國際經(jīng)驗(yàn)借鑒視角下我國地方稅體系構(gòu)建研究

丁春玲

一、我國地方稅體系的現(xiàn)狀

地方稅體系是分稅制財(cái)政管理體制的重要組成部分，也是稅制改革的重要內(nèi)容。地方稅是相對于中央稅而言的，在分稅制改革中，將所有的稅種劃分為了中央稅、地方稅和中央地方共享稅，中央與地方有了各自的稅收收入支配權(quán)。關(guān)于地方稅的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界有寬口徑和窄口徑兩種劃分方法。窄口徑是從稅種劃分的角度，認(rèn)為分稅制改革中稅收征收管理權(quán)和稅收收入權(quán)都屬于地方的專享稅稱為地方稅。寬口徑是從稅收的收入支配權(quán)角度，認(rèn)為地方稅包括地方專享稅和中央地方共享稅中分享給地方的部分。

地方稅體系由地方稅種、收入規(guī)模、稅權(quán)劃分和征收管理四部分組成。在我國目前的地方稅體系中，地方稅種主要包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅，契稅、耕地占用稅、土地增值稅、環(huán)境保護(hù)稅和煙葉稅。在收入規(guī)模上，由于地方稅大多稅基小、稅源分散、征管難度大，我國地方稅的收入規(guī)模偏小。在稅權(quán)劃分上，我國稅法的立法權(quán)集中于中央政府，地方政府沒有立法權(quán)，僅擁有部分的稅收優(yōu)惠減免權(quán)及稅率的小幅選擇權(quán)。在征收管理上，分稅制分設(shè)國、地稅兩套征收管理機(jī)構(gòu)，地方稅的征收管理權(quán)歸地方，隨著2018年國地稅的合并，構(gòu)建了統(tǒng)一的稅收征管體系和納稅服務(wù)體系。

“營改增”后，隨著營業(yè)稅退出稅收歷史舞臺，地方稅收收入缺失了收入占比最大的主體稅種，影響了地方政府的稅源。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)一步深入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級以及大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，地方政府財(cái)政收支矛盾突出，構(gòu)建完善的地方稅體系勢在必行。一方面，完善規(guī)范的地方稅體系可以優(yōu)化地方的營商環(huán)境，構(gòu)建更加公平、透明的制度環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改革和高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，完善的地方稅體系有利于提升地方政府的治理能力，發(fā)揮稅收對地方經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控功能，減輕區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡及稅源分布的差異，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、國外地方稅體系的構(gòu)建

（一）部分國家的地方稅體系

1.美國的地方稅體系

美國的政治體制為聯(lián)邦制，分為聯(lián)邦、州、地方三級政府。聯(lián)邦政府和州政府分享權(quán)力，其中聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)國防、外交、財(cái)政等，州政府則負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，如社會福利、教育、衛(wèi)生、治安等。州政府在自己的權(quán)力范圍內(nèi)享有最高權(quán)力，有很大的自主性。各州在不違背憲法的基礎(chǔ)上，可以制訂自己的法律。因此與聯(lián)邦制相對應(yīng)的是聯(lián)邦政府和州政府各自獨(dú)立的稅收體系。聯(lián)邦政府擁有聯(lián)邦稅的立法稅、征管權(quán)，聯(lián)邦稅的全部稅收收入的支配權(quán)也屬于聯(lián)邦政府，不直接分享給州及地方政府。州政府擁有獨(dú)立的稅收立法權(quán)，可以在不違背憲法和法律的基礎(chǔ)上制訂地方稅法，包括稅種、稅率、征稅范圍等的確定、稅收的征收管理權(quán)，相應(yīng)的稅收收入的支配權(quán)也屬于州及地方政府。

聯(lián)邦稅主要包括聯(lián)邦個(gè)人所得稅、聯(lián)邦社會保障稅、聯(lián)邦公司所得稅、聯(lián)邦消費(fèi)稅、關(guān)稅、聯(lián)邦遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅等，其中個(gè)人所得稅和社會保障稅是聯(lián)邦稅收收入的主要來源，個(gè)人所得稅大約占到聯(lián)邦稅收收入的60%以上。州稅主要包括州銷售稅、州公司所得稅、州個(gè)人所得稅等，其中以銷售稅、財(cái)產(chǎn)稅為主體，但各州存在一定的差異。地方政府稅主要有地方銷售稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅和社會保障稅等，所占的比重均比較小。美國的地方稅以財(cái)產(chǎn)稅為主體，既有直接稅，也有間接稅，各稅種既存在于中央稅中也存在于地方稅種。相同的稅基可能涉及不同稅種、不同層級的稅收，有一定的交叉和重疊。其特點(diǎn)是地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)都很清晰，地方稅收收入穩(wěn)定，地方政府有很高的積極性，但是稅權(quán)很分散，不利于中央政府統(tǒng)一的宏觀調(diào)控政策的實(shí)施。

2.法國的地方稅體系

法國在政治體制上屬于單一制國家，法國的地方政府分為三個(gè)層級，分別是大區(qū)、省、市鎮(zhèn)，憲法確定了稅收制度的地位。適應(yīng)于單一制政治體制，法國的稅收立法權(quán)、征收管理權(quán)都集中于中央政府，地方政府只擁有有限的稅率調(diào)整及稅收減免權(quán)。稅收收入的支配權(quán)集中于中央政府，地方稅也統(tǒng)一上交中央，由中央政府對地方政府進(jìn)行稅收返還。法國的稅收體系中沒有中央地方共享稅，地方的財(cái)政收入由中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付、各種補(bǔ)助進(jìn)行撥付。

作為世界上最早征收增值稅的國家，法國的稅收制度非常完備，稅種繁多，稅制也較為復(fù)雜。開設(shè)的中央稅種有增值稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅、遺產(chǎn)稅、關(guān)稅等。開設(shè)的地方稅種有土地稅、居住稅、營業(yè)稅。在法國的稅收收入中，增值稅占比最大，達(dá)到稅收收入的45%左右。法國的稅收體系的特點(diǎn)是間接稅為主，財(cái)權(quán)集中于中央政府，有利于統(tǒng)一的宏觀調(diào)控，但是地方政府財(cái)政主要依賴于中央政府，影響地方政府的積極性。

3.日本的地方稅體系

日本在政治體制上屬于單一制國家，地方政府分為都府道縣和市町村兩級，實(shí)行地方自治。在稅法體系上，日本的稅收體系分為中央稅和地方稅兩級，中央征收的稅種稱為國稅，都道府縣和市町村征收的稅種稱為地方稅。稅收的立法權(quán)集中在中央政府，地方政府擁有地方稅的課稅選擇權(quán)和法定地方稅的稅率的選擇權(quán)，同時(shí)地方政府可以在《地方稅法》規(guī)定的稅目之外課證法外稅。

在稅種結(jié)構(gòu)上，中央稅包括個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅、法人稅、遺產(chǎn)繼承稅、贈(zèng)與稅等。地方稅包括個(gè)人居民稅和個(gè)人事業(yè)稅、法人居民稅和法人事業(yè)稅、地方消費(fèi)稅、固定資產(chǎn)稅等。日本的稅收體系的特點(diǎn)是稅權(quán)適度分散，中央統(tǒng)一立法權(quán)與地方財(cái)政自主權(quán)相結(jié)合，地方財(cái)政收入穩(wěn)定，但是征管效率不高。

4.英國的地方稅體系

英國也屬于單一制政治體制的國家，英國地方政府構(gòu)成較為復(fù)雜，大部分分為郡和地區(qū)兩級，兩者之間不存在行政隸屬關(guān)系。在稅法體系上，英國的稅法體系分為國稅和地方稅，稅收的立法權(quán)、征收管理權(quán)和收入分配權(quán)高度集中于中央政府，地方稅占全國稅收收入的10%左右，屬于地方財(cái)政收入。中央稅主要有個(gè)人所得稅、公司所得稅、資本利得稅、資本轉(zhuǎn)移稅、土地開發(fā)稅、石油稅、遺產(chǎn)稅及贈(zèng)與稅、增值稅、關(guān)稅、消費(fèi)稅和印花稅等。地方稅主要是家庭房產(chǎn)稅，地方政府每年根據(jù)中央政府確定的開支限度規(guī)定房產(chǎn)稅的稅率。

英國的地方稅體系的特點(diǎn)是稅權(quán)高度集中，事權(quán)與財(cái)權(quán)也集中于中央政府，地方政府僅有有限的稅率調(diào)整和稅收減免權(quán)。地方的財(cái)政收入主要依賴于中央政府的稅收返還和政府補(bǔ)助，自主性較差。

（二）對我國的啟示

1.稅權(quán)配置方面

由于各國的政治體制的不同，各國的地方稅體系也存在很大的差異。在稅權(quán)配置方面，單一制國家由于中央集權(quán)制的影響，稅權(quán)也變現(xiàn)為高度集中，如法國、英國，稅收的立法權(quán)、征收管理權(quán)和收入支配權(quán)大多集中在中央，相應(yīng)的事權(quán)也大部分集中于中央，地方政府自主權(quán)比較差，地方財(cái)政收入高度依賴于中央政府，好處是中央政府的宏觀調(diào)控政策便于推行和實(shí)施，調(diào)控權(quán)限比較大，缺點(diǎn)是地方政府財(cái)力不穩(wěn)定，不利于提供地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。也有部分單一制國家，稅權(quán)適度集中，如日本，稅收的立法權(quán)和征收管理權(quán)大部分集中在中央，地方政府擁有法外課稅的選擇權(quán)，對地方政府來說，有了一定的靈活性，地方政府可根據(jù)自身的事權(quán)和財(cái)力的情況來決定是否進(jìn)行法外課稅。聯(lián)邦制國家的稅權(quán)配置，與其政治體制也是相適應(yīng)的，稅權(quán)較為分散，如美國，稅收的立法權(quán)、征收管理權(quán)和收入分配權(quán)根據(jù)行政權(quán)力的不同分散在三個(gè)層級的地方政府，地方政府財(cái)力穩(wěn)定，能夠充分滿足地區(qū)內(nèi)的公共需要，中央政府的宏觀調(diào)控能力受到一定的影響。

2.稅種設(shè)置及收入規(guī)模方面

在稅種設(shè)置方面，大部分的國家都設(shè)置了直接稅和間接稅兩大類，其中部分國家的地方稅以直接稅為主體，如美國，直接稅表現(xiàn)為以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為稅收收入的主要組成部分。部分國家的地方稅以間接稅為主?？傮w來看，各國都有相對獨(dú)立的地方稅體系，有明確的地方主體稅種設(shè)置。在收入規(guī)模上，聯(lián)邦制國家的地方稅收收入規(guī)模較大且穩(wěn)定，單一制國家的地方稅收收入大多占比較小，地方財(cái)力主要依靠中央財(cái)政的稅收返還、政府補(bǔ)助等形式。

三、借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，完善我國地方稅體系的思路

（一）合理劃分共享稅，明確地方稅主體稅種

“營改增”后，我國的地方稅體系存在著缺乏主體稅種，收入規(guī)模偏小的問題。目前增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅都屬于中央地方共享稅，其中增值稅和企業(yè)所得稅是我國稅收收入中占比最大的兩個(gè)稅種，可以說我國進(jìn)入了大共享稅時(shí)代。共享稅將部分財(cái)力配置到地方，對于穩(wěn)定地方政府的財(cái)政收入有非常重要的作用。因此在共享稅的劃分上，應(yīng)以當(dāng)前的稅制改革為契機(jī)，合理劃分中央與地方政府之間的分享比例，調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，使之與中央政府和地方政府的事權(quán)相匹配，緩解地方政府財(cái)政收支的矛盾，穩(wěn)定地方政府的稅收收入預(yù)期，滿足地方性公共物品提供及經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。同時(shí)，明確地方稅收收入體系的稅種構(gòu)成及主體稅種，將與地方密切相關(guān)的、存在資源稟賦的、征管存在便利性的相關(guān)稅種劃歸地方，如加快房產(chǎn)稅的立法及改革，將現(xiàn)存稅種中與房地產(chǎn)相關(guān)的土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅、土地使用稅等立法改革成為房地產(chǎn)稅，然后劃歸地方。也可以將消費(fèi)稅中的部分劃歸地方，如在零售環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅，也是一種思路。通過合理劃分共享稅，明確地方稅主體稅種，實(shí)現(xiàn)央地財(cái)力關(guān)系協(xié)調(diào)。

（二）建立適應(yīng)我國國情的、稅權(quán)適度分散的地方稅體系

建立適合中國國情的、與我國的政治體制相適應(yīng)的地方稅體系，中央集權(quán)與地方適度分權(quán)相結(jié)合的模式。一是將地方稅體系以法制化的形式固定下來，適度賦予地方政府稅收立法權(quán)、征收管理權(quán)和收入支配權(quán)，可以在統(tǒng)一的稅法的范圍內(nèi)給予地方政府更大的執(zhí)法選擇權(quán)，我國幅員遼闊，不同地區(qū)存在很大的差異，在稅權(quán)的配置上也應(yīng)根據(jù)地方的稟賦差異、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來協(xié)調(diào)。同時(shí)可以隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)微調(diào)，保證稅法制度的連貫性和穩(wěn)定性。二是從國際經(jīng)驗(yàn)上來看，主要發(fā)達(dá)國家的地方稅體系中中央政府與地方政府之間的事權(quán)劃分都非常清晰，科學(xué)合理劃分事權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配。三是合理確定地方稅收入的規(guī)模，與地方的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史傳統(tǒng)相適應(yīng)。

（三）完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，多元保障地方政府收入

在中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)明確劃分的基礎(chǔ)上，完善政府轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)地方的事權(quán)及支出責(zé)任的范圍，針對地方政府財(cái)力缺口進(jìn)行一定額度的轉(zhuǎn)移支付。因此專職支付制度的完善一定是建立在財(cái)權(quán)與事權(quán)明確劃分的基礎(chǔ)上，由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移給地方財(cái)政的此缺口的部分。建立縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向政府間的轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的模式，多元保障地方政府收入。加快轉(zhuǎn)移支付制度的法制化進(jìn)程，將轉(zhuǎn)移支付制度涉及內(nèi)容及形式從法律層面予以規(guī)范和約束，減少轉(zhuǎn)移支付的隨意性，并對轉(zhuǎn)移支付結(jié)果進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u價(jià)與監(jiān)督。通過完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，多元保障地方政府收入，更好地發(fā)揮地方政府地職能，有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，引導(dǎo)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。