精準脫貧政策的反思與展望

李璇璇 蘭芷君 國云

摘 要：精準脫貧攻堅戰(zhàn)中，扶貧政策取得了重大成果，但也存在不足，一定程度上限制了脫貧政策的可持續(xù)性。文章以江西省X村扶貧政策為例分析扶貧政策中存在的不足并提出進一步展望。研究發(fā)現(xiàn)，由于扶貧政策存在形式主義化、政策執(zhí)行偏差以及銜接性、整合性不足的問題，導致已脫貧群眾還面臨返貧風險。在此基礎(chǔ)上，提出杜絕政策實施的形式主義化，提高政策實效性，加強政策落實前后的銜接性，深化部門之間密切合作的政策建議。

關(guān)鍵詞：絕對貧困;扶貧政策;風險預防

一、研究背景

2019年是脫貧攻堅的關(guān)鍵一年，在這一年，扶貧工作有序進展，扶貧成果顯著，貧困人口大大減少。脫貧人數(shù)持續(xù)增加，但脫貧之后的農(nóng)戶也普遍面臨返貧風險。返貧風險的產(chǎn)生涉及多方面原因，主觀因素包括個體健康狀況、受教育狀況、思想觀念等，客觀因素包括外部環(huán)境及政策落實情況等。文章從政策維度探討產(chǎn)生返貧風險的原因。

政策扶貧的出發(fā)點是助貧困戶脫貧，實施過程中會受到主客觀因素的影響，產(chǎn)生一些問題。首先是政策脫離當?shù)貙嶋H，一些地區(qū)在制定前未能充分考慮當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際狀況，易導致產(chǎn)業(yè)扶貧政策難以產(chǎn)生實質(zhì)性效用（王維，2019）;其次是政策目標與實際對象不匹配，趙明君（2019）認為，由于政策門檻過高導致扶貧政策與扶貧對象不匹配，存在扶貧針對性不強的問題;再次是一些地區(qū)為了達到2020年全面脫貧的目標多會選擇短期見效快的項目，雖然扶貧資金多，但可持續(xù)的項目少，一些政策無償?shù)闹С址炊鴷档拓毨粢揽孔陨砻撠毜哪芰Γ◤堢?019）;最后，疾病的治療、調(diào)養(yǎng)、護理等多方面都需要資金的支持，現(xiàn)有的健康扶貧政策還不能從根本上解決因病致貧和因病返貧問題（李靜，2019）。

綜上，已有研究對脫貧政策的反思多集中在理論研究，實證研究不足，且多是對某項政策的分析，缺乏對扶貧政策的整體性分析。本研究以X村為例，具體探討該村在精準脫貧政策的不足，并提出進一步的建議。

二、研究方法及案例介紹

（一）案例描述

文章采用案例研究法，對江西省X村進行了實地調(diào)研。X村距縣城48公里，是個多山少地的村落。村民生活貧窮落后，屬“十二五”“十三五”貧困村;共有建檔立卡貧困戶68戶，貧困人口295人：其中一般貧困戶22戶，低保貧困戶43戶，五保戶3戶。在這些貧困戶中，殘疾23戶，占貧困戶比例33.33%;患有大病30戶，占貧困戶比例42%;長期慢性病37戶，占貧困戶比例53.65%;健康9戶，占貧困戶比例3.04%。全轄區(qū)內(nèi)只有一所小學，在校生55人，村民的受教育程度低。村中配備一個衛(wèi)生室，但醫(yī)療能力弱，只能看一些感冒發(fā)燒的小病，病情嚴重需要到鄉(xiāng)醫(yī)院或縣城里的大醫(yī)院就醫(yī)，花費開支大。伴隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的進展，截至2019年底，該村貧困戶已實現(xiàn)全部脫貧。

（二）X村精準脫貧政策

針對因病、因殘致貧的貧困戶：一、簽約家庭醫(yī)生，家庭醫(yī)生負責將貧困戶健康信息錄入電子數(shù)據(jù)庫，形成健康檔案;家庭醫(yī)生對貧困戶進行基本身體檢查，如量血壓、測血糖等;簽約率過高，比例將近1：800。二、重建村衛(wèi)生室，完善衛(wèi)生室基礎(chǔ)設(shè)施，為貧困戶提供基礎(chǔ)醫(yī)療服務，如診斷病情、輸液、提供基礎(chǔ)藥品等，但只能解決感冒發(fā)燒一些小病。三、政府免費代繳醫(yī)療保險金、大病保險金和重大疾病保險金（2017年240/人/年，2018年300/人/年），通過扶貧干部的告知及文書通知下達到貧困戶家庭。四、報銷醫(yī)療費，建檔立卡貧困戶住院、慢性病門診報銷醫(yī)療費90%。

針對缺勞力致貧的貧困戶：一、發(fā)放現(xiàn)金補助，補助對象主要為五保戶，政府將錢打入貧困戶提交的銀行賬戶，6000元/人/年。二、提供公益性崗位，為五保戶家庭中有勞動能力的人安排公益性崗位：垃圾收集員、村委會門衛(wèi)等，每人每年增收6000元。三、貧困戶加入農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，有持續(xù)的分紅（2017年400元/人/年，2018年3000元/戶/年）;三無貧困戶加入光伏產(chǎn)業(yè)合作社6000元/年/戶;非三無貧困戶加入馬家柚專業(yè)合作社300元/年/人。

針對缺技術(shù)致貧的：一、安排專業(yè)技術(shù)員指導，資助貧困戶勞動力接受“雨露計劃”培訓，聽農(nóng)業(yè)技術(shù)講座，資助2名貧困人口參加機動車駕駛技能培訓，每人補助1000元;二、建設(shè)文化室，有各類書籍2000余冊，包括各類專業(yè)技術(shù)書籍。

三、研究發(fā)現(xiàn)

扶貧政策涵蓋貧困戶生活的各個方面，政策制定時的出發(fā)點都是為了使貧困戶脫離貧困并獲得持續(xù)發(fā)展，但經(jīng)過對扶貧政策的具體分析，發(fā)現(xiàn)在其實施過程中，由于受到主觀及客觀的因素，暴露出一些問題。

（一）形式主義化

指部分政策在實施過程中存在走形式的現(xiàn)象，沒有扎實落實，也未達到初衷的效果。具體體現(xiàn)在：（1）家庭醫(yī)生績效考核復雜，簽約的貧困戶數(shù)量巨大，不能深入基層有效地了解他們在醫(yī)療方面的需求，及時發(fā)現(xiàn)貧困戶的疾病風險，會為貧困戶脫貧后因病返貧埋下隱患。（2）村文化室未受到有效的宣傳，管理人員不到位，經(jīng)常呈閉門狀態(tài)，村干部和文化室呈割裂關(guān)系，很多村民對此毫不知情且不感興趣。（3）醫(yī)保報銷流程較為復雜，相關(guān)部門對報銷步驟的講解宣傳不夠，對自身綜合素質(zhì)差的村民來說難度較大，許多村民不清楚報銷流程。

（二）執(zhí)行偏差，實效性低

指執(zhí)行者在實施政策的過程中，受到主客觀因素的制約，使行為效果偏離政策目標，從而導致政策發(fā)揮的實際效用低。具體表現(xiàn)在：一、扶貧政策里的很多救助、補貼大多采用現(xiàn)金給付的形式，直接現(xiàn)金給付的方式無法激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力，有些甚至可能會助長懶惰習性，對“扶貧先扶志”理念的實效性大大降低。二、建設(shè)村衛(wèi)生室，但投入資金少，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然不好，且對村衛(wèi)生室的重視程度不夠，收入低，人才不愿流入，因此治療水平低，只能解決一些感冒、發(fā)燒的小病，難以為繼。三、由于扶貧政策體系本身龐大而復雜，貧困戶接受教育水平低，對政策的理解能力有限，再者扶貧干部身陷于繁瑣的行政工作，對于政策的宣講不夠到位，導致貧困戶對扶貧政策的理解產(chǎn)生偏差或理解不夠到位全面，這也是扶貧政策缺乏實效性的一個表現(xiàn)。

（三）銜接性、整合性不足

指政策前后銜接不到位，信息分散化，沒有形成一個完整有序的鏈條。主要表現(xiàn)在醫(yī)療預防工作上，預防、治療、康復為一個鏈條，做好預防工作，就可以有效的降低治療費用，用小錢解決大問題。為病殘者等村民簽約家庭醫(yī)生是一個很好的預防工作，但經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)家庭醫(yī)生因考核復雜、工作量大、收入低等因素并不能有效地對村民進行疾病的檢查和預防。此外還存在信息交流的壁壘，使得信息分散化，貧困戶的健康信息掌握在衛(wèi)生系統(tǒng)，而貧困戶的家庭成員基本信息掌握在公安系統(tǒng)，村委會沒有使用這些信息的權(quán)限，當要使用這些信息時，還需向相關(guān)部門提交申請，此過程又面臨著層層關(guān)卡的審批，費時費力。

表1總結(jié)分析了這些問題及問題出現(xiàn)的原因。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，X村脫貧戶面臨的主要返貧風險為大病殘疾風險和人口素質(zhì)風險，從政策實施角度分析脫貧戶仍面臨的這些風險，歸結(jié)到政策實施過程中暴露的一些問題，形式主義化、前后銜接性和整合性不足、執(zhí)行偏差，實效性低。這些弊病的存在無疑會使扶貧政策的效果不盡人意，因此，要想實現(xiàn)脫貧戶持續(xù)發(fā)展，就要從政策實施執(zhí)行的過程中對癥下藥。

四、相關(guān)建議

（一）杜絕政策實施的形式主義化，提高實效性

成立脫貧攻堅工作核查小組，負責對扶貧部門精準脫貧工作進行不定期檢查促進工作，對政策落實狀況有違初衷或成效顯然不達標的負責人進行責任追究。對于家庭醫(yī)生存在的問題，一是建議對其建立起長效考核機制，督促簽約成功的家庭醫(yī)生完成其應盡的職責，對患者做好日常的身體檢查、疾病預防等的工作;二是建議擴大家庭醫(yī)生的隊伍，提高家庭醫(yī)生的薪酬。對村文化室建設(shè)完全卻并未發(fā)揮實效的問題，一是建議配備專門人員進行管理，成立相關(guān)小組，處理日常的開門、關(guān)門、圖書借閱、書籍整理等工作;二是加強宣傳力度，提高村文化室在村子里的知名度，鼓勵村民進入文化室進行圖書閱讀及借閱，可安排相關(guān)人員為村民的問題進行講解。

（二）加強政策落實前后的銜接性

扶貧各部門應深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于脫貧攻堅的重要論述，全面落實黨中央、國務院和省委省政府關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)行動的決策部署。各個扶貧部門應盡職盡責、主動作為、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時加強部門之間的溝通交流，每一個扶貧鏈條上的部門都應充分了解并主動銜接上下游的政策落實情況，扎實推進脫貧攻堅保障工作的進展，做到無縫對接精準扶貧政策。

（三）增強整合性，打破合作壁壘

貧困戶及脫貧戶的各方面信息收集，包括戶籍、教育、就業(yè)、醫(yī)療、婚姻等基本信息是各個部門分別整理收集的，這樣的弊端是資源封閉，不同信息獲取困難，且會降低工作效率，增加不必要的成本。因此政府部門之間需要增強信息的整合性，盡快打破信息之間存在的分散狀態(tài)，建立起高效的信息共享機制。同時各個部門間也要敞開合作的大門，加強對話交流，打破合作壁壘。

參考文獻

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作者簡介：李璇璇，女，漢族，河北邯鄲人，華北電力大學法政系（保定），本科在讀，研究方向：公共事業(yè)管理;蘭芷君，女，畬族，江西省上饒人，華北電力大學（保定）法政系，本科在讀，研究方向：公共事業(yè)管理;國云，女，漢族，貴州興仁人，華北電力大學（保定）法政系，本科在讀，研究方向：社會工作。