論政策扭曲執(zhí)行如何助推群體性事件生發(fā)

摘 要：群體性事件是社會矛盾的主要表現(xiàn)形式，關(guān)乎社會公共安全和國家社會秩序。值得注意的是，不少群體性事件是由公共政策執(zhí)行問題引發(fā)的。以殯葬改革政策為例分析地方政府在政策執(zhí)行過程中存在政策制定失誤、民眾參與缺失以及政策執(zhí)行手段暴力等扭曲執(zhí)行公共政策的行為，助推了群體性事件的發(fā)生。進(jìn)而分析認(rèn)為政策主體間的信息不對稱、地方政府官員晉升競標(biāo)賽壓力以及政策評價(jià)與監(jiān)督機(jī)制的不健全等因素影響地方政府扭曲執(zhí)行公共政策。

關(guān)鍵詞：群體性事件;公共政策;政策執(zhí)行

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.11.086

1 問題提出與文獻(xiàn)梳理

群體性事件作為社會矛盾的主要表現(xiàn)形式之一，在近幾年頻繁發(fā)生，影響了社會公共安全和國家社會秩序，也對社會治理和基層治理問題提出挑戰(zhàn)。學(xué)界關(guān)于群體性事件研究也頗為豐富，主要集中在概念界定、誘因分析以及治理對策等。關(guān)于群體性事件的概念界定，中國行政管理學(xué)會課題組認(rèn)為：“群體性事件是指我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中，由于人民內(nèi)部矛盾而引發(fā)，或者是由于人民內(nèi)部矛盾處理不當(dāng)而積累激發(fā)，有部分公眾參與，具有一定的組織性和目的性，圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請?jiān)?、阻塞交通、集會、聚眾鬧事、群體上訪等做法，并對政府管理和社會秩序造成影響的事件。”王偉光簡要概括其為，“群體性事件是人民內(nèi)部矛盾對抗和激化的具體表現(xiàn)，是指由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的嚴(yán)重影響、干擾乃至破壞正常社會秩序的社會沖突事件。”關(guān)于誘發(fā)群體性事件的原因研究，魏治勛、桑田認(rèn)為：“誘發(fā)群體性事件發(fā)生主要是利益分配不均衡，同時(shí)利益訴求表達(dá)渠道不暢通，正當(dāng)權(quán)利不能得以維護(hù)?！蔽壕灵L、韋玉芳、周磊等則認(rèn)為：“群體行為主要受群體利益需求和外部環(huán)境誘發(fā)兩個因素推動，其中群體利益需求是根本原因，而外部條件刺激是引起群體行為的導(dǎo)火索?！倍鴮τ谌后w性事件治理對策，薛瀾認(rèn)為，以積極推進(jìn)黨內(nèi)民主和基層民主為主要手段，加強(qiáng)地方政府的責(zé)任性和回應(yīng)性，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換，調(diào)整政府與市場、社會、企業(yè)、公民的關(guān)系，建立利益表達(dá)和協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)法治建設(shè)。關(guān)于群體性事件生發(fā)的誘因，學(xué)者從各個領(lǐng)域出發(fā)給予了不同的看法。筆者從公共支出執(zhí)行角度出發(fā)分析群體性事件生發(fā)的原因，主要是以地方政府在執(zhí)行殯葬改革政策中的所出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差，并對地方政府扭曲執(zhí)行公共政策的原因進(jìn)行了簡單的分析。

2 政策扭曲執(zhí)行助推群體性事件生發(fā)：地方政府執(zhí)行殯葬改革政策為例

2.1 案例概述

自1985年國務(wù)院頒布《關(guān)于殯葬管理的暫行規(guī)定》以來，殯葬改革問題一直延續(xù)至今。在推行殯葬改革過程中遭遇到的抵制問題也從未停息過，因抵制殯葬改革而引發(fā)的群體性事件也屢見不鮮。本文列舉三例因地方政府扭曲執(zhí)行殯葬改革政策而引發(fā)的群體性事件。（1）周口平墳事件。2012年3月，周口市委、市政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)殯葬改革的實(shí)施意見》的“一號文件”，指出周口市的殯葬改革全面開展，改革目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)百分之百火葬，其做法是統(tǒng)一將墳?zāi)惯w至公墓，平掉的農(nóng)田上的墳頭占地改為農(nóng)耕使用。減少墳?zāi)褂玫?，增加耕地面積的目標(biāo)是好的，但在改革實(shí)施過程中，民政部門不顧群眾的反對意見，采取強(qiáng)制平墳的暴力行政行為，引發(fā)了群眾不滿，造成民政部門與群眾之間的矛盾沖突升級爆發(fā)。（2）“安慶殯葬改革”事件?！?014年3月16日，安慶市委、市政府聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于成立安慶市殯葬改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》。領(lǐng)導(dǎo)小組由安慶市委副書記、市長魏曉明任組長，成員包括市公安局常委副局長、市民政局長等。3月25日，安慶市下發(fā)通知，4月1日啟動殯葬改革，城鄉(xiāng)居民死亡后火化。5月初，再次下發(fā)通知稱，6月1日起正式實(shí)施殯葬改革?！睔浽岣母镞^程中安慶市執(zhí)法部門收繳村民棺木并強(qiáng)行砸毀行為受到群眾的激烈抵觸，群眾與地方執(zhí)法人員產(chǎn)生矛盾沖突，甚至導(dǎo)致備棺數(shù)年的老人無法接受，選擇在政策實(shí)施前自殺死亡。安慶市老人的“非正?！彼劳鍪录蔀樯鐣录l(fā)廣泛關(guān)注。（3）江西“搶棺砸棺”事件。2018年4月初，江西省多地級市政府根據(jù)國務(wù)院《殯葬管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定發(fā)布推進(jìn)綠色殯葬改革通告。江西省吉安縣人民政府發(fā)布了名為《關(guān)于在全縣推進(jìn)綠色殯葬改革的通告》的文件，通告稱“從2018年9月1日零點(diǎn)起，在全縣范圍內(nèi)實(shí)施殯葬改革‘零點(diǎn)行動”，要求“全面推行火葬”，全縣須實(shí)現(xiàn)火化率100%，火化后的骨灰一律安葬在本轄區(qū)公益性墓地內(nèi)……嚴(yán)禁遺體裝棺入土，嚴(yán)禁骨灰入棺土葬，違反規(guī)定的將拆除墳?zāi)?，?qiáng)行火化。其實(shí)自江西推行“綠色殯改行動”以來，多地地方政府強(qiáng)制推行落實(shí)“殯改”行動，“殯改”行動中的執(zhí)法主體大肆將棺木強(qiáng)行搗毀，與當(dāng)?shù)氐拇迕癜l(fā)生沖突，執(zhí)法隊(duì)強(qiáng)行進(jìn)村入戶，強(qiáng)行搬走棺材，并進(jìn)行砸毀，當(dāng)?shù)卦S多年老村民躺進(jìn)棺材抵抗執(zhí)法隊(duì)的砸毀、搬走棺材的行動，導(dǎo)致“搶棺砸棺”事件在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)酵，引發(fā)廣泛關(guān)注和熱議。從上述三個案例可以看出，地方政府的“百分百”“一律”“強(qiáng)行火化”“搶棺砸棺”等“一刀切”的政策執(zhí)行方式是激發(fā)政府與群眾矛盾沖突的主要原因。

2.2 政策扭曲執(zhí)行助推群體性事件發(fā)生行為表現(xiàn)

回顧以上三個案例，地方政府依據(jù)中央政府頒布的《殯葬管理?xiàng)l例》，在執(zhí)行公共政策過程中，忽視群眾利益訴求導(dǎo)致政策制定失誤、公眾參與不足使得政策缺乏合法性、最后在遭到群眾抵制政策執(zhí)行時(shí)采取暴力手段強(qiáng)制執(zhí)行，導(dǎo)致政府部門與群眾矛盾激發(fā)，助推了群體性事件的生發(fā)。

2.2.1 政策制定失誤

出臺和執(zhí)行任何一項(xiàng)公共政策都需要以某種特定的價(jià)值取向?yàn)榛A(chǔ)，公共訴求是政策制定的邏輯起點(diǎn)，而目前我國政府在很大程度上屬于大包大攬的強(qiáng)勢政府決策模式，忽視人民群眾的公共訴求，缺乏人本主義的關(guān)懷，導(dǎo)致政府政策制定失誤。政策制定不能反映人民的公共訴求，人民的利益得不到滿足，人民則會尋求其他暴力方式去表達(dá)利益訴求，增加了群體性事件爆發(fā)的可能性。在殯葬改革政策中，地方政府一味追求響應(yīng)國務(wù)院《殯葬管理?xiàng)l例》的落實(shí)，忽視了地方群眾的“土葬”風(fēng)俗習(xí)慣與傳統(tǒng)文化，“土葬”風(fēng)俗習(xí)慣是社會歷史發(fā)展的產(chǎn)物，是人民經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活的表現(xiàn)形式，是歷代相沿積久而成的風(fēng)俗習(xí)慣，具有傳承性和穩(wěn)定性。“土葬”風(fēng)俗自秦漢以來世代沿襲至今，“土葬”習(xí)俗的形成與人們的傳統(tǒng)觀念有著密切的聯(lián)系，人們認(rèn)為“身體發(fā)膚，受之父母，不敢毀傷”，而“入土為安”“落葉歸根”是人的必然歸宿，《周禮》中有記載“眾生必死，死必歸土”。地方政府推行“殯葬改革”具體措施和行動中存在明顯的政策制定失誤問題，企圖通過殯葬改革政策的制定與執(zhí)行對“土葬”這一傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣進(jìn)行改革的整個過程有些操之過急也忽視了民眾“入土為安”風(fēng)俗習(xí)慣的感受與訴求，企圖通過“一刀切”的政策執(zhí)行而隔斷群眾千百年來的風(fēng)俗習(xí)慣和觀念是不合情理的，失誤的政策制定引發(fā)民眾的反感與抵觸心理，對政府政策的不執(zhí)行與反對情緒激烈。

2.2.2 公眾參與不足

社會轉(zhuǎn)型帶來了社會結(jié)構(gòu)的變遷，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了教育水平的提高，社會民主化也不斷加強(qiáng)。公民主人翁精神與政治參與意識不斷提高，使得公眾開始追求在公共政策制定中的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等各種權(quán)利。公眾參與公共政策的制定是民主意識表達(dá)的體現(xiàn)形式，也是公民利益訴求表達(dá)的重要渠道，是現(xiàn)代公共政策的基石。公民可以通過制度內(nèi)和制度外兩種方式參與公共政策的制定。制度內(nèi)的方式主要是通過聽證會、信訪渠道、民意調(diào)查等方式。而制度外的方式則包括游行、示威、群體性沖突等方式。從上述案例可以看出，地方政府在推行殯葬改革行動中制定政策目標(biāo)時(shí)缺乏對公民意愿信息的搜集與整理，忽視民眾對“土葬”風(fēng)俗文化的傳承，導(dǎo)致政府在作決策的時(shí)候不了解民意，公共群體的利益訴求無法滿足，制定殯葬改革政策也缺乏民意，使得群眾不得不通過群體性事件的途徑來表達(dá)自身的利益訴求和意愿。

2.2.3 政策執(zhí)行手段暴力

公共政策執(zhí)行是政策過程的實(shí)踐環(huán)節(jié)，是將公共政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。高效的政策執(zhí)行力利于合理配置公共資源，調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系，協(xié)調(diào)矛盾沖突，保障社會和諧穩(wěn)定。低效的政策執(zhí)行力阻礙國家改革政策的實(shí)施和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)蔀樯鐣_突的源頭，刺激社會利益沖突，不利于社會穩(wěn)定。地方政府殯葬改革政策推行過程中因?yàn)闆]有反映群眾利益訴求而遭到政策執(zhí)行對象的反對、不服從與抵抗時(shí)，地方政府采取“搶棺砸棺”等一系列的暴力執(zhí)政行為，強(qiáng)迫群眾接受政策決定，被迫接受政策執(zhí)行。此時(shí)群眾對于殯葬改革的意見與訴求不但沒有得到合理的表達(dá)渠道，而是被政府部門直接忽視，并采取暴力的行政手段對群眾的財(cái)物進(jìn)行砸毀，群眾的利益受到損害，群體性事件則會成為他們表達(dá)利益訴求和情感宣泄的方式，民眾與政府之間的沖突就會加劇，導(dǎo)致事件沖突升級，爆發(fā)群體性事件，危害社會穩(wěn)定與和諧。

3 影響地方政府扭曲執(zhí)行公共政策的原因

公共政策執(zhí)行是個復(fù)雜的過程，基于殯葬改革政策的執(zhí)行情況，深入探討地方政府扭曲執(zhí)行公共政策的影響因素：

（1）政策主體間的信息不對稱。

政策主體間的信息不對稱是影響地方政府扭曲執(zhí)行公共政策的因素之一。在政策執(zhí)行過程中包含三個政策主體，政策制定主體、政策執(zhí)行主體以及政策執(zhí)行對象。在我國體制結(jié)構(gòu)下，中央政府是公共政策的制定者即政策的制定主體，地方政府則是公共政策的執(zhí)行主體，同時(shí)也是公共政策的信息傳遞者，而廣大人民群眾則是公共政策的實(shí)施對象。首先，在政策制定主體與政策執(zhí)行主體之間的信息不對稱。中央政府制定公共政策是立足于社會整體，對整個社會的利益進(jìn)行再分配的基礎(chǔ)上，而地方政府因各地實(shí)際情況的不同在實(shí)際執(zhí)行公共政策中與中央政府制定的公共政策之間存在誤差和模糊性。中央政府政策制定是立足于全社會的利益訴求，基于全國國情發(fā)展的“普遍性”在宏觀層面上提出較為綱領(lǐng)性和原則性的文件和政策，無法顧及不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異、人文環(huán)境不同以及風(fēng)俗習(xí)慣差異的“特殊性”。中央政府與地方政府之間的“普遍性”與“特殊性”之間的矛盾所引發(fā)的信息不對稱是導(dǎo)致地方政府政府在公共政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差和扭曲的因素之一。其次，政策執(zhí)行主體與政策執(zhí)行對象即地方政府與人民群眾之間的信息不對稱也是誘因之一。地方政府既是政策執(zhí)行主體又是中央政策信息的傳遞者，在殯葬改革政策執(zhí)行過程中，地方政府對關(guān)于殯葬改革政策的宣傳不到位，以及群眾對于“火葬”和生態(tài)安葬方式的不認(rèn)同，另外加上群眾受傳統(tǒng)觀念束縛和傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣的繼承，使得政策執(zhí)行對象對公共政策的不理解、不認(rèn)同和不支持，在殯葬改革政策執(zhí)行過程中受到政策執(zhí)行對象的不配合與抵制，從而激發(fā)地方政府與人民群眾之間的矛盾，推動群體性事件的生發(fā)。

（2）晉升競標(biāo)賽的負(fù)面影響。

晉升錦標(biāo)賽的壓力也是促使地方政府扭曲執(zhí)行公共政策的因素。晉升錦標(biāo)賽是以行政和人事集權(quán)為前提，將地方政府官員置于強(qiáng)激勵下，將行政權(quán)力集中與強(qiáng)激勵兼容在一起從而形成治理政府官員的模式。在中央集權(quán)控制下，地方官員立足于晉升的激勵而圍繞晉升考核標(biāo)準(zhǔn)而展開激烈競爭。晉升錦標(biāo)賽作為一種治理政府官員的模式，是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官而制定的一種晉升競賽，優(yōu)勝者獲得晉升，但競賽標(biāo)準(zhǔn)是由上級政府決定，隨著時(shí)代的發(fā)展，考核指標(biāo)從以GDP增長率為度量指標(biāo)逐漸擴(kuò)展到涵蓋其他度量指標(biāo)。雖說晉升錦標(biāo)賽能夠給地方政府官員帶來強(qiáng)激勵，但另一方面也會造成地方政府官員的努力扭曲以及政績工程等負(fù)面影響。隨著社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，保障可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)社會和諧、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等逐漸成為考核評價(jià)的重要內(nèi)容。由于考核地方官員的指標(biāo)體系由單一化向多元化的轉(zhuǎn)變，地方官員為達(dá)到晉升目標(biāo)而扭曲執(zhí)行國家政策法規(guī)的情況愈演愈烈。隨著政府治理模式的轉(zhuǎn)變，生態(tài)文明建設(shè)逐漸成為考核地方官員的重要指標(biāo)之一。在殯葬改革政策執(zhí)行中，強(qiáng)調(diào)火化率以及土葬面積的考核指標(biāo)使得地方政府政策執(zhí)行人員為了達(dá)到績效考核和晉升考核的指標(biāo)，采取強(qiáng)制、暴力手段制止群眾土葬行為，暴力執(zhí)法方式是激發(fā)政府與群眾沖突的重要因素。

（3）政策評估與監(jiān)督機(jī)制不健全。

政策評估和政策監(jiān)督是制約地方政府執(zhí)行公共政策的重要因素。關(guān)于地方政府扭曲執(zhí)行公共政策因素分析，首先，政策評估制度不健全。政策評估在政策過程中容易被忽視，政策執(zhí)行結(jié)果無法反映到下一輪的政策制定與決策中，政策質(zhì)量下降。其次，政策執(zhí)行主體對于政策執(zhí)行對象的意見或建議反饋不及時(shí)、不到位，使得政策評估缺少依據(jù)，政策效果難以認(rèn)定，為地方政府追求自身利益而扭曲執(zhí)行公共政策提供了空間，導(dǎo)致地方政府政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤。除了政策評估制度外，政策監(jiān)督機(jī)制的不健全也是助推地方政府扭曲執(zhí)行公共政策的因素之一。政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制是確保公共政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段。地方政府在政策執(zhí)行上擁有較為寬裕的自由裁量權(quán)，公共政策執(zhí)行的監(jiān)督主要實(shí)行的是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部利益勾結(jié)，監(jiān)督形式主義之風(fēng)盛行，缺乏嚴(yán)格、嚴(yán)厲的問責(zé)機(jī)制。

4 結(jié)語

隨著我國社會主要矛盾向人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾轉(zhuǎn)變，殯葬改革政策不僅需要考慮群眾的物質(zhì)需要，還需要考慮他們的心理需要。殯葬改革行動引發(fā)的群體性事件主要由于公共政策的失敗，地方政府對群眾的權(quán)益和訴求考慮缺失，人本主義關(guān)懷不夠，政策執(zhí)行手段暴力，民眾對政府政策的不理解與不認(rèn)同，以及民眾自身利益受到損失，愿望訴求被忽視等緣由使得群眾對“殯改”政策的抵制、不執(zhí)行，引發(fā)地方政府政策執(zhí)行主體與人民群眾政策執(zhí)行對象之間的矛盾，從而助推群體性事件的生發(fā)。

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作者簡介：江霞琴（1996-），女，江西九江人，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院行政管理研究生，研究方向：政府治理。