)向而作為公共管理的標(biāo)桿，更應(yīng)該提前做好規(guī)劃與預(yù)防，例如10年、30年、50年發(fā)展規(guī)劃，災(zāi)害預(yù)防與應(yīng)急管理等。

2 對新公共管理的批判

2.1 公共部門私營化

首先，私營部門相關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是新公共管理理論基礎(chǔ)之一，適用于私營部門管理理論并不一定適用于公共部門，公共部門和私營部門不管是在時(shí)間管理、績效考核、政策目標(biāo)等方面均存在差異，在價(jià)值取向方向也不太相同。如果政府生搬硬套的將私營部門的管理理論和方法應(yīng)用在公共部門，失敗是顯而易見的。民營化和PPP模式從長遠(yuǎn)角度看，并不一定能使成本降低，哪怕是私營部門在沒有競爭、沒有市場的情況下一樣難有高的效率，并且責(zé)任劃分變得更加復(fù)雜和難以解決，私營部門的技術(shù)運(yùn)用到公共管理上還有很多弱點(diǎn)和矛盾，例如許多私營部門技術(shù)和公共工程上的問題也許還會形成貪污腐敗。其次，政府在不同城市、不同領(lǐng)域、不同人群中提供的公共服務(wù)雖然有所差異，但也仍需滿足廣大群眾的最基本公共服務(wù)，類似如基本的生活保障服務(wù)，水、電、天然氣等。再次，還要提供公民發(fā)展的基本服務(wù)，類似于義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施（公路、鐵路、航運(yùn)）等，甚至對沒錢的顧客也還要有如“低保、救濟(jì)、福利院”等服務(wù)，這些都不是私營部門能提供或者提倡提供的服務(wù)，單單是和私營部門一樣以顧客為需求是對公民的不負(fù)責(zé)，也是對政府政策的誤導(dǎo)，公共性作為公共部門的重要價(jià)值取向決定了公共部門應(yīng)該是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)。