規(guī)制“戶貸企用”法律分析

雷飛亞

摘 要：扶貧小額信貸作為一種在我國脫貧攻堅事業(yè)中起到重要作用的扶貧方式，近年來發(fā)展迅速，“戶貸企用”作為一種在金融扶貧中常見的模式，由于此種模式暴露出的金融風險與潛在的法律風險不利于我國扶貧事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，近年來多地政府對其采取嚴格規(guī)制甚至是禁止性規(guī)制。據(jù)此，立足于2020年這一關鍵時間節(jié)點，以“戶貸企用”的發(fā)展現(xiàn)狀為入手點，探究“戶貸企用”扶貧模式自身所特有的法律風險，并且基于此淺論從如何規(guī)制此種模式帶來的風險。

關鍵詞：扶貧模式;小額信貸;戶貸企用;法律風險;風險化解

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.076

0 引言

“戶貸企用”從字面意思上來看，是指以戶為單位進行貸款，貸款所得資金由企業(yè)所運營創(chuàng)造收益，政策上是指貧困戶在政府主導下與扶貧企業(yè)和金融機構簽訂四方協(xié)議，貧困戶從金融機構貸款所得款項通過低成本的方式交由扶貧企業(yè)使用，貸款利息由政府進行補貼，企業(yè)需按照協(xié)議約定歸還本息，除此之外，需要根據(jù)貸款金額無償給予貧困戶一定資金回報的一種扶貧小額信貸模式?！皯糍J企用”自產(chǎn)生到發(fā)展再到現(xiàn)在逐漸被禁止，在此期間暴露出眾多的弊端，然而將“戶貸企用”模式剔除出我國扶貧模式并不能操之過急，得需循序漸進。

1 “戶貸企用”發(fā)展現(xiàn)狀

“扶貧小額信貸”發(fā)展初期，由于扶貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件并不占據(jù)優(yōu)勢，許多金融機構不愿意發(fā)放金融貸款，政府為促進貧困地區(qū)發(fā)展，創(chuàng)設一種新的扶貧模式——“戶貸企用”模式，2017年12月國務院扶貧辦頒布此項探索性政策，從發(fā)展初衷來看，不僅是為了解決企業(yè)融資問題，也擔負著為貧困戶創(chuàng)收的歷史任務，但是近年來，多地政府對“戶貸企用”模式進行嚴格的整改甚至采取禁止性規(guī)定，2017年年末，廣西扶貧辦一改以往態(tài)度，對今后新增的扶貧小額信貸采用嚴格的“戶貸戶用”模式，將以往的“戶貸企用”模式徹底清出扶貧規(guī)劃。2018年年初，河南省政府辦公廳通過下發(fā)扶貧文件，禁止發(fā)放“戶貸企用”貸款。2018年年末，貴州省政府印發(fā)政策文件，嚴格規(guī)制“戶貸企用”貸款發(fā)放?！皯糍J企用”貸款模式從以往的廣泛應用到如今的嚴格規(guī)制甚至禁用，很大程度上是由其所有的巨大法律風險與現(xiàn)實弊端所導致。

2 法律風險剖析

2.1 合同性質(zhì)不明

“戶貸企用”扶貧協(xié)議的合同性質(zhì)司法界現(xiàn)今仍舊未達成統(tǒng)一意見，在企業(yè)未能按期償還貸款時，若以借款合同為作為案由進行起訴，案件判決貧困戶勝訴情況下，公司償債能力不足導致貧困戶資金回收困難進而難以償還銀行貸款，而銀行根據(jù)合同在資金不能按時收回情況下，能否根據(jù)合同規(guī)定起訴貧困戶要求其償還貸款仍未有定論。若將合同性質(zhì)界定為貸款合同，起訴主體是否需為特定的出借款項的銀行方也是一個法律尚未明確的缺漏點?！皯糍J企用”協(xié)議作為分貸統(tǒng)還合同，關于此種合同的法律性質(zhì)主要有以下幾種觀點：雙階理論下的行政與民事合同相結(jié)合、股權協(xié)議、形式股權實質(zhì)債權等，在法律屬性尚不明確的情況下，多方利益難以得到充分保障。

2.2 貧困戶面臨不平等民事違約風險

“戶貸企用”模式自實施以來，所涉及企業(yè)與金融機構十分廣泛，而企業(yè)經(jīng)營狀況也良莠不齊，根據(jù)協(xié)議要求，貧困戶能夠按期足額償還貸款的前提在于政府政策的持續(xù)穩(wěn)定與企業(yè)按時返還所借款項，從合同規(guī)定來看貧困戶與政府、企業(yè)的承擔的權利義務并不平衡。“戶貸企用”的形式借款主體是貧困戶，在合同相對性的法律規(guī)定下，貸款的債務人是貧困戶而不是實際用款的企業(yè)，當企業(yè)面臨市場經(jīng)營風險面臨虧損時，此時債務負擔人并非企業(yè)而是貧困戶，貧困戶非但無法脫貧而且將面臨負債風險，在無法償還貸款的情況下，貧困戶面臨不良貸款導致影響個人信用體系，破壞個人原有良好的征信信用，同時作為“分貸統(tǒng)還”模式的一種，系統(tǒng)性風險不可避免，一份合同違約可能會預示著整個契約群違約，由個別貧困戶波及到整隔契約群，由此可見，此種模式下，企業(yè)的經(jīng)營風險轉(zhuǎn)嫁導致眾多貧困戶在很大程度上面臨民事違約風險，且這種風險從法律權利義務上來說對于貧困戶來說并不平等。

2.3 風險保障體系不完善增大金融機構壞賬風險

在“戶貸企用”模式下，企業(yè)作為實際用款人與還款人與其股東共同作為擔保人，但是企業(yè)及其股東在實踐中并未向金融機構提供與出借金額匹配的足值的抵押物作為風險基點，同時金融機構管理貸款存在現(xiàn)實困難，金融機構雖然作為出借款項方，在權利方面享有對于借款人的監(jiān)管權，但是金融無法準確監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營狀況，在企業(yè)出現(xiàn)風險時，無法及時應對，同時由于抵押物不能足額抵償貸款，無法采用資產(chǎn)保全來減少損失，另外一方面企業(yè)信用報告并不能真實反映企業(yè)實際償債能力，現(xiàn)實中存在部分企業(yè)騙取扶貧貸款現(xiàn)象。

在我國，絕大多數(shù)扶貧小額信貸責任主體為農(nóng)合機構，此類機構的資金鏈相對來說較為脆弱，在財政風險補償金承擔百分之五十的情況下，農(nóng)合機構仍舊面臨著另外百分之五十的風險，且尚無相關保險機構對此類貸款設立專門險種分擔風險，農(nóng)合機構風險貸款損失缺乏有效保障。

2.4 政府存在涉嫌違約及行政違法審批

在實踐中，政府在一些情況下會取消單個貧困戶貸款合同資格致使合同無法繼續(xù)履行，比如政府依據(jù)貧困政策將取消貧困戶資格時，相應會要求貧困戶提前歸還貸款或者貸款轉(zhuǎn)為一般貸款。有時政府在政策變動之下，會減少對于企業(yè)的利息補貼并且要求企業(yè)提前還款，而企業(yè)已經(jīng)將貸款投入較長期限的項目中，在限定期限內(nèi)難以還款導致利息增加，增大還款壓力，以上這兩種情況政府均涉及違約。

另外一方面，由于扶貧貸款的公益屬性與政府政策導向，企業(yè)面臨風險較小，許多企業(yè)都傾向于與貧困戶建立貸款委托關系，而各地《扶貧小額信用貸款管理辦法》都對經(jīng)營主體做出嚴格限定，在這種強制的政策規(guī)則下，政府部門與企業(yè)、金融機構串通的情況也時有發(fā)生，縣級政府違法的行政行為無疑會導致貧困戶利益受到損害，使許多扶貧小額信貸停留在固定收益分配階段。

3 法律風險化解

3.1 完善“戶貸企用”政策，調(diào)整企業(yè)轉(zhuǎn)嫁風險

“戶貸企用”的違約風險主要來源于企業(yè)風險，需要合理調(diào)整扶貧模式以降低企業(yè)經(jīng)營風險，從法律承擔的權利義務方面來看，需要合理調(diào)整多方法律關系，從而更好保護貧困戶的利益。首先，在扶貧小額信貸構建前，對企業(yè)經(jīng)營風險與項目發(fā)展前景、利益收益進行多方面充分評估，提前搭建風險防范體系，避免企業(yè)經(jīng)營不善時導致的資金流失。第二，推動“戶貸企用”模式逐步退出，對于已經(jīng)發(fā)放的可以以扶貧小額信貸政策標準為基礎，參照普通貸款合同執(zhí)行，同時逐步回收“戶貸企用”貸款，對于有能力償還的貧困戶，督促其盡早償還，同時對于未及時歸還貸款企業(yè)，政府要進行相關約談，要深刻明白，保底分紅不僅是關系到政府承諾，也事關政府公信力。

此外，政府需要明確下發(fā)政策性文件對“戶貸企用”，規(guī)制此種扶貧模式不能只停留在號召層面，更要頒布導向性政策。

3.2 提升“戶貸企用”擔保金額

借鑒“湖南省優(yōu)質(zhì)戶貸企用項目經(jīng)驗”，將“戶貸企用無擔?！鞭D(zhuǎn)向“共同致富分紅”，通過改造項目獲得企業(yè)一定程度上的擔保，在企業(yè)未能足額償還貸款時，可以通過抵押擔保財產(chǎn)保障貧困戶能夠及時清償債務。除此之外對于產(chǎn)業(yè)項目優(yōu)質(zhì)且經(jīng)營狀況較好的企業(yè)，在這類企業(yè)信用良好的前提下，當其有貸款需求卻又無法提供足值有效擔保時，可以通過協(xié)調(diào)政策性擔保公司提供連帶責任保證為企業(yè)增信，達到商業(yè)貸款條件，確保按時還款。

3.3 加大對“戶貸企用”項目的監(jiān)察力度

地方各級政府可以通過嚴格審查推動政策落實，禁止未來新發(fā)放的扶貧小額信貸中采用“戶貸企用”模式，對現(xiàn)存的“分貸統(tǒng)還”項目，筆者建議政府相關部門可以與金融結(jié)構合作，定期對扶貧貸款進行隱患排查，全面審核以往的貸款企業(yè)，以便于及時審查企業(yè)資格與經(jīng)營現(xiàn)狀，盡早發(fā)現(xiàn)問題，也可以對這部分貸款進行再次劃分，與貧困戶普通貸款區(qū)分開來。第一 ，對于逐一排查“戶貸企用”風險，重點關注對“戶貸企用”超過500萬元的經(jīng)營主體，實行掛牌跟蹤監(jiān)管，并且設置專業(yè)部門專業(yè)負責，全面梳理貸款逾期風險點。第二，對于上述監(jiān)察發(fā)展風險較高的企業(yè)，針對性進行產(chǎn)業(yè)幫扶以降低經(jīng)營風險，確保此類企業(yè)償債能力。另外，在穩(wěn)定企業(yè)風險的前提下，將現(xiàn)存“戶貸企用”貸款轉(zhuǎn)變?yōu)橐话闵虡I(yè)貸款，實現(xiàn)“戶貸企用”項目的逐步退出，真正實現(xiàn)扶貧小額信貸造血功能。

此外，行政審批機關內(nèi)部嚴禁發(fā)放新發(fā)放“戶貸戶用”貸款，對于違規(guī)審判貸款的相關部門，上級部門及監(jiān)察機關需及時整改并且公開通報批評。

3.4 增強農(nóng)民主動脫貧意識

“戶貸企用”模式經(jīng)營主體為企業(yè)，在一定程度上導致群眾對于脫貧事業(yè)參與度與認知不足，對于發(fā)展內(nèi)生脫貧動力造成阻礙，要想脫貧，關鍵還是在于貧困戶自身，需要對貧困戶脫貧主動意識加以引導。

一是構建脫貧常態(tài)化宣傳模式?？梢酝ㄟ^基層服務站點與基層金融機構與政府相關部門聯(lián)合，定期宣傳脫貧知識，做到真正脫貧知識進戶。二是需要完善農(nóng)村信用環(huán)境，將貧困戶信用度透明化，定期評測并且及時更新數(shù)據(jù)。三是施行激勵手段推動貧困戶主動脫貧，金融機構應嚴格以按照扶貧小額信貸政策為基礎，積極主動對尋求貸款的貧困戶嚴格審查，并且加快放貸速度要應貸盡貸，對于不符合政策要求的貧困戶給予細心解釋。

4 結(jié)語

我國當前正處于“后脫貧時代”，攻堅脫貧進入收尾性階段，同時，處于重點實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的預備階段，在這個特殊的歷史時期，“戶貸企用”扶貧模式的弊端日益暴露，為了更好完成脫貧攻堅的時代任務，避免出現(xiàn)集中性違約，為了更好地處理扶貧小額信貸“存量” 和“增量”之間的關系，做到“貸得到、用得好、收得回、可持續(xù)”，需要采取一定合理措施加以化解“戶貸企用”法律風險，實現(xiàn)“戶貸企用”的逐步退出，真正構建貧困戶自身主動造血、政府扶持造血的良好經(jīng)濟生態(tài)模式，出色完成“最后一公里”任務。

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