政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)保證金管理法律問(wèn)題完善建議

劉棟

摘?要：設(shè)置投標(biāo)保證金是當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)招標(biāo)文件中核心組成部分之一，自身具有極強(qiáng)的重要性與實(shí)用性特征。隨著政府采購(gòu)招投標(biāo)工作的不斷深入開(kāi)展，當(dāng)前模式下的投標(biāo)保證金管理依然存在部分難題并亟待解決。從當(dāng)前我國(guó)的投標(biāo)保證金管理現(xiàn)狀入手，通過(guò)分析與討論具體的法律法規(guī)體系來(lái)提出建議，以期推動(dòng)政府采購(gòu)招投標(biāo)作朝著健康、有序方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)招投標(biāo);保證金管理;法律問(wèn)題

中圖分類(lèi)號(hào)：F25?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.14.005

1?政府采購(gòu)活動(dòng)中投標(biāo)保證金的作用體現(xiàn)

1.1?投標(biāo)保證金是得到投標(biāo)資格的前提

投標(biāo)保證金被作為政府采購(gòu)招投標(biāo)中招標(biāo)文件的核心內(nèi)容，起著關(guān)鍵性的推動(dòng)作用。其中，政府采購(gòu)招標(biāo)文件中關(guān)于投標(biāo)保證金的支付方式、數(shù)量金額和時(shí)間限制有著明確的規(guī)定。依據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）和相關(guān)法規(guī)文件規(guī)定，投標(biāo)保證金的繳納是投標(biāo)人能夠遞交投標(biāo)文件的重要前提，只有繳納了投標(biāo)保證金，采購(gòu)方才可接受其投標(biāo)文件，當(dāng)存在不繳納投標(biāo)保證金行為時(shí)，投標(biāo)人則被視為無(wú)效投標(biāo)或自動(dòng)放棄投標(biāo)資格，失去了參與競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，因此繳納投標(biāo)保證金實(shí)質(zhì)上是對(duì)參與招標(biāo)活動(dòng)作出的承諾，為保證投標(biāo)人有效參與招標(biāo)并通過(guò)資格和符合性審查奠定基礎(chǔ)。

1.2?約束作用，維護(hù)政府采購(gòu)招標(biāo)市場(chǎng)環(huán)境

《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第二十三條和第三十八條、《條例》第三十二條條款均對(duì)投標(biāo)保證金的管理作了規(guī)范，起到了對(duì)投標(biāo)人和采購(gòu)人雙方的約束作用，《政府采購(gòu)法》第四十三條條款中也明確了采購(gòu)人和投標(biāo)人之間的權(quán)利和義務(wù)，要依照平等、自愿的原則以合同形式商談確定。由此可見(jiàn)，投標(biāo)保證金的設(shè)定是與市場(chǎng)準(zhǔn)則相契合的，投標(biāo)保證金基于市場(chǎng)準(zhǔn)則作為采購(gòu)雙方要約與承諾的標(biāo)準(zhǔn)性形式，體現(xiàn)了交易雙方的平等，具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義與實(shí)踐意義。

1.3?投標(biāo)保證金可彌補(bǔ)采購(gòu)人的損失，為其提供資金保障

我國(guó)最新頒行的《政府采購(gòu)法》中第四十六條規(guī)定，當(dāng)正式發(fā)出中標(biāo)、成交通知書(shū)之后，存在成交供應(yīng)商放棄自身中標(biāo)項(xiàng)目情形時(shí)，需要自行承擔(dān)法律責(zé)任?！稐l例》第四十九條規(guī)定，中標(biāo)、成交供應(yīng)商拒絕簽署合同的，采購(gòu)人可按中標(biāo)或者成交候選人排序順序確定其后候選人為中標(biāo)、成交供應(yīng)商，也可停止本次招標(biāo)，取消中標(biāo)、成交候選人資格，重新進(jìn)行招標(biāo)。從上述條款看，中標(biāo)、成交供應(yīng)商出現(xiàn)的違約行為均可通過(guò)不予退還投標(biāo)保證金來(lái)彌補(bǔ)給采購(gòu)人造成的損失，損失金額超過(guò)投標(biāo)保證金的還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償超出的部分。由此可見(jiàn)，投標(biāo)保證金的設(shè)立不僅是對(duì)投標(biāo)人特定行為的制裁，也對(duì)采購(gòu)人合法權(quán)益提供了資金保障。

2?政府采購(gòu)活動(dòng)中投標(biāo)保證金管理難題

2.1?投標(biāo)保證金管理相關(guān)法律規(guī)定缺失，制約政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管

根據(jù)《政府采購(gòu)法》內(nèi)容來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)方式主要分為六類(lèi)，即競(jìng)爭(zhēng)性談判、公開(kāi)招標(biāo)、詢價(jià)、單一來(lái)源采購(gòu)、邀請(qǐng)招標(biāo)和國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。上述六種方式同樣可以被細(xì)化為非招標(biāo)采購(gòu)和招標(biāo)采購(gòu)模式，其中的邀請(qǐng)招標(biāo)屬于具體招標(biāo)，其他方式屬于非招標(biāo)，而在非招標(biāo)模式下的保證金管理相對(duì)于招標(biāo)模式缺乏相應(yīng)的法律支撐，其相應(yīng)的適用范圍偏小，主要表現(xiàn)在《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中的第二十九條、第三十八條條款，其相應(yīng)條款也應(yīng)在非招標(biāo)模式下同樣適用。

在招標(biāo)和非招標(biāo)模式下均存在的另一項(xiàng)法律法規(guī)問(wèn)題是沒(méi)收投標(biāo)保證金的主體責(zé)任方該如何明確，在我國(guó)政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)、政策性文件中均未對(duì)其做出相關(guān)規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)其產(chǎn)生的沒(méi)收行為進(jìn)行規(guī)范，從而缺失了對(duì)沒(méi)收行為的監(jiān)管。

2.2?投標(biāo)保證金管理超出規(guī)定部分法律制度存在空白

《條例》第三十三條規(guī)定，非現(xiàn)金形式是投標(biāo)保證金基本提交形式。在實(shí)際操作中，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)為了自己的利益不受損失，在相應(yīng)招標(biāo)文件中要求用支票形式提交，以到賬為準(zhǔn)，實(shí)則還是現(xiàn)金的形式，這樣無(wú)形中給予投標(biāo)人增加了企業(yè)資金壓力。

《條例》第三十三條規(guī)定，采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額需要高于投標(biāo)保證金金額的2%以上。在具體操作中，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)往往將其規(guī)定置之一旁，按照自己的要求進(jìn)行設(shè)定，最終要求繳納保證金的金額會(huì)超出項(xiàng)目預(yù)算金額的2%。

《條例》第三十三條條款規(guī)定，自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起5個(gè)工作日內(nèi)退還未中標(biāo)人的投標(biāo)保證金，簽署合同之日起5個(gè)工作日內(nèi)退還中標(biāo)人的投標(biāo)保證金。在具體操作中，由于采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以各種緣由的無(wú)端拖延，導(dǎo)致保證金退還時(shí)間都會(huì)遠(yuǎn)超出規(guī)定的時(shí)間，同時(shí)因繳納保證金產(chǎn)生的銀行利息也不會(huì)給予退還。

以上超過(guò)規(guī)定以外的情形，在我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)中缺乏規(guī)定，法律制度存在空白，間接影響了正常的政府采購(gòu)招投標(biāo)市場(chǎng)秩序。

2.3?各方主體出于自身利益對(duì)投標(biāo)保證金收繳工作觀點(diǎn)不一致

在實(shí)際的政府采購(gòu)工作中，采購(gòu)人往往直接將所有涉及采購(gòu)工作的事務(wù)全部委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)辦理，其中包含著投標(biāo)保證金。然而，當(dāng)出現(xiàn)投標(biāo)人通過(guò)法律手段要回被扣罰的投標(biāo)保證金情況時(shí)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和采購(gòu)人之間將會(huì)存在一定糾紛，采購(gòu)人會(huì)將責(zé)任方推向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，而在實(shí)際操作中此種方式是不予被認(rèn)可采信的，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)之間是委托代理，屬連帶關(guān)系，應(yīng)由雙方共同承擔(dān)，這樣采購(gòu)人會(huì)花費(fèi)更多的時(shí)間和工作量來(lái)處理而不是從中獲益，而導(dǎo)致采購(gòu)人在投標(biāo)保證金管理態(tài)度上的消極。

對(duì)于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、銀行和投標(biāo)人而言，銀行作為負(fù)責(zé)開(kāi)設(shè)保證金賬戶、管理投標(biāo)保證金的金融機(jī)構(gòu)，在投標(biāo)保證金管理過(guò)程中，若存在沒(méi)收投標(biāo)保證金行為時(shí)則將不會(huì)從保證金滯留賬戶中獲益。同樣采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人其自身經(jīng)濟(jì)利益也都有不同程度的受損，這三者基于自身利益考量，在投標(biāo)保證金管理相關(guān)規(guī)定中往往會(huì)持反對(duì)態(tài)度。

對(duì)于財(cái)政部門(mén)而言，不僅是作為組織財(cái)政收入的主體部門(mén)，同時(shí)又承擔(dān)著監(jiān)管政府采購(gòu)部門(mén)的角色，對(duì)投標(biāo)保證金繳納行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。但是在實(shí)際的管理與監(jiān)督過(guò)程中，因財(cái)政部門(mén)沒(méi)有真正走進(jìn)投標(biāo)保證金實(shí)際流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，使得其對(duì)于投標(biāo)保證金中的約定情況掌握程度較低。

3?全面優(yōu)化政府采購(gòu)工作中投標(biāo)保證金管理的具體方式與策略

3.1?健全與完善法律制度，細(xì)致梳理與解決投標(biāo)保證金制度中的短板

細(xì)化政府采購(gòu)工作內(nèi)容，梳理立法層面的投標(biāo)保證金制度是提升我國(guó)政府采購(gòu)招投標(biāo)工作的關(guān)鍵與核心。例如，在《政府采購(gòu)法》中將保證金收納責(zé)任主體明確為采購(gòu)人，并通過(guò)細(xì)化職責(zé)來(lái)更好地厘清監(jiān)管部門(mén)與采購(gòu)雙方的職責(zé)分工。為此，只有積極做好立法工作才能有效提升政府采購(gòu)工作的條理性與系統(tǒng)性，從而形成完整的約束與規(guī)范。

通過(guò)立法明確采購(gòu)人與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，同時(shí)積極做好監(jiān)督工作，以期全方位提升投標(biāo)保證金管理質(zhì)量。通過(guò)制定相應(yīng)管理實(shí)施細(xì)則，確定投標(biāo)保證金界定范圍、繳納形式、標(biāo)準(zhǔn)，確定沒(méi)收原則，加強(qiáng)對(duì)其管理行為的監(jiān)管。

3.2?優(yōu)化政府采購(gòu)信息系統(tǒng)，強(qiáng)化技術(shù)支撐效力

財(cái)政部門(mén)作為監(jiān)督政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)保證金繳納工作的主要責(zé)任方，需要不斷完善自身的監(jiān)管職責(zé)，需要以健全與完善政府采購(gòu)信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，通過(guò)建立相關(guān)管理系統(tǒng)不斷提升對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人的約束行為，不斷優(yōu)化保證金的返還機(jī)制、辨識(shí)預(yù)防采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和采購(gòu)人挪用投標(biāo)保證金等特殊情形行為，不斷提升實(shí)際監(jiān)管質(zhì)量，以期發(fā)揮良好的監(jiān)管效果。

3.3?構(gòu)建完善的政府采購(gòu)信用體系

現(xiàn)行市場(chǎng)制度建設(shè)體系下，信用建設(shè)與道德建設(shè)、法制建設(shè)相輔相成，共同發(fā)揮著各自的長(zhǎng)處和作用，共同規(guī)范著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。信用體系的建設(shè)可將違法違規(guī)行為的采購(gòu)各方納入誠(chéng)信懲罰體系，并且將會(huì)納入黑名單，在此期限內(nèi)，上述主體被禁止參加任何形式的政府采購(gòu)活動(dòng)。

4?結(jié)束語(yǔ)

大力推動(dòng)優(yōu)化政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)保證金管理，是深化政府采購(gòu)制度性改革的重要舉措，需不斷以完善政府采購(gòu)過(guò)程中的投標(biāo)保證金法律問(wèn)題為基礎(chǔ)，積極做好完善立法、優(yōu)化政府采購(gòu)信息系統(tǒng)、加快信用體系建設(shè)等工作，并行之有效的提升財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督與管理質(zhì)量，積極應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，凈化政府采購(gòu)招標(biāo)、投標(biāo)環(huán)境，促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，推動(dòng)政府采購(gòu)招投標(biāo)工作的順利開(kāi)展，為更好地優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，打造良好的政府采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境奠定基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

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