反思疫情中的“網(wǎng)格化管理”

榮智慧

2020年2月份以來，新冠病毒肺炎席卷全球超過170個國家和地區(qū)。新冠病毒肺炎于2019年12月在武漢暴發(fā)，中國在接近兩個月的時間里，積累起一定的“抗疫成果”，其中的“網(wǎng)格化管理”更因橫向到邊、縱向到底的組織機制，以及全面信息化采集、下沉到任一隔離區(qū)域和民眾的做法而備受矚目。

自2004年北京市東城區(qū)率先啟用網(wǎng)格化管理模式起， 這一管理辦法已經(jīng)在中國各地區(qū)不同程度地推行了16年。2020年全國規(guī)模的“抗疫”實踐，為我們提供了一個重新審視其經(jīng)驗、限度和發(fā)展方向的可能。

大流動中國：從鏈式到網(wǎng)格

2003年SARS流行時期的城市管理方式，是當(dāng)下的有效對照組。從當(dāng)年的“鏈式反應(yīng)”到今日的“網(wǎng)格反應(yīng)”，治理方法的變化，背后是中國人口流動速度更快、規(guī)模更大、階層更廣的社會現(xiàn)實的變化。

據(jù)國家統(tǒng)計局2006年的數(shù)據(jù)顯示，2005年全國1%的人口抽樣調(diào)查時，當(dāng)年跨省流動人口4779萬人，與2000年第五次人口普查的調(diào)查數(shù)據(jù)相比，增加了537萬人。到2018年，中國的流動人口規(guī)模為2.44億，其占總?cè)丝诘谋戎貫?7.43%，上海、北京、深圳、東莞、廣州等排名前五的城市，流動人口數(shù)量占全國流動人口總數(shù)的24.74%。對比來看，無論是人口數(shù)量還是流動頻率，當(dāng)下的數(shù)字均是大幅度增加的。

在防控SARS傳播的管理上，政府做出的是“鏈式反應(yīng)”。當(dāng)年的流動人口主要由農(nóng)民工群體組成，這是當(dāng)時中國政府把城市農(nóng)民工識別為唯一的“防控”目標的基礎(chǔ)。2003年4月和5月，中央政府至少發(fā)布了八條關(guān)于農(nóng)民工的緊急指令，北京市政府也發(fā)布了十六條相關(guān)指令。

傳染病和農(nóng)民工之間的關(guān)聯(lián)，更像是一個“鏈條”—一頭是他們的家鄉(xiāng)，一頭是打工的城市，他們在兩頭移動，并以“包工頭”為中介。治理者找到一端，也可以溯源另外一端，中間節(jié)點也相對容易辨識。

比較而言，COVID-19引起的，則是“網(wǎng)格反應(yīng)”。流動的個人沒有明顯的階層身份，普遍性地流動在中國各地，像是無數(shù)網(wǎng)格的交叉點，更因“春運”而滲透進“毛細血管”—縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村。因此，住宅社區(qū)、城市片區(qū)、甚至整個省像一個個細密的網(wǎng)格一樣行動，用地毯式的排查、信息采集和隔離，好讓每個網(wǎng)格中的人流動最小化。

網(wǎng)格化管理的定義是，將城市管理區(qū)域按一定標準劃分為若干網(wǎng)格單元，通過綜合利用信息技術(shù)，將城市各種類型的部件和事件數(shù)字化并整合在網(wǎng)格中，依托統(tǒng)一的城市管理平臺，實現(xiàn)對網(wǎng)格內(nèi)部件和事件管理的精確、高效、全時段和全方位覆蓋。

在新冠病毒肆虐、大流動中國按下“暫停鍵”的日子里，網(wǎng)格的管理者會一家一戶地上門檢測每個人的體溫，發(fā)放出入許可證（一些城市要求每周每戶人家只允許一個人出門兩次），并在集體隔離的情況下，每天三次把食物送到所有居民門前。

在非特殊情況下，網(wǎng)格的管理者做的事情也很細微：確保垃圾按時得到分類和回收，車輛?？空R，網(wǎng)格內(nèi)沒有群體性事件或集會活動發(fā)生等等。也有人將其視為信息化手段下的“保甲制度”—中國歷史上綿延較長的社會管理方式，以戶（家庭）為基本單位，合若干戶為“?！被颉凹住?，從而進行單元內(nèi)的管轄、教練、督產(chǎn)、保衛(wèi)活動。

現(xiàn)代意義上的網(wǎng)格化管理，最終目的是整合組織資源，提高管理效率，改進管理質(zhì)量，從而向居民提供更佳的公共服務(wù)。

現(xiàn)代意義上的網(wǎng)格化管理，最終目的是整合組織資源，提高管理效率，改進管理質(zhì)量，從而向居民提供更佳的公共服務(wù)。

一種理想的狀態(tài)總是較難達到。在疫情暴發(fā)期間，隔離在家的武漢市民向窗外大喊“都是假的”，還有一系列“團購菜”的高價低質(zhì)、“健康碼”顏色的“飄忽不定”、慢性病患者難以獲取醫(yī)藥資源等層出不窮的問題，均突顯了公共服務(wù)的供給壓力，以及網(wǎng)格化管理這種以細致見長的辦法存在的疏漏。

不同模式的經(jīng)驗與教訓(xùn)

16年來，中國網(wǎng)格化管理的發(fā)展，形成了若干個具有代表性的模式：比如北京東城“萬米網(wǎng)格管理”模式，上海長寧的“問題導(dǎo)向”模式，舟山“組團式服務(wù)”模式等，這些模式各具特色，同時也是理解網(wǎng)格化管理的經(jīng)驗與教訓(xùn)的實踐資源。

網(wǎng)格化管理起源于北京市東城區(qū)，該區(qū)將1萬平方米劃為一個網(wǎng)格，全區(qū)分成上千個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配監(jiān)督員。例如一個路燈壞了，網(wǎng)格員巡邏時發(fā)現(xiàn)，應(yīng)在平臺上共享信息，行政執(zhí)法部門、職能部門、保潔隊、綠化隊根據(jù)職責(zé)分工響應(yīng)，完成事件的處理。

北京、上海、舟山的不同模式有共同點，或者說經(jīng)驗。中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部副教授張克告訴《南風(fēng)窗》記者，它們的經(jīng)驗可以總結(jié)為三點：打通層級、職能和部門，第一時間響應(yīng)事件；采用政府購買社會組織服務(wù)和市場力量去發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，執(zhí)法由政府有權(quán)機構(gòu)執(zhí)行；本質(zhì)上構(gòu)建了一個問題發(fā)現(xiàn)-有權(quán)處置-責(zé)任監(jiān)督的管理閉環(huán)，為精細化管理提供了基礎(chǔ)，為無縫隙服務(wù)提供了平臺。

它們也存在具體操作上的相異之處。張克向《南風(fēng)窗》記者展示了北京與舟山的“網(wǎng)格化管理運行流程圖”。從中可以看到，北京市東城區(qū)的管理，圍繞城市管理指揮中心和城管監(jiān)督員形成了兩個關(guān)鍵節(jié)點—前者是總領(lǐng)性質(zhì)的，綜合調(diào)度不同的職能部門；后者則是巡查部件、報告信息的關(guān)鍵角色。

而在舟山模式中，一個包含民意表達機制、責(zé)任包干機制的受理服務(wù)平臺處于核心地位。這一平臺接收各個方向的信息，分析鑒別后傳送給民情研判機構(gòu)，民情研判機構(gòu)既要向平臺反饋處理辦法，也需要利用分層解決機制，進一步采用民主決策來解決問題。

在沒有重大公共（衛(wèi)生）事件發(fā)生的平時，常態(tài)化的網(wǎng)格化管理已經(jīng)形成了較為流暢的運轉(zhuǎn)機制。張克曾調(diào)研一個街道辦事處購買物業(yè)網(wǎng)格化管理服務(wù)的案例，他介紹，案例中，由物業(yè)公司承擔(dān)的基礎(chǔ)服務(wù)項目包括：市容市貌違法問題的發(fā)現(xiàn)上報取證和執(zhí)法輔助工作；社會治安秩序安全防范；交通管理；城市部件設(shè)施維護；環(huán)衛(wèi)保潔、綠化養(yǎng)護。街道辦、區(qū)直政府部門根據(jù)物業(yè)公司發(fā)現(xiàn)的問題，有權(quán)處置，例如行政執(zhí)法、協(xié)調(diào)解決一些涉及居民切身利益的問題。

在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)一些地方網(wǎng)格化管理在運行中面臨一系列困境：耗費大量人力財力成本，靠要素投入，邊際效用遞減；處置時指揮混亂，熱線整合一口受理難；重復(fù)投資嚴重，各類機構(gòu)都在安裝監(jiān)控攝像頭；數(shù)據(jù)信息對城市綜合管理決策、預(yù)警作用不顯著；城市管理、公共服務(wù)、社會治安等模塊相互隔離，綜合效益不強。

因此，在2020年新冠病毒肺炎流行期間，網(wǎng)格化管理既得到了新的、巨大的發(fā)揮，也暴露了原來整個體制機制沒有解決的尖銳問題。

智慧網(wǎng)格

很多人都對網(wǎng)格化管理寄予厚望，更因其廣泛地使用“數(shù)字化”方法而引發(fā)“基層治理革命”的設(shè)想。按照歷史學(xué)家黃仁宇的說法，能夠?qū)鶎舆M行“數(shù)目字管理”，是一個社會走向質(zhì)變的關(guān)鍵因素。

不過，網(wǎng)格化管理尚需要技術(shù)的迭代，才能擔(dān)負起搜集、分析、處理和反饋基層海量信息的重任。作為一種發(fā)展了十多年的管理辦法，得益于近年來大數(shù)據(jù)和云計算技術(shù)的進步，網(wǎng)格化管理開始從數(shù)字化向智能化邁進。

很多人都對網(wǎng)格化管理寄予厚望，更因其廣泛地使用“數(shù)字化”方法而引發(fā)“基層治理革命”的設(shè)想。

“智慧網(wǎng)格”就是在這樣背景下誕生的。“智慧”指的是在特定時空下，迅速、靈活、正確地理解事物和解決問題的能力。當(dāng)然，這個“智慧”意思是技術(shù)平臺的輔助性“智慧”，而不是其代替人來做決策。比如搜集上來的數(shù)據(jù)中有大量的“噪音”，那么智慧網(wǎng)格完全可以自動過濾掉“噪音”，最大程度提高效率，解放人力。

北京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長、教授陸軍認為，可以從三個層次來理解“智慧網(wǎng)格”：在理念層面，這是一個實現(xiàn)全主體參與，整合經(jīng)濟效率、社會公平、公共精神等多元價值的城市治理系統(tǒng)；在制度層面，是在全數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，針對傳統(tǒng)城市治理破碎化等關(guān)鍵問題，架構(gòu)全場域交互的管理系統(tǒng)；在執(zhí)行層面，在信息共享基礎(chǔ)上實現(xiàn)城市服務(wù)整體效能的最大化，打造體現(xiàn)服務(wù)價值的城市管理系統(tǒng)。

從路徑來看，“智慧網(wǎng)格”可能會改變一直以來的“頂層設(shè)計”的局限。社會治理的現(xiàn)狀是人民日益增長的公共需求和公共服務(wù)不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。以人民的需求為導(dǎo)向，實際上就是“自下而上”的路徑的改變—從“給你什么”到“我需要什么”入手，才能解決根本矛盾。

“智慧網(wǎng)格”的概念于2020年3月公布，這也令人抱有期待：如果能用智慧網(wǎng)格來處理日后類似新冠病毒肺炎傳播的大型事件，它也許將克服網(wǎng)格化管理過去暴露的那些問題？

要回答這個問題，首先要意識到網(wǎng)格化管理在疫情管控階段暴露的問題，實質(zhì)是社區(qū)防控網(wǎng)絡(luò)體系面臨的問題。而且，新冠病毒肺炎來勢很猛，情況相當(dāng)復(fù)雜，整個社會都進入了緊急狀態(tài)，這種困難在短時間內(nèi)會突破人們規(guī)劃和設(shè)計的邊界。

更重要的是，新冠病毒肺炎流行不僅是檢驗網(wǎng)格化管理的“試金石”，更是智慧網(wǎng)格的參照系。疫情期間暴露出來的社區(qū)防控的短板和問題，為政府進一步研發(fā)鋪設(shè)智慧網(wǎng)格、應(yīng)對危機、供給更好的公共服務(wù)，提供了一個極其重要的參考標準；也提示居民作為公共服務(wù)的消費者和服務(wù)，可以更廣泛地參與到網(wǎng)格化管理的工作中來，發(fā)揮主體作用，積極提出問題和方案。

通過多個方面的反饋和監(jiān)督，特別是疫情期間得到的大量信息，智慧網(wǎng)格才有機會在未來的社會治理中實踐“全周期管理”思維，提供標準化、均等化、精細化的公共服務(wù)。