行政事業(yè)單位預算管理問題研究

紀琳

摘 要：在國家大力推進行政事業(yè)單位管理機制改革的大背景下，財政部門要求各部門及基層單位實行綜合預算管理，對財政資金利用情況進行整體的分析研究，在預測與決策基礎(chǔ)上合理調(diào)配相應(yīng)的資源，將經(jīng)濟計劃數(shù)字化、表格化、明晰化。然而在各方面主客觀因素的影響下，部分行政事業(yè)單位在預算管理過程中仍存在一些亟需解決的問題，導致單位發(fā)展停滯不前，甚至會造成國家財政資金的流失浪費。本文將針對當前形勢下行政事業(yè)單位在全面預算管理過程中易發(fā)、多發(fā)的問題予以剖析，并嘗試提出較為可行的應(yīng)對方案。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;全面預算管理;問題;對策

一、行政事業(yè)單位全面預算管理概述

鑒于行政事業(yè)單位在設(shè)立目的、運營機制和資金來源上有其特殊性，其預算管理體系與其他企業(yè)單位相比也自成一體。全面預算作為行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動的靈魂和基礎(chǔ)，本質(zhì)上是一項綜合財務(wù)計劃，其內(nèi)容涵蓋各部門及基層單位的所有收入和支出。

預算主體在編報時應(yīng)按照相關(guān)條例規(guī)定的流程順序分階段按時完成，首先，組織成立預算編審班子，由單位負責人擔任第一責任人，財務(wù)部門作為主要執(zhí)行機構(gòu);其次，做好編報前的準備工作，摸清現(xiàn)有情況、掌握來年可能存在的浮動變化;再次，編制匯總收支預算，注意現(xiàn)有資源的優(yōu)化配置;最后，經(jīng)預算編審班子研究確認后形成預算建議數(shù)，統(tǒng)一上報財政部門。財政部門負責對預算建議數(shù)進行審核，形成預算控制數(shù)并及時下達給預算主體，由后者進行調(diào)整后二次上報給財政部門，最終由財政部門將人民代表大會批準通過的數(shù)據(jù)作為預算批復數(shù)分解落實到各預算主體單位。預算主體在編制和執(zhí)行層面必須時刻遵循統(tǒng)籌、節(jié)約、務(wù)實、績效、平衡的原則，做到科學編報，嚴格執(zhí)行。

二、行政事業(yè)單位全面預算管控要點及常見問題分析

1.合法合規(guī)

全面預算在整體上要服從《中華人民共和國預算法》及相關(guān)法律法規(guī)的要求，在細節(jié)上要符合各項具體政策及開支標準。在日常工作中，預算主體容易出現(xiàn)某些關(guān)鍵指標，如：人員福利費支出、資產(chǎn)購置支出、三公經(jīng)費支出等超出定額標準控制數(shù)的情況，導致預算無法通過上級主管部門和財政部門的審核。這類情況可以通過對編制內(nèi)實有人數(shù)、各項耗費定額標準等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行精算予以避免，必要時可在同項支出經(jīng)濟分類、款級科目之間進行合理調(diào)劑，但不允許在人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費之間此增彼減、自主調(diào)整。

2.真實可靠

行政事業(yè)單位屬于非自主營利性機構(gòu)，其資金均來源于國家財政，這就要求對每一項具體收支項目的編制和執(zhí)行都應(yīng)建立在真實準確的基礎(chǔ)之上。各項收支指標要以國家經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和履行部門職能的需要為依據(jù)，結(jié)合往年實際執(zhí)行數(shù)據(jù)，并考慮下年度業(yè)務(wù)增減因素進行深度測算，不得瞞報、虛列。預算主體對于較往年變動幅度較大或振幅異常的項目應(yīng)予以特別重視，可通過重算、倒推等方式進行復核，避免出現(xiàn)計算差錯。

3.科學合理

在全面預算管理體系中，無論是程序的設(shè)置、編報的方法還是執(zhí)行的評價都要力求科學合理，既要追求效率，也要注重效果。為達成上述目標，預算單位應(yīng)委派專人實時跟進預算有關(guān)的法律法規(guī)的發(fā)布與更新，第一時間掌握政策變化和實施細則中的重點、要點、難點;加強預算相關(guān)崗位人員的專業(yè)知識及實操技能的培訓，借助數(shù)據(jù)處理軟件替代傳統(tǒng)的手工整理，保證精確統(tǒng)計和實時匯總，避免錯算、漏算和重復計算;有條件的單位還應(yīng)大力發(fā)展“大數(shù)據(jù)”、“云系統(tǒng)”等信息化管理平臺，將全面預算管理的各關(guān)鍵環(huán)節(jié)嵌入其中，實現(xiàn)傳統(tǒng)手工環(huán)境下難以實現(xiàn)的管控功能，對歷年預算進行調(diào)閱參考、對當年預算進行比對分析、對下年預算進行預測規(guī)劃。

4.穩(wěn)妥務(wù)實

對于財政資金的申請和使用要遵從下列十六字方針：“收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、量入為出、杜絕赤字”。對于收入類指標要注意在預算中剔除把握不大或確定性較低的項目，以免實際執(zhí)行中因無法完全實現(xiàn)而導致收入未達預期;對于支出類指標要在覆蓋各項開支的基礎(chǔ)上優(yōu)先保證基本支出（即人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費）和重點項目支出。項目支出預算的申報必須與財政項目庫的申報同步進行，經(jīng)上級主管部門和財政部門論證評審后確認入庫的項目方可納入統(tǒng)一預算;并根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)、績效目標、規(guī)模金額等因素結(jié)合單位實際情況對所有項目進行優(yōu)先排序，從中選取重點項目。

5.強化績效

2015年實施的《中華人民共和國預算法》和2018年最新頒布的《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》均強調(diào)了績效管理在全面預算管理體系中的重要作用，從制度上明確了要將績效評價融入預算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督全過程，構(gòu)建“事前設(shè)定、事中追蹤、事后評價”三位一體的閉環(huán)系統(tǒng)。

（1）事前設(shè)定。預算單位在項目申請立項之時必須對其績效目標進行同步設(shè)定。未設(shè)定績效目標或績效目標不符合要求的項目，不得納入項目庫，也就意味著其無法得到財政資金的支持和安排。一個完整的績效目標須符合下列要求：

①指向清晰，即緊扣項目方向、內(nèi)容和成果，符合單位所在行業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和歸屬部門的社會公共職能;②指標量化，即對于績效目標的各細分項目（如：數(shù)量、金額、經(jīng)濟效益、社會責任、可持續(xù)影響力等）盡量采用定量而非定性表述，便于最終評價的客觀衡量;③切實可行，即所設(shè)定的目標不得脫離單位實際情況和項目發(fā)展預期，可通過評估、調(diào)研等技術(shù)手段對目標進行科學設(shè)計及合理性論證，確保其在主客觀上都符合預算管理要求，并具有相當程度的可實現(xiàn)性。

（2）事中追蹤。當預算按程序完成批復并最終下達至預算單位之時起，就意味著績效工作正式進入了追蹤階段。當前工作中，普遍存在只關(guān)注靜態(tài)預算金額、不關(guān)注績效達成的固有思路，導致原定的績效目標形同虛設(shè)，無法真正起到監(jiān)控項目執(zhí)行的作用。在一個健康的全面預算管理體系中，必須將績效作為一項日常性、公開性的事務(wù)進行動態(tài)化管理。預算單位既可以根據(jù)時間維度（如：月度、季度、半年度、年度）對績效目標的達成情況進行統(tǒng)一考核，也可以采取隨機即時的方式對其進行不定項、不定期的突擊檢查，把這項工作視為對預算執(zhí)行率這一關(guān)鍵指標的有力補充。將績效實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實施同步化操作，可保證二者互相依存長期共生，如在過程中出現(xiàn)問題也易于發(fā)現(xiàn)、及時糾正，力保績效目標如期實現(xiàn)。

（3）事后評價?？冃繕说脑O(shè)定及過程追蹤，歸根結(jié)底是為了最終的評價、應(yīng)用環(huán)節(jié)而服務(wù)的。當預算年度終了或預算項目結(jié)束后，各部門及基層單位應(yīng)先將最終達成情況和初期設(shè)定的績效目標進行自評工作，并將評價結(jié)果予以書面化，作為當年度決算的重要組成內(nèi)容和下年度預算申請、批復的必要基礎(chǔ)。自評結(jié)果力求全面覆蓋、突出重點、角度多維、細化量化、可比可測，切忌流于形式。財政部門和上級主管部門在基層單位自評的基礎(chǔ)上，有針對性地選擇部分重點項目進行整體績效評價，必要時可聘任具有相關(guān)資質(zhì)的中介機構(gòu)參與其中。預算單位應(yīng)建立健全項目負責人問責制度，在獲取最終評價結(jié)果后針對所提出的問題進行責任追查并積極整改，整改結(jié)果形成反饋報告及時提交單位領(lǐng)導班子和內(nèi)部審計部門;對可能存在的風險和不足予以重視，為今后的全面預算管理工作尤其是績效考核模塊打下良好的基礎(chǔ)。

6.結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余

（1）結(jié)轉(zhuǎn)資金指的是預算年度結(jié)束時尚未全部列支而需要延續(xù)到下年度繼續(xù)使用的財政資金。原則上來說，無論是基本支出還是實施周期之內(nèi)的項目支出，該類資金都可以依照原有用途自動結(jié)轉(zhuǎn)至下一預算年度繼續(xù)使用。同時也要求預算單位在編制預算時應(yīng)注重精確性，合理計算所需開支，努力控制結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模。財政部門和上級主管單位在批復審定基層單位下年度預算時，也應(yīng)在充分考慮現(xiàn)存結(jié)轉(zhuǎn)資金情況的前提下一并進行統(tǒng)籌安排。如連續(xù)兩個財政年度未使用完畢，則由財政部門負責收回。

（2）結(jié)余資金指的是項目實施周期終了或因計劃變動導致提前終止而無需繼續(xù)列支的財政資金。這部分資金不存在可延續(xù)性，所以預算單位應(yīng)及時對其進行清理并完成報備提交，由財政部門負責收回。

7.信息公開

作為社會公益性機構(gòu)，行政事業(yè)單位應(yīng)按國家法律規(guī)定、部門政務(wù)要求，定期對預算工作的過程及成果進行公開披露。預算主體應(yīng)建立健全信息報告制度，將預算草案、結(jié)算草案和績效評估報告等數(shù)據(jù)以文書的形式同時向社會公開，充分接受同級政府、人民代表大會和群眾團體的監(jiān)督和問責。

三、結(jié)語

綜上所述，隨著時代的進步的理念的創(chuàng)新，我國行政事業(yè)單位正呈現(xiàn)出不斷向好的發(fā)展趨勢，而預算管理無疑是需要持續(xù)關(guān)注、加大投入的重中之重。全面、科學的預算管理體系能使行政事業(yè)單位的整體管理水平更上一層樓，令其更好地為社會大眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，促進國家政策有效落實。因此，行政事業(yè)單位的全體人員都應(yīng)該樹立集體利益最大化的觀念，以主人翁的姿態(tài)積極參與到全面預算管理體系的建設(shè)完善之中，以政策法規(guī)為指導，以本單位實際情況為基礎(chǔ)，全方位推動行政事業(yè)單位健康有序地發(fā)展，充分行使社會職能。

參考文獻

1.靳現(xiàn)芝.關(guān)于行政事業(yè)單位預算管理的思考.中國市場，2019（04）.

2.倪靜文.關(guān)于加強行政事業(yè)單位預算績效管理的思考.中國集體經(jīng)濟，2019（08）.

3.黃紅梅.行政事業(yè)單位全面預算管理問題探析.行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2019（10）.

4.張淑君.基于行政事業(yè)單位全面預算管理的應(yīng)用分析.財經(jīng)界（學術(shù)版），2019（01）.（責任編輯：王文龍）