水利水電工程投資超概算的原因及對(duì)策

陳美紅

（廣西水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，南寧 530023）

由于水利水電工程項(xiàng)目龐雜、涉及面廣、技術(shù)難點(diǎn)多、地質(zhì)復(fù)雜及工期長(zhǎng)等特點(diǎn)，工程投資控制風(fēng)險(xiǎn)大，超概算現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

近年來，筆者接觸了幾個(gè)水利水電工程修改概算項(xiàng)目，從資料的收集到報(bào)審稿出版，少則兩三年，多則五六年。造成超概算以及修改概算編制進(jìn)展困難的原因是多方面的，本文站在造價(jià)從業(yè)人員的角度就超概算的原因及應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行分析總結(jié)，供業(yè)內(nèi)管理及相關(guān)專業(yè)人員互相學(xué)習(xí)，引以為戒。

1 超概算原因

1.1 地質(zhì)因素

水利工程建筑地址的選定不完全決定于地質(zhì)條件，而首先考慮的是整體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和需要。即便是根據(jù)地質(zhì)條件選擇的地址，也不完全是理想的，難免會(huì)存在地質(zhì)問題。因此，前期地質(zhì)情況沒有查明或認(rèn)識(shí)不足會(huì)導(dǎo)致在施工期內(nèi)由于不良地質(zhì)條件引起的一系列超概算問題，特別是地下工程，由于前期難以完全探明存在的地質(zhì)缺陷，施工階段新增的工程處理措施會(huì)導(dǎo)致投資增加。

1.2 物價(jià)因素

1999年水利部轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家計(jì)委《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)基本建設(shè)大中型項(xiàng)目概算中“價(jià)差預(yù)備費(fèi)”管理有關(guān)問題的通知》（計(jì)投資[1999]1340號(hào)），按照文件要求，自1999年9月起，水利工程投資就不再計(jì)列價(jià)差預(yù)備費(fèi)，一直延續(xù)至今。近10年材料價(jià)格穩(wěn)中有升，特別是近5年，人工和材料價(jià)格不斷攀升，導(dǎo)致工期較長(zhǎng)的工程實(shí)際結(jié)算價(jià)格大大突破審批概算。

為了對(duì)近年人工工資和水利水電工程涉及的主要材料價(jià)格變動(dòng)情況有直觀的了解，本文以可再生能源造價(jià)信息網(wǎng)發(fā)布的歷年價(jià)格指數(shù)為依據(jù)對(duì)2011-2018年數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析（見圖1）。

由圖1中數(shù)據(jù)可得知：①與人工成本有關(guān)的勞務(wù)類和管理性費(fèi)用逐年上漲，8年總漲幅30%～40%；②變幅最大的材料是鋼筋，8年間最高與最低值之差超過50%，其次是油料和水泥；③施工用電、炸藥和施工機(jī)械相對(duì)平穩(wěn)，變幅不大。

因此，物價(jià)因素對(duì)于工期在2年以內(nèi)的項(xiàng)目影響較小，如中小河流治理、堤防加固等項(xiàng)目。而對(duì)于水利樞紐工程、大型灌區(qū)、大中型水源工程等，由于施工條件相對(duì)復(fù)雜，工期較長(zhǎng)，投資控制風(fēng)險(xiǎn)也較大。

另外，由于近年砂石業(yè)環(huán)保整治風(fēng)暴席卷全國(guó)，不法開礦、采砂被關(guān)停整頓，導(dǎo)致2017年以來砂石料價(jià)格呈現(xiàn)全國(guó)性大范圍上漲。下面以廣西南寧、柳州、桂林、梧州4個(gè)主要城市信息綜合價(jià)為例，統(tǒng)計(jì)2015年至今砂石料價(jià)格變化情況（見圖2）。由圖2可知，自2015年以來砂石料漲幅已超過30%。

圖1 以2010年下半年為基數(shù)100的價(jià)格因素變化幅度

圖2 4市砂石料信息綜合價(jià)變化情況

表1 砂石料價(jià)格上漲對(duì)馱英灌區(qū)某標(biāo)段招標(biāo)價(jià)格的影響

1.3 設(shè)計(jì)變更

工程實(shí)施過程中的設(shè)計(jì)變更大部分是由于前期設(shè)計(jì)工作深度不夠引起的。近年，設(shè)計(jì)咨詢行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，設(shè)計(jì)周期越來越緊、任務(wù)重，這也是導(dǎo)致設(shè)計(jì)工作深度不夠的原因之一。水利工程由于受工期及地形條件影響，大部分項(xiàng)目施工圖階段是邊設(shè)計(jì)邊施工的，這一特點(diǎn)導(dǎo)致設(shè)計(jì)單位對(duì)招標(biāo)圖的精度不夠重視，招標(biāo)設(shè)計(jì)階段深度不夠，工程量清單項(xiàng)目漏項(xiàng)或與計(jì)量支付條款不對(duì)應(yīng)，招標(biāo)階段工程量與施工圖階段誤差大等，這些都增加了施工階段合同價(jià)款的變更和索賠風(fēng)險(xiǎn)。

1.4 管理因素

除一般項(xiàng)目常碰到的地質(zhì)、自然災(zāi)害、物價(jià)波動(dòng)、政策調(diào)整等客觀因素外，管理問題也是導(dǎo)致超概算的主要因素。筆者接觸的大部分水利項(xiàng)目建設(shè)管理單位都缺乏完善和有效地全過程造價(jià)管控機(jī)制，導(dǎo)致出現(xiàn)合同條款不規(guī)范、工程計(jì)量和支付沒有嚴(yán)格按合同執(zhí)行、進(jìn)度款結(jié)算滯后、檔案資料不齊全、變更手續(xù)不完善等。這些項(xiàng)目造價(jià)管理各階段工作中的不規(guī)范行為，不但增加了投資超概算風(fēng)險(xiǎn)，還導(dǎo)致修改概算工作缺乏依據(jù)、困難重重、進(jìn)展緩慢。

2 應(yīng)對(duì)措施簡(jiǎn)析

由以上分析可見，造成水利水電建設(shè)工程項(xiàng)目超概算的原因很多，涉及范圍較廣，為了有效控制工程投資，防止超概算，作者結(jié)合以往修改概算經(jīng)驗(yàn)，從投資控制及工程管理者的角度提出以下需重點(diǎn)關(guān)注的投資控制措施和建議。

2.1 前期設(shè)計(jì)階段

設(shè)計(jì)階段是分析處理建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是有效控制工程造價(jià)的重要階段。

（1）要給設(shè)計(jì)單位合理的設(shè)計(jì)周期，從時(shí)間上保證勘察設(shè)計(jì)產(chǎn)品的質(zhì)量。

（2）作為前期設(shè)計(jì)造價(jià)人員，應(yīng)在工程各設(shè)計(jì)階段對(duì)項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)及施工特點(diǎn)進(jìn)行全面了解，配合設(shè)計(jì)人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分的方案比選，特別是要注意地質(zhì)條件差異對(duì)方案投資的影響，處理好項(xiàng)目技術(shù)先進(jìn)性與經(jīng)濟(jì)合理性之間的關(guān)系，根據(jù)不同項(xiàng)目工程特點(diǎn)及各階段設(shè)計(jì)深度打足投資并適當(dāng)留有余度。

（3）在初步設(shè)計(jì)階段對(duì)項(xiàng)目已勘察明確存在但不可回避的不良地質(zhì)問題，應(yīng)對(duì)處理措施費(fèi)用進(jìn)行預(yù)估并計(jì)入初步設(shè)計(jì)概算，并且在設(shè)計(jì)交底時(shí)向業(yè)主提出造價(jià)控制措施和建議。

“部分原住院病區(qū)改為日間病房；老院區(qū)新建日間病房；未來的新院區(qū)從規(guī)劃之初，就已將獨(dú)立日間手術(shù)中心納入設(shè)計(jì)；未來國(guó)際合作院區(qū)，雖然現(xiàn)在還在探討階段，但如果開展手術(shù)，也將以日間為主進(jìn)行?！?/p>

2.2 招投標(biāo)階段

招投標(biāo)階段的主要工作是組織招標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)。在水利工程招標(biāo)階段，很多作為招標(biāo)代理的中介咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員缺乏經(jīng)驗(yàn)，編制的招標(biāo)文件及合同條款要么過于簡(jiǎn)單、要么照搬合同范本，沒有根據(jù)各項(xiàng)目的實(shí)際情況擬定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤瑢Ｓ脳l款，給項(xiàng)目實(shí)施埋下隱患。招標(biāo)階段先天不足，在施工期間業(yè)主或項(xiàng)目建設(shè)管理單位又缺乏經(jīng)驗(yàn)，就容易產(chǎn)生合同糾紛，或產(chǎn)生隨意變更、合同執(zhí)行不規(guī)范等問題，造成工程費(fèi)用增加，這些都給修改概算工作增加了難度。

（1）選擇有經(jīng)驗(yàn)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，招標(biāo)文件應(yīng)邀請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)和監(jiān)理單位技術(shù)和經(jīng)濟(jì)專業(yè)人員共同審查。

（2）為了控制和管理各標(biāo)段投資，建議在招標(biāo)階段委托設(shè)計(jì)單位編制分標(biāo)概算，并與已招標(biāo)合同清單進(jìn)行對(duì)比分析，對(duì)超概算的標(biāo)段應(yīng)有嚴(yán)格的管控制度。

（3）在合同條款中，通過設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)防控制度預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；通過保險(xiǎn)等方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移；通過明確合同價(jià)格調(diào)價(jià)依據(jù)和方法合理分擔(dān)價(jià)格調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)。

（4）對(duì)施工中常出現(xiàn)的變更問題應(yīng)在招標(biāo)計(jì)量支付條款中明確處理方法，以免實(shí)施過程中引起爭(zhēng)議延誤工期。如土石方分界線界定、灌漿耗漿量調(diào)整、地下工程超挖超填計(jì)量、超高懸空建筑支撐計(jì)量、水工結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)混凝土模板及腳手架等措施費(fèi)用的影響等。

（5）招標(biāo)文件應(yīng)設(shè)置投標(biāo)最高限價(jià)，但對(duì)單價(jià)建議不設(shè)最高限價(jià)，因?yàn)檫@不利于充分表現(xiàn)和發(fā)揮各投標(biāo)單位的資源優(yōu)勢(shì)和技術(shù)特點(diǎn)。對(duì)于不平衡報(bào)價(jià)可通過設(shè)定相應(yīng)評(píng)標(biāo)細(xì)則和邀請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的評(píng)標(biāo)專家進(jìn)行判別和控制。

（6）做分標(biāo)計(jì)劃時(shí)應(yīng)做技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較，分標(biāo)的目的是便于施工管理和充分發(fā)揮各施工隊(duì)伍專業(yè)特點(diǎn)。因此，要避免分解后各標(biāo)段施工組織設(shè)計(jì)與整體施工組織設(shè)計(jì)脫節(jié)，導(dǎo)致不能充分利用資源增加投資的情況。如施工過程中的土石方平衡問題。

2.3 施工階段

為了減少合同變更和各種索賠發(fā)生，需要經(jīng)驗(yàn)豐富的項(xiàng)目管理人員配合設(shè)計(jì)人員、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從設(shè)計(jì)、施工、合同條款擬定幾方面進(jìn)行綜合分析，預(yù)測(cè)工程實(shí)施中可能發(fā)生的問題并在合同中采取相應(yīng)對(duì)策，通過建立一套完整的監(jiān)督、計(jì)量、支付手續(xù)來落實(shí)合同條款，強(qiáng)化合同管理制度，強(qiáng)化合同的約束力，才能有效地解決施工階段投資超概算問題。

（1）組織社會(huì)資源組建規(guī)范穩(wěn)定的專業(yè)項(xiàng)目管理公司和管理團(tuán)隊(duì)，推行項(xiàng)目全過程造價(jià)管理。

（2）實(shí)施階段嚴(yán)格按照分標(biāo)概算進(jìn)行分標(biāo)控制，將投資控制“責(zé)、權(quán)、利”落實(shí)到人。

（3）重視檔案管理，建立完善的檔案管理制度，配備專業(yè)的檔案管理人員。特別對(duì)變更的工程審批材料，要有完善的檔案資料，以備調(diào)整概算或?qū)徲?jì)時(shí)有據(jù)可查。

（4）設(shè)計(jì)人員要嚴(yán)格執(zhí)行變更及聯(lián)系單審核程序，對(duì)于聯(lián)系單中涉及費(fèi)用變更問題的內(nèi)容一定要謹(jǐn)慎對(duì)待，如果設(shè)計(jì)方?jīng)]有合同文件，應(yīng)由業(yè)主和監(jiān)理單位結(jié)合合同條款共同認(rèn)定，否則會(huì)導(dǎo)致工程費(fèi)用不合理增加。對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)計(jì)量結(jié)果與招標(biāo)清單偏差較大的工程量，應(yīng)經(jīng)設(shè)計(jì)人員簽字認(rèn)可。

2.4 其他建議

修改概算的編制缺乏統(tǒng)一明確的編制依據(jù)和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，也是困擾水利工程修改概算工作的原因之一。2011年3月，國(guó)家能源局以國(guó)能新能〔2011〕92號(hào)文印發(fā)了《水電工程概算調(diào)整管理辦法（試行）》，但只適用于在主要河流上建設(shè)的水電工程項(xiàng)目、總裝機(jī)容量25萬kW及以上水電工程項(xiàng)目、抽水蓄能電站項(xiàng)目，主要針對(duì)核準(zhǔn)制的企業(yè)投資項(xiàng)目。水利工程主要為國(guó)家投資的公益性項(xiàng)目，投資渠道不同，項(xiàng)目投資管理的特點(diǎn)也有所區(qū)別，無法參照使用。對(duì)于水利工程修改概算，目前水利部未出臺(tái)具體的編制辦法，修改概算工作尚不能做到有章可循、有據(jù)可依。因此，建議相關(guān)主管部門和地方盡快出臺(tái)相應(yīng)管理辦法，明確調(diào)整概算責(zé)任，確定編制原則和方法，避免出現(xiàn)超概算現(xiàn)象后無人負(fù)責(zé)的局面。

3 結(jié)語

綜上所述，造成超概算的原因是多方面的，客觀因素一般不可避免，只能通過預(yù)防措施降低損失，更值得重視和關(guān)注的是工程各階段影響工程投資控制的主觀因素。因此，作為工程造價(jià)管理人員，除了對(duì)專業(yè)知識(shí)熟悉外，還應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)內(nèi)容、施工技術(shù)、項(xiàng)目管理、經(jīng)濟(jì)法律等有全面的了解，并積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，才能為業(yè)主提供更全面更精準(zhǔn)的服務(wù)。