如何保持應(yīng)急物流系統(tǒng)的預(yù)見(jiàn)性和可持續(xù)性？

張強(qiáng)

在本次抗疫的持久戰(zhàn)中，應(yīng)急物流體系成為世人關(guān)注的核心環(huán)節(jié)，也是備受詬病的瓶頸所在。為此，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上，明確將健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系作為完善重大疫情防控體制機(jī)制、健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的五大改革任務(wù)之一。未來(lái)不僅是要按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時(shí)服務(wù)、災(zāi)時(shí)應(yīng)急、采儲(chǔ)結(jié)合、節(jié)約高效的原則健全機(jī)制和預(yù)案，還要重點(diǎn)構(gòu)建集中生產(chǎn)調(diào)度的國(guó)家儲(chǔ)備體系、統(tǒng)一的國(guó)家應(yīng)急物資采購(gòu)供應(yīng)體系。這也就涉及應(yīng)急物流的重構(gòu)，要能夠根據(jù)某一地區(qū)突發(fā)公共事件可能發(fā)生的頻率及預(yù)計(jì)的應(yīng)急物資需求情況，建立應(yīng)急物資的規(guī)劃、生產(chǎn)、儲(chǔ)備、應(yīng)急采購(gòu)和流通體系，以便在突發(fā)公共事件發(fā)生后能夠在有限的時(shí)間、空間和資源約束下將應(yīng)急物資運(yùn)達(dá)應(yīng)急需求點(diǎn)。

面對(duì)這一重大任務(wù)，究竟如何重構(gòu)我國(guó)的應(yīng)急物流體系呢？應(yīng)急物流已經(jīng)成為現(xiàn)代供應(yīng)鏈管理中的重要命題，也是聯(lián)合國(guó)人道工作集群（cluster）體系的十一個(gè)子系統(tǒng)之一。本文會(huì)具體從應(yīng)急物流體系重構(gòu)涉及的管理技術(shù)、社會(huì)治理和面向未來(lái)的韌性理念等三個(gè)層面進(jìn)行深入剖析。

應(yīng)急物流體系重構(gòu)是一個(gè)模糊性下涉及多目標(biāo)優(yōu)化的管理技術(shù)問(wèn)題

應(yīng)急物流相對(duì)常態(tài)下的物流狀態(tài)，會(huì)存在許多差異，不僅是在物資、運(yùn)輸載體、流程和速度上有著不同的要求，更為重要的是供需雙方的信息對(duì)稱性。常態(tài)下，物流的供需雙方都是明晰的，為此需要討論的更多是運(yùn)輸時(shí)間、流動(dòng)成本以及安全性等問(wèn)題。但突發(fā)事件發(fā)生后，尤其是在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生機(jī)理和可能影響雙未知的情況下，第一時(shí)間很難清晰確定供需各方的信息。

應(yīng)急物流不是以經(jīng)濟(jì)效益原則為目標(biāo)，而要以時(shí)間效益最大化和災(zāi)害損失最小化為根本目標(biāo)。

到底需求什么？誰(shuí)是主要需求者？哪里是最重要的保障區(qū)域？什么樣的設(shè)備是符合需求的？一系列因素都是在事件發(fā)展過(guò)程中逐步得到確認(rèn)的。也就是說(shuō)，應(yīng)急物流不是以經(jīng)濟(jì)效益原則為目標(biāo)，而要以時(shí)間效益最大化和災(zāi)害損失最小化為根本目標(biāo)，必須在不確定的情況下?tīng)?zhēng)分奪秒，以實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急需求最大可能的快速和精準(zhǔn)化響應(yīng)。當(dāng)然在此前提下需要考慮盡量降低應(yīng)急物流成本，這就意味著應(yīng)急物資保障必然會(huì)涉及物資的規(guī)劃、生產(chǎn)、籌措、儲(chǔ)備、運(yùn)輸、中轉(zhuǎn)、分發(fā)、配送等多個(gè)環(huán)節(jié)以及政企社、公民等多元主體，應(yīng)該是一個(gè)公共物流、商業(yè)物流和公益物流有機(jī)結(jié)合的復(fù)雜系統(tǒng)，需要進(jìn)行全系統(tǒng)、全流程、全鏈條的設(shè)計(jì)和組織。具體不僅涉及系統(tǒng)優(yōu)化的核心問(wèn)題，即研究應(yīng)急物流定位—路徑問(wèn)題（ Location-Routing Problem， LRP），還會(huì)涉及物資分類管理等供應(yīng)鏈管理問(wèn)題。每一個(gè)細(xì)節(jié)都會(huì)影響成敗，不僅是最后一公里，還有起初一公里以及最后一百米！

對(duì)于這樣一個(gè)模糊性下涉及多目標(biāo)優(yōu)化的管理技術(shù)問(wèn)題，我們需要關(guān)注以下核心問(wèn)題。一是需求數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。這既涉及實(shí)時(shí)性需求評(píng)估的問(wèn)題，例如本次抗疫過(guò)程中，戰(zhàn)疫的三條防線提出的需求都是在不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整的;還會(huì)涉及需求預(yù)測(cè)問(wèn)題，如何針對(duì)不同區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)特征進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，從而開(kāi)展應(yīng)急物資儲(chǔ)備和產(chǎn)能儲(chǔ)備規(guī)劃。此次抗疫中人工智能技術(shù)的使用也帶來(lái)了較為顯著的助力作用。二是交互數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化。這既包括如何準(zhǔn)確提供需求和供給的物資清單，進(jìn)行4W（who/what/when/where）等表單工具的推廣使用，還涉及交通通行證、物資合格證等一系列管理流程的標(biāo)準(zhǔn)化。當(dāng)前各系統(tǒng)、各部門都有著不同的管理體系，需要通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化來(lái)實(shí)現(xiàn)一體化，降低物流的交易成本。三是供給的多元性。這里談?wù)摰亩嘣?，不僅是針對(duì)醫(yī)療物資，更為重要的是對(duì)多元主體差異性需求的回應(yīng)。例如一些特殊群體的物資需求，如老幼殘障人群的特殊需求，如婦女所需的衛(wèi)生巾、安全褲的問(wèn)題。四是應(yīng)急物流儲(chǔ)備金的問(wèn)題。需要完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備金制度，不僅建立資金池，還要優(yōu)化響應(yīng)程序以及針對(duì)不同市場(chǎng)主體的合作機(jī)制。五是風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，不僅要注意廢舊醫(yī)療物資處理，還要關(guān)心高風(fēng)險(xiǎn)下的物流人員保障問(wèn)題，這就需要我們建立相應(yīng)的應(yīng)急物流風(fēng)險(xiǎn)管理體系。六是專業(yè)化能力建設(shè)的問(wèn)題。一個(gè)完善的應(yīng)急物流體系不僅需要在應(yīng)急管理指揮架構(gòu)中專項(xiàng)管理，還需要在不同流程中加強(qiáng)物流專業(yè)力量的充實(shí)。這就需要有專業(yè)化、系統(tǒng)性、常態(tài)化的隊(duì)伍建設(shè)，同時(shí)經(jīng)常性開(kāi)展軍民融合、實(shí)戰(zhàn)化、常態(tài)化的應(yīng)急演練。除此之外，我們還需要關(guān)注國(guó)際和國(guó)內(nèi)協(xié)同、應(yīng)急物流的效率評(píng)估等問(wèn)題。

應(yīng)急物流體系重構(gòu)是一個(gè)需要多元主體有效協(xié)同的社會(huì)治理問(wèn)題

在戰(zhàn)疫實(shí)踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)除了政府部門的全馬力運(yùn)行之外，招商局、順豐、傳化集團(tuán)、菜鳥(niǎo)、貨拉拉等知名物流企業(yè)都紛紛提供專項(xiàng)抗疫服務(wù)，深圳壹基金公益基金會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)等公益基金會(huì)和各類社會(huì)組織都積極參與了應(yīng)急物資的采購(gòu)和遞送。為此，一個(gè)現(xiàn)代化的應(yīng)急物流體系不僅僅是政府單一的物資管理體系，更是一個(gè)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的治理系統(tǒng)，是黨的十九屆四中全會(huì)明確的社會(huì)治理創(chuàng)新格局的具體實(shí)踐。有機(jī)融合政府遞送的公共服務(wù)、市場(chǎng)提供的商業(yè)服務(wù)和社會(huì)組織供給的慈善服務(wù)，需要在三個(gè)層面做好制度設(shè)計(jì)。

一個(gè)現(xiàn)代化的應(yīng)急物流體系不僅僅是政府單一的物資管理體系，更是一個(gè)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的治理系統(tǒng)。

一是完善的應(yīng)急法律保障。在2007年出臺(tái)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，第三十二條中已經(jīng)明晰了政府的主體責(zé)任，并在第四十九條、五十二條、六十三條明確了對(duì)相關(guān)的調(diào)用、征用以及責(zé)任條款，但在實(shí)際的執(zhí)行中，缺少執(zhí)行細(xì)節(jié)的解讀，以致很難有效保障各部門的相應(yīng)責(zé)權(quán)，也就影響了協(xié)同作用的發(fā)揮。這一點(diǎn)亟待完善，要在法律法規(guī)層面保障應(yīng)急物流的體制機(jī)制、指揮流程、組織協(xié)同、職責(zé)分工、動(dòng)員補(bǔ)償、第三方評(píng)估等方面有法可依，也使得政、企、社以及軍隊(duì)在力量與資源融合上有可操作的法治支撐。除此之外，需要關(guān)注的是本次抗疫中也會(huì)涉及國(guó)內(nèi)外物資的采購(gòu)和運(yùn)輸問(wèn)題，其中的清關(guān)程序和條款也影響重大，為此既要在國(guó)內(nèi)法規(guī)中完善進(jìn)出口等管理程序，也要參與國(guó)際災(zāi)害法等國(guó)際法律環(huán)境的完善。

二是完善的應(yīng)急管理體制頂層設(shè)計(jì)。應(yīng)急物流體系只是應(yīng)急管理體系中的一環(huán)，其優(yōu)化還有賴于整體上的應(yīng)急管理制度改進(jìn)。在十九大之后，我國(guó)統(tǒng)籌了11個(gè)部門13項(xiàng)應(yīng)急救援職責(zé)以及5項(xiàng)國(guó)家指揮協(xié)調(diào)機(jī)制職能，新建了應(yīng)急管理部。但需要注意的是，當(dāng)前應(yīng)急管理部的職能主要針對(duì)自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)。雖然說(shuō)SARS引發(fā)了中國(guó)應(yīng)急管理體制的建設(shè)，但近年來(lái)，在公共衛(wèi)生體系的投入還未受到重視，疫情信息發(fā)布、疫情防控物資調(diào)度等職能相對(duì)獨(dú)立的衛(wèi)生防疫體系尚未建成，也沒(méi)有與變革中的應(yīng)急管理部門有所交流和銜接，這也進(jìn)一步導(dǎo)致了本次疾控機(jī)構(gòu)定位和職能發(fā)揮備受質(zhì)疑的局面。為此，一方面，要充分發(fā)揮應(yīng)急管理部門作為綜合性部門和各專業(yè)性部門之間的聯(lián)動(dòng)性，特別是強(qiáng)化戰(zhàn)略和信息層面的調(diào)動(dòng)性;另一方面，在本次啟動(dòng)的黨中央疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建國(guó)家應(yīng)急管理委員會(huì)的頂層設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)各類突發(fā)事件的統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)。

三是有效的協(xié)同機(jī)制。這里的協(xié)同不僅指政社之間的協(xié)同，還涉及社會(huì)組織之間以及和企業(yè)合作的立體建構(gòu)。國(guó)際上不僅是在聯(lián)合國(guó)的仙臺(tái)減災(zāi)框架中給予全社會(huì)協(xié)同高度重視，而且很多國(guó)家也都有制度化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。其中美國(guó)救災(zāi)志愿組織聯(lián)盟（NVOAD）作為成功運(yùn)行四十多年的社會(huì)組織，不僅成為美國(guó)社會(huì)組織災(zāi)害應(yīng)對(duì)的樞紐型行業(yè)機(jī)構(gòu)，還獲得美國(guó)政府的認(rèn)可，于1997年與美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（Federal Emergency Management Agency， FEMA）簽署了正式備忘錄，成為國(guó)家應(yīng)急反應(yīng)協(xié)調(diào)中心常設(shè)的社會(huì)組織代表成員，從而形成了政府與社會(huì)在災(zāi)害應(yīng)對(duì)領(lǐng)域的立體性共治格局。2013年蘆山地震之后，我國(guó)也有所推進(jìn)，在智庫(kù)的建議下創(chuàng)新推出了雅安模式，具體而言就是在黨政層面正式建立服務(wù)社會(huì)組織和志愿者的指揮部職能分組、建立常設(shè)性運(yùn)營(yíng)中心和一系列的精細(xì)化工作流程，這些都是值得在下一步的應(yīng)急管理體制建設(shè)中加以完善和推廣的。在與企業(yè)的合作上，目前在常態(tài)下已經(jīng)有了較為成熟的協(xié)議模式，就是公私合作伙伴關(guān)系（Public Private Partnership，PPP），只是需要在應(yīng)急物流的具體領(lǐng)域如生產(chǎn)、區(qū)域性的供給中心，運(yùn)輸?shù)膶?shí)施等細(xì)節(jié)上進(jìn)行具體設(shè)計(jì)。值得注意的是，在協(xié)同機(jī)制下一定要有統(tǒng)一的信息平臺(tái)，可用于應(yīng)急物流指揮調(diào)度，這樣才能實(shí)時(shí)呈現(xiàn)應(yīng)急物資需求、物流資源、通道及環(huán)境等信息。

應(yīng)急物流體系的未來(lái)需要依賴于韌性社會(huì)的建設(shè)

風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)處不在和風(fēng)險(xiǎn)治理資源的短缺是一個(gè)恒常存在的矛盾體。常態(tài)下的所有努力也未必能夠窮盡所有的應(yīng)急狀態(tài)，面對(duì)不確定性的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)壓力，坦率地說(shuō)，我們并沒(méi)有最好的安排。在本次抗疫的過(guò)程中，應(yīng)急物資的遞送過(guò)程中出現(xiàn)了不少鮮活的案例，不僅政府、商業(yè)和公益多樣物流渠道有機(jī)融合，而且企業(yè)和社區(qū)的開(kāi)放性、創(chuàng)新性、本土化合作也發(fā)揮了重要作用。

風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)處不在和風(fēng)險(xiǎn)治理資源的短缺是一個(gè)恒常存在的矛盾體。

這也給我們提出了一個(gè)重要問(wèn)題，即在不可預(yù)測(cè)的擾動(dòng)和變化的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下如何保持應(yīng)急物流系統(tǒng)的預(yù)見(jiàn)性和可持續(xù)性？看起來(lái)，僅僅依靠事先的預(yù)案安排是不夠的，我們需要有連貫常態(tài)到非常態(tài)的創(chuàng)新思路。為此，韌性社會(huì)建設(shè)（resilience）提供了一種新的視角和理論體系來(lái)解決可持續(xù)發(fā)展的這一矛盾，引導(dǎo)研究者關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)中的個(gè)體、組織和系統(tǒng)的資源和能力，從而實(shí)現(xiàn)了研究范式的轉(zhuǎn)型。聯(lián)合國(guó)減災(zāi)署（UNISDR）將韌性定義為暴露于災(zāi)害下的系統(tǒng)、社區(qū)或社會(huì)為了達(dá)到并維持一個(gè)可接受的運(yùn)行水平而進(jìn)行抵抗或發(fā)生改變的能力。國(guó)際學(xué)界認(rèn)為，韌性指的是一個(gè)系統(tǒng)以及它的組成部分跨時(shí)空尺度組成的社會(huì)生態(tài)和社會(huì)技術(shù)網(wǎng)絡(luò)在面對(duì)干擾時(shí)，維持或迅速恢復(fù)期望功能的能力，以及適應(yīng)當(dāng)前和未來(lái)變化的快速轉(zhuǎn)型能力。韌性一般有四個(gè)主要的組成部分，即基礎(chǔ)設(shè)施韌性、制度韌性、經(jīng)濟(jì)韌性和社會(huì)韌性。

從上述定義可以看出，韌性的關(guān)注點(diǎn)也經(jīng)歷了由從災(zāi)害中恢復(fù)能力轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)自身的抵抗與重組能力，再轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)不斷適應(yīng)和學(xué)習(xí)能力的過(guò)程，體現(xiàn)出應(yīng)對(duì)不確定性的能力。相較于傳統(tǒng)的應(yīng)急管理，韌性更強(qiáng)調(diào)整個(gè)系統(tǒng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)、恢復(fù)和學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化能力。尤其是對(duì)于在高度不確定性的巨災(zāi)情境下，傳統(tǒng)的以預(yù)案為中心、強(qiáng)化垂直執(zhí)行的管理體系不能有效發(fā)揮作用，只有強(qiáng)調(diào)巨災(zāi)情境下地方政府、本地社區(qū)的韌性和適應(yīng)性決策能力，激活社會(huì)力量的多元參與，夯實(shí)社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，才能真正應(yīng)對(duì)此次新冠肺炎疫情防控中由于病毒擴(kuò)散帶來(lái)的全域性特征以及病毒周期性帶來(lái)的持久性特征，有效地發(fā)揮應(yīng)急物流系統(tǒng)的響應(yīng)效能以及整個(gè)應(yīng)急管理體系的應(yīng)對(duì)作用。