重大違法占地案件正式處罰前應當集體討論決定

張趁心

案? ?例

村民王某未經(jīng)批準，擅自占用該村集體土地650平方米建飯店及停車場，該縣自然資源局經(jīng)過調查后，向王某先后送達了《行政處罰告知書》《行政處罰聽證告知書》《行政處罰決定書》等法律文書，但在法定期限內王某未提出聽證、復議、行政訴訟以及未履行拆除義務。在縣自然資源局對其下達行政催告后，王某仍未履行處罰決定?？h自然資源局根據(jù)《行政處罰法》第五十一條第三款規(guī)定，依法向人民法院申請強制執(zhí)行，拆除違法建筑物350平方米及其他設施，恢復土地原狀，并處每平方米10元的罰款。

該縣人民法院接到強制申請材料后認為，根據(jù)《行政處罰法》第三十八條第二款“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定”的規(guī)定，本案拆除350平方米違法構筑物的行政處罰，屬于較重的行政處罰，依法應經(jīng)縣自然資源局負責人集體討論決定。但縣自然資源局提交的強制申請材料中只提供了監(jiān)察大隊集體討論的材料，并沒提供縣自然資源局負責人集體討論的相關材料。人民法院以程序違法為由，根據(jù)《行政強制法》第五十八條第二款規(guī)定，對自然資源局提交的強制執(zhí)行申請予以駁回。

本案中，行政機關沒有事先告知被處罰人聽證權，是否屬于程序違法？如果沒有告知聽證權，但是實體正確，是否能夠撤銷具體行政行為？

分? ?析

首先，當前認定重大違法行為沒有統(tǒng)一標準。《行政處罰法》第三十八條第二款雖然規(guī)定了重大案件應當集體討論決定，并對納入集體討論的案件范圍作出了原則性規(guī)定，但該條表述較為籠統(tǒng)，執(zhí)法實踐中不好操作。目前，國家層面也沒有出臺統(tǒng)一的規(guī)定和具體標準。

結合多年執(zhí)法經(jīng)驗，筆者認為，當前基層自然資源部門對重大和較大違法行為的認定依據(jù)主要有以下標準：一是以違法占地面積作為判定依據(jù)，根據(jù)占地面積大小可分為輕微、一般、嚴重、特別嚴重四個等級標準。在執(zhí)法中，一般將嚴重、特別嚴重案件列入重大和較大違法行為范圍。二是以非法買賣或非法轉讓國有（集體）土地金額的多少作為判定依據(jù)。三是以沒收建筑物面積的大小或者罰款金額的多少作為判定依據(jù)。四是以違法情節(jié)嚴重的等級或者社會影響力的大小作為判定依據(jù)。五是以拆除建筑物后，違法當事人財產(chǎn)遭受損失的嚴重程度作為判定依據(jù)。

即使依據(jù)以上方式判定重大和較大案件，也有特殊情況存在。如，按照自由裁量權標準，違法占地面積在2000～3335平方米屬于嚴重違法行為，倘若占用基本農田每平方米罰款為25～28元，而占用其他土地每平方米罰款為5～8元，會出現(xiàn)占用面積大而罰款數(shù)額小的特殊現(xiàn)象。

由于基層對認定重大或較大案件集體討論決定的標準不一，在申請強制執(zhí)行階段和人民法院認定的標準不能互相銜接，對申請強制執(zhí)行案件帶來了一定影響。

綜上所述，筆者認為，納入重大或較大違法案件討論范圍至少應當符合以下條件中的一點。一是對個人、單位或其他組織處以較大金額罰款的案件。二是違法占地面積較大的案件。 三是對大型違法建筑物及其他設施需下達拆除行政處罰決定書的案件。 四是復雜、疑難案件。

其次，縣人民法院裁定不予強制執(zhí)行符合法律規(guī)定。一是拆除建筑物后被處罰人損失大。雖然被處罰人占用土地面積不大，但建筑物的拆除涉及到被處罰人的利益和財產(chǎn)損失。本案中，自然資源部門作出的拆除350平方米建筑物行政處罰，按普通民房每平方米700元造價，被處罰人將遭受25萬元經(jīng)濟損失，對個人來講，屬于重大行政處罰。二是在重大和較大處罰前，行政機關負責人必須進行集體討論決定?！缎姓幜P法》第三十八條第二款對行政處罰程序作出了嚴格規(guī)定，執(zhí)法機構在作出較重行政處罰決定中，必須由行政機關負責人集體討論，依法決策，否則就構成程序違法。三是行政機關負責人集體討論決定是依法決策的體現(xiàn)。對重大和較重案件需要行政機關負責人集體討論決定，是實現(xiàn)民主決策、科學決策、依法決策的要求。經(jīng)過集體討論決定，不但最大限度地保證行政決策的民主性、科學性，避免決策的隨意性，還能最大限度地體現(xiàn)法律以人為本和法律面前人人平等的理念。（作者單位：西華縣自然資源局）