《三亞市旅游民宿管理辦法》制定的必要性與可行性分析

孫小媄 張振祥 亓元

【摘? 要】近年來，旅游民宿在全國各地迅猛發(fā)展。一方面，旅游民宿盤活了部分農(nóng)村閑置住宅資源，在美麗鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮了重要作用。但另一方面，旅游民宿在急速擴張中也存在著大量棘手的瓶頸問題急需得到有效解決，引發(fā)的社會治理問題更需要動用依法治旅這一“新利器”加以規(guī)范。論文闡述了《三亞市旅游民宿管理辦法》制定的背景、必要性、可行性，以期推動辦法的頒布，依法治理旅游民宿問題。

【Abstract】In recent years， the tourist guesthouse has developed rapidly all over the country. On the one hand， it enlivens some idle rural residential resources and plays an important role in the construction of beautiful countryside and the strategy of rural revitalization. On the other hand， there are a large number of thorny bottleneck problems existing in the rapid expansion of tourist guesthouse， which need to be solved effectively， and the social governance problems caused by it need to be regulated by the "new weapon" of managing tourism by law. This paper expounds the background， necessity and feasibility of the formulation of the "Measures of Tourist and Guesthouse Management in Sanya City"， with a view to promoting the promulgation of the measures and managing the problems of tourist guesthouse in accordance with the law.

【關(guān)鍵詞】三亞市;旅游民宿;管理辦法;制定;必要性;可行性

1 《三亞市旅游民宿管理辦法》制定的背景

近年來，旅游民宿作為新興的旅游住宿業(yè)態(tài)，如雨后春筍般在國內(nèi)的成都、杭州、廈門、湖州、北京、上海、重慶、廣州、西安、青島以及三亞等各大著名的旅游城市興起。旅游民宿，是指利用當?shù)孛窬拥认嚓P(guān)閑置資源，經(jīng)營用客房不超過4層、建筑面積不超過800m2，為游客提供體驗當?shù)刈匀弧⑷宋沫h(huán)境資源及生產(chǎn)生活方式的小型住宿設施。根據(jù)所處地域的不同可分為鄉(xiāng)村民宿和城鎮(zhèn)民宿[1]。國家相繼出臺政策文件支持民宿等業(yè)態(tài)的發(fā)展，如2015年12月國務院發(fā)布的（國辦發(fā)〔2015〕85號）《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費結(jié)構(gòu)升級的指導意見》中首次提出“積極發(fā)展客棧民宿、短租公寓、長租公寓等細分業(yè)態(tài)”，并將其定性為生活性服務業(yè)，將在多維度上給予政策支持[2]。2017年8月，國家旅游局出臺（中華人民共和國旅游行業(yè)標準LB/T 065—2017）《旅游民宿基本要求與評價》，該標準規(guī)定了旅游民宿的定義、評價原則、基本要求、管理規(guī)范和等級劃分條件[3]。2018年1月2日，新華社發(fā)布2018年中央一號文件《中共中央 國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，其中明確提到“對利用閑置農(nóng)房發(fā)展民宿、養(yǎng)老等項目，研究出臺消防、特種行業(yè)經(jīng)營等領域便利市場準入、加強事中事后監(jiān)管的管理辦法”[4]。2018年3月，國務院辦公廳發(fā)布了（國辦發(fā)〔2018〕15號）《關(guān)于促進全域旅游發(fā)展的指導意見》，意見明確提出，“城鄉(xiāng)居民可以利用自有住宅依法從事民宿等旅游經(jīng)營”[5]。2018年4月14日，新華社受權(quán)發(fā)布的（中發(fā)〔2018〕12號）《中共中央國務院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導意見》提出，“賦予海南經(jīng)濟特區(qū)改革開放新使命，建設自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港，提升旅游消費水平。加快生態(tài)文明體制改革，推動形成綠色生產(chǎn)生活方式，建立閑置房屋盤活利用機制，鼓勵發(fā)展度假民宿等新型租賃業(yè)態(tài)”[6]。2019年7月3日，國家文化和旅游部發(fā)布代替（LB/T 065—2017）《旅游民宿基本要求與評價》的最新版（LB/T 065—2019）《旅游民宿基本要求與評價》。

隨著海南美麗鄉(xiāng)村的建設，三亞市旅游民宿行業(yè)也迎來了發(fā)展高峰期，據(jù)途家發(fā)布的《2017年上半年民宿旅游報告》，三亞位列國內(nèi)入住最多的民宿目的地城市排名第二名，熱度很高[7]。但至今三亞市還未出臺關(guān)于旅游民宿的管理規(guī)范。為明確旅游民宿管理工作機制，厘清各部門管理職責，使旅游民宿經(jīng)營管理有法可依，引導三亞市旅游民宿商戶規(guī)范經(jīng)營管理，提升三亞旅游民宿運營標準和品質(zhì)，促進三亞市住宿業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，三亞市亟需制定《三亞市旅游民宿管理辦法》。

2 《三亞市旅游民宿管理辦法》制定的必要性

隨著三亞市旅游業(yè)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模日益擴大，游客總量逐年增多，旅游民宿建設與管理已不適應三亞市旅游業(yè)的發(fā)展要求，暴露出多種問題，且涉及多個監(jiān)管部門，管理難度較大。其中，突出問題主要集中在以下幾個方面：

①證件不全。絕大部分旅游民宿中，并沒有同時懸掛出營業(yè)執(zhí)照和公共衛(wèi)生許可這兩個基本證件，具有《特種行業(yè)許可證》《公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查合格證》的更少，還有一些旅游民宿無證經(jīng)營。企業(yè)名稱也存在亂象：旅游民宿、民宿、旅租、客棧、精品客棧、旅居、旅舍、獨棟別墅、旅館、家庭旅館等名稱眼花繚亂，大多數(shù)與注冊的公司證件名稱不統(tǒng)一。②衛(wèi)生狀況堪憂。部分旅游民宿中，客房衛(wèi)生情況不盡人意。如房間死角打掃不徹底，灰塵較多，房間通風情況不佳，墻體潮濕脫落現(xiàn)象普遍存在;蚊蟲較多，沒有做好驅(qū)除工作;床墊、布草、毛巾不干凈;衛(wèi)生間雖配備了基本的洗漱用品，但有的旅游民宿衛(wèi)生間清理不夠徹底，洗手臺、馬桶等邊緣區(qū)域有明顯的污漬，伴有異味現(xiàn)象，缺少排風扇。③消防隱患突出。很多旅游民宿在公共區(qū)域未能及時地配備好相應數(shù)量的滅火器等消防設備。更有些旅游民宿在公共區(qū)域隨意堆放紙箱、木料等易燃物，消防意識欠缺。④治安難度較大。因旅游民宿較為分散，治安管理壓力較大，很多旅游民宿前臺公共區(qū)域缺少治安問題、外國人住宿登記規(guī)定等提醒標識牌。⑤房屋質(zhì)量沒有保障。部分旅游民宿住客反映有些房屋隔音效果較差，房屋設備陳舊，門鎖壞掉，房間天花板脫落，墻體脫落。⑥服務水平亟需提升。旅游民宿經(jīng)營者和服務人員服務態(tài)度跟不上，大多數(shù)是家庭租賃式經(jīng)營，服務態(tài)度、質(zhì)量較差。⑦誠信問題普遍存在。很多旅游民宿住客反映酒店圖片與實際極為不符，更有游客建議攜程等網(wǎng)絡平臺嚴格把關(guān)。⑧周邊環(huán)境不理想、配套不足，交通不便。旅游民宿周邊衛(wèi)生條件較差、垃圾處理不當，噪音大、常伴有深夜吵鬧擾民現(xiàn)象（半夜露天KTV），水電網(wǎng)配套一般、私拉電線現(xiàn)象嚴重，治安問題突出、鄉(xiāng)民居民文化素質(zhì)較低、易暴躁。因度假區(qū)、商業(yè)區(qū)房屋租金太高，目前的旅游民宿大都集中在偏僻街區(qū)或漁村、鄉(xiāng)村、城郊，位置相對較偏，周邊打車極不方便，交通不便。⑨競爭激烈、經(jīng)營困難。三亞旅游民宿市場龐大且零散，缺乏統(tǒng)一的平臺，品牌影響力較低，過度依賴互聯(lián)網(wǎng)銷售（如攜程網(wǎng)等），再加上房租持續(xù)高漲，從而使經(jīng)營難上加難。⑩缺乏法律法規(guī)系統(tǒng)管理。一些游客反映旅游民宿體驗感很差，在攜程網(wǎng)和其他各大旅游住宿平臺上投訴和抱怨，已嚴重影響三亞旅游的整體口碑和美譽度。還有的因為旅游民宿價格混亂，導致游客抱怨三亞整體住宿、物價過高，在網(wǎng)上擴散，三亞民宿行業(yè)的不規(guī)范、魚龍混雜、負面作用，干擾了三亞旅游和住宿業(yè)市場的健康有序發(fā)展。

綜合三亞民宿目前存在的諸多問題，三亞有必要抓緊制定旅游民宿管理辦法，系統(tǒng)性梳理和規(guī)范旅游民宿的管理和服務。

3 《三亞市旅游民宿管理辦法》制定的可行性

①三亞市具備立法權(quán)。自2015年《中華人民共和國立法法》修訂賦予設區(qū)的市立法權(quán)以來，許多城市在旅游地方立法方面進行了嘗試，而三亞市作為我國旅游改革的試驗田，借助地方立法先行先試的契機，應積極制定完善地方性旅游法規(guī)，規(guī)范旅游經(jīng)營者和游客的行為，營造文明和諧的旅游環(huán)境。通過調(diào)研了解到，湖州（含德清縣）、成都市、廈門市等城市已制定完善的民宿管理辦法，規(guī)范民宿管理水平，實施效果較好，值得借鑒。隨著三亞旅游知名度逐步提升，對旅游業(yè)各方面的要求也逐步嚴格，應盡快解決旅游民宿亂象，提升游客滿意度，加快出臺旅游民宿管理辦法。②旅游行業(yè)主管部門牽頭。三亞市旅游和文化廣電體育局作為旅游行業(yè)的主管部門，具有對旅游行業(yè)較強的宏觀把控能力，由其牽頭制定《三亞市旅游民宿管理辦法》，協(xié)調(diào)人大、高校研究機構(gòu)對《三亞市旅游民宿管理辦法》提供專業(yè)性指導、組織起草，征求相關(guān)部門的意見和建議，并最終保證法律落地實施。③符合行業(yè)需求?！度齺喪新糜蚊袼薰芾磙k法》的出臺，將加快推進三亞旅游民宿行業(yè)的規(guī)范性發(fā)展，維護游客的合法權(quán)益，提高旅游民宿的管理和服務，提升三亞市旅游服務品質(zhì)和文明程度。同時，旅游民宿地方性法規(guī)的頒布，可以幫助解決旅游民宿現(xiàn)存的證件不齊全、衛(wèi)生狀況不理想、消防隱患大量存在等問題，從而在旅游民宿行業(yè)方面發(fā)揮重要作用。④經(jīng)歷了嚴謹?shù)钠鸩莺托抻嗊^程。相關(guān)高校研究機構(gòu)參與起草了《辦法》草案，并組織專家學者進行了市內(nèi)、省外調(diào)研，召開座談會，了解旅游民宿登記與備案、經(jīng)營管理、等級審核與認定、監(jiān)督管理、法律約束等方面存在的機制障礙，借鑒國內(nèi)先進城市的管理經(jīng)驗，結(jié)合三亞旅游民宿發(fā)展現(xiàn)狀，初步擬定了符合三亞實際的旅游民宿管理辦法，經(jīng)過多次修訂，組織專家評審論證，根據(jù)專家意見進行修改完善，并征求各相關(guān)部門意見后進行再次修訂，經(jīng)過多輪征集意見和反復修訂過程后，形成《三亞市旅游民宿管理辦法》草案，并報地方司法部門和人大法工委等機構(gòu)審核。

4 結(jié)語

在全國開展依法治國的大背景下，旅游行業(yè)也在全面開展依法治旅工作，通過制定《三亞市旅游民宿管理辦法》，破除三亞市旅游民宿行業(yè)發(fā)展的障礙，盤活城鄉(xiāng)居民閑置房屋，規(guī)范旅游民宿管理，為三亞市、海南省，乃至全國樹立依法治旅新標桿，在新一輪全面深化改革開放中扛起擔當。

【參考文獻】

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【2】國務院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展生活性服務業(yè)促進消費結(jié)構(gòu)升級的指導意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/22/content_10336.htm.2015-11-22/2020-02-15.

【3】LB/T 065—2017旅游民宿基本要求與評價[S].

【4】（受權(quán)發(fā)布）中共中央 國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-02/04/c_

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【5】國務院辦公廳關(guān)于促進全域旅游發(fā)展的指導意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/22/content_5276447.htm.2018-04-14/2020-02-15.

【6】受權(quán)發(fā)布：中共中央 國務院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導意見[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-04/14/c_1122682589.htm.2018-04-14/2020-02-15.

【7】途家發(fā)布《2017年上半年民宿旅游報告》：一半出游家庭選擇住民宿[EB/OL].http：//travel.ce.cn/gdtj/201707/04/t20170704_

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