加強(qiáng)基層民主建設(shè)探索村民自治的新路徑

王瑞琦　張倩

[摘要]完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)和重要組成部分。山東省東阿縣大橋鎮(zhèn)的村民議事會(huì)制度作為新形勢(shì)下農(nóng)村基層自治管理模式的有益探索，實(shí)施以來(lái)取得很好的社會(huì)反響。它在滿足農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的參與熱情的基礎(chǔ)上，保障村民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，是村民自治制度的完善，對(duì)進(jìn)一步提高農(nóng)村治理現(xiàn)代化水平有很好的推動(dòng)作用。

[關(guān)鍵詞]村民議事會(huì);自治;啟示

[作者簡(jiǎn)介]王瑞琦（1986-），女，山東東阿人，中共東阿縣委黨校，講師，研究生，研究方向：基層建設(shè)。張倩（1985-），女，山東東阿人，中共東阿縣委黨校，講師，研究生，研究方向：基層意識(shí)形態(tài)。

[中圖分類號(hào)] D621.5[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1006-8031（2020）04-0048-02

村民自治是村民通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)村內(nèi)事務(wù)的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平就推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)作出一系列重要論述，多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主。十九大報(bào)告進(jìn)一步指出，要擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民自治是具有中國(guó)特色的基層民主政治制度，在廣大農(nóng)村得到了普遍實(shí)行，但在發(fā)展過(guò)程中，村民自治的組織能力不足、村民參與社會(huì)治理的積極性和參與度不高、村級(jí)權(quán)利缺乏有效的監(jiān)督等問(wèn)題逐漸凸顯，村民自治面臨很大挑戰(zhàn)，針對(duì)這種現(xiàn)狀大橋鎮(zhèn)積極探索基層民主自治的有效途徑。

一、大橋鎮(zhèn)村民議事會(huì)制度的實(shí)踐

大橋鎮(zhèn)建立了黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民議事會(huì)制度。突出村支部書記領(lǐng)導(dǎo)核心作用，淡化支部書記個(gè)人色彩，積極引導(dǎo)村民參與村務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，有效地查找問(wèn)題、疏導(dǎo)矛盾，為村莊的發(fā)展建言獻(xiàn)策，確保村級(jí)班子在制度框架下運(yùn)行，對(duì)于農(nóng)村村民自治的創(chuàng)新實(shí)踐具有重要參考價(jià)值。

（一）組建辦法。村內(nèi)的事情由村民共同商議決定，保證人民當(dāng)家作主的地位。各村以戶為單位、以村民小組為選區(qū)，按照每5—10戶產(chǎn)生1名代表的比例，與本村內(nèi)的全體黨員、干部、黨代表、人大代表等組成村民議事會(huì)，對(duì)村內(nèi)所有重大事務(wù)進(jìn)行討論決策。

（二）議事內(nèi)容。議事會(huì)討論決定村內(nèi)所有重大事務(wù)，包括村集體經(jīng)濟(jì)收益使用情況;本村公益事業(yè)興辦、籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案;土地承包經(jīng)營(yíng)方案;村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案;宅基地使用方案;以借貸、租賃或者其他方式處分集體財(cái)產(chǎn);低保戶及貧困戶的認(rèn)定;涉訪涉訴問(wèn)題;以及其他涉及全村村民利益的相關(guān)事項(xiàng)。

（三）議事程序。村民議事會(huì)在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，原則上每個(gè)月至少召開一次（具體時(shí)間和次數(shù)由各村依據(jù)實(shí)際情況而定）。因工作需要，也可由黨支部臨時(shí)組織召開。每次議題由黨支部提議、村兩委研究，提交村民議事會(huì)進(jìn)行審議（三分之一以上的參會(huì)人員提出的問(wèn)題，也可以列入會(huì)議議程）。全體參會(huì)人員對(duì)議題進(jìn)行討論，然后形成解決方案，最后對(duì)解決方案進(jìn)行表決。表決方式為無(wú)記名投票或舉手表決。表決決議須由全體參會(huì)人員過(guò)半數(shù)通過(guò)。決議通過(guò)后，全體參會(huì)成員必須帶頭宣傳執(zhí)行，并由村兩委及時(shí)向全體村民公開，杜絕村干部?jī)?yōu)親厚友、以權(quán)謀私等違紀(jì)違法行為。議事會(huì)設(shè)專職人員負(fù)責(zé)記錄，并對(duì)會(huì)議相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行整理存檔，會(huì)議記錄需由所有參會(huì)人員簽字，最后將決議報(bào)鎮(zhèn)黨委備案。鎮(zhèn)黨委、政府認(rèn)為有必要時(shí)可以派鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部列席會(huì)議。

（四）相關(guān)村務(wù)制度。一是制定了黨委議事制度。定期召開黨委會(huì)，分析、研判班子團(tuán)結(jié)、制度建設(shè)、干群關(guān)系、工作作風(fēng)等方面情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決苗頭性問(wèn)題，處理過(guò)程和結(jié)果需要在黨委會(huì)上匯報(bào)說(shuō)明。二是制定了村內(nèi)重要事務(wù)合議制度。明確了參會(huì)原則、程序和村民代表的職責(zé)，對(duì)發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)、公益事業(yè)的興辦、土地承包、宅基地使用等涉及全村村民利益的事項(xiàng)統(tǒng)一開會(huì)研究。三是制定了《村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度》，明確了村務(wù)監(jiān)督委員的職責(zé)。村民監(jiān)督委員會(huì)獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)村民議事會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)村兩委落實(shí)各項(xiàng)方針政策、決議執(zhí)行、日常工作、制度執(zhí)行、財(cái)務(wù)公開等情況進(jìn)行監(jiān)督。四是制定了配套的財(cái)務(wù)管理制度。取消一支筆，村內(nèi)所有支出單據(jù)必須由村支部書記、村委會(huì)主任或一名兩委成員聯(lián)簽，將村級(jí)債務(wù)納入監(jiān)管范圍，做好了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)控，大額支出由鎮(zhèn)服務(wù)大廳集中支付，經(jīng)管站人員對(duì)村內(nèi)資金賬目進(jìn)行梳理與核實(shí)。五是改進(jìn)了述職評(píng)議制度。為保證工作效果，每半年在村民議事會(huì)上開展一次述職評(píng)議。除全體黨員和村民代表外，又隨機(jī)抽取部分村民參與述職評(píng)議，村干部通過(guò)學(xué)習(xí)黨章、黨規(guī)自我畫像，用具體實(shí)事來(lái)佐證，將評(píng)議的方式從原來(lái)的優(yōu)秀、稱職、不稱職調(diào)整為述職內(nèi)容是否真實(shí)，群眾是否滿意，并且結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公開，讓一部分干部臉紅出汗、坐不住，感到壓力，達(dá)到了以學(xué)促做的目的。

二、村民議事會(huì)制度的實(shí)踐成效

大橋鎮(zhèn)推行村民議事會(huì)制度，對(duì)村級(jí)事務(wù)的民主決策、民主管理進(jìn)行民主監(jiān)督，真正落實(shí)村民的參與監(jiān)督，真正還政于民，實(shí)現(xiàn)了三年無(wú)信訪，被評(píng)為山東省信訪工作先進(jìn)單位，2016年在全縣黨建工作排名中位列第1名。實(shí)踐證明，村民議事會(huì)制度是新形勢(shì)下適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展的創(chuàng)新和實(shí)踐，保障了村民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)從而實(shí)現(xiàn)村民自治。

（一）實(shí)現(xiàn)了村民參與村務(wù)“常態(tài)化”。村民對(duì)村級(jí)事務(wù)由“品頭論足”向“主動(dòng)詢問(wèn)、積極參與”轉(zhuǎn)變，杜絕村委獨(dú)攬包攬現(xiàn)象的產(chǎn)生，進(jìn)一步加強(qiáng)了農(nóng)村基層民主，完善了村民自治制度。張山村的黨員張召峰多次反映村干部問(wèn)題，在選舉中，被推選擔(dān)任監(jiān)督委員會(huì)主任，共同參與村集體決策，充分發(fā)揚(yáng)民主，村內(nèi)信訪問(wèn)題也得到有效解決。

（二）實(shí)現(xiàn)了村務(wù)在陽(yáng)光下進(jìn)行。完善了村民監(jiān)督制度，對(duì)村兩委落實(shí)各項(xiàng)方針政策、決議執(zhí)行、日常工作、制度執(zhí)行、財(cái)務(wù)公開等情況進(jìn)行公開監(jiān)督。郭口村事事經(jīng)議事會(huì)，理財(cái)組堅(jiān)持對(duì)村內(nèi)賬目每月一審，村內(nèi)財(cái)務(wù)實(shí)現(xiàn)了真正的公開透明;井圈村通過(guò)村民議事會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃安排，解決了村里臟亂差的問(wèn)題，村容村貌煥然一新。

（三）化解了村民與村干部的信任危機(jī)。村民議事會(huì)制度有效地消除了村民對(duì)村務(wù)活動(dòng)的各種猜疑和不信任，使村民和村干部的關(guān)系更加和諧，有效減少了因溝通不及時(shí)、解釋不透徹、相互不信任等引發(fā)的干群關(guān)系緊張問(wèn)題。孫六村通過(guò)村民議事會(huì)處理了個(gè)別干部因私利制造的矛盾，解決了荒廢了五年的290多畝黃河灘地的承包問(wèn)題，每年可增加村集體收入5萬(wàn)元。

（四）推動(dòng)了村級(jí)決策的“科學(xué)化”。村民議事會(huì)制度對(duì)村內(nèi)決策和村干部工作進(jìn)行全面監(jiān)督，村務(wù)、政務(wù)實(shí)現(xiàn)透明化，進(jìn)一步推動(dòng)了村級(jí)決策的“科學(xué)化”。尹莊、趙莊村通過(guò)村民議事會(huì)發(fā)動(dòng)群眾組織拆遷工作，解決存在的利益沖突，僅用兩天時(shí)間實(shí)現(xiàn)整村遷出，未產(chǎn)生上訪事件，為新農(nóng)村建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、村民議事會(huì)制度對(duì)農(nóng)村治理的啟示

（一）受監(jiān)督的權(quán)利才更有力量。絕對(duì)的權(quán)力傾向于絕對(duì)的腐敗，村委會(huì)掌握的更多是社會(huì)性公共權(quán)力，有權(quán)力就要監(jiān)督。由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)村中彌漫著對(duì)村官的信任危機(jī)。農(nóng)民對(duì)村官的不信任，導(dǎo)致了大量的公共事業(yè)沒有人辦，沒有人管。大橋鎮(zhèn)實(shí)行的村民議事會(huì)制定了可行的監(jiān)督制度，加大了農(nóng)村民主監(jiān)督的力度，不僅防止權(quán)力的濫用，也使權(quán)力的運(yùn)行更加透明化，讓村民切實(shí)感受到自身的民主權(quán)力，從而增加村民自治的意識(shí)，更加積極的參與到農(nóng)村社會(huì)治理當(dāng)中去。

（二）實(shí)現(xiàn)村民自治需要適度的引導(dǎo)。由于農(nóng)民自身政治素質(zhì)和能力的局限，單純依靠村民自身推進(jìn)基層民主，在現(xiàn)階段還無(wú)法實(shí)現(xiàn)。村民自治并不是指不管不顧，任其發(fā)展，而是要發(fā)揮上級(jí)黨委、政府的組織引導(dǎo)作用，才能確保基層民主實(shí)踐穩(wěn)定有序推進(jìn)。一是思想引導(dǎo)。改變過(guò)去官僚思想，使服務(wù)型執(zhí)政理念逐漸深入到農(nóng)村基層治理中，為農(nóng)村基層治理帶來(lái)便利。二是政治引導(dǎo)。由于農(nóng)村實(shí)行的是村民自治制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的政治引導(dǎo)，有利于農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，為農(nóng)村治理帶來(lái)和諧的社會(huì)環(huán)境。三是行為引導(dǎo)。農(nóng)村治理的方式較為傳統(tǒng)，基層政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村治理的行為方式引導(dǎo)，有利于農(nóng)村治理方式的科學(xué)化、規(guī)范化，較快適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需求，提高農(nóng)村治理效率。

（三）推動(dòng)村民自治改革需要相應(yīng)的制度創(chuàng)新。村民自治發(fā)展至今，有不少的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，綜合各方經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)村自治需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生的新問(wèn)題，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，不斷豐富人民當(dāng)家做主的形式和內(nèi)容，才能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。村民議事會(huì)制度正是在村民自治發(fā)展過(guò)程中不斷探索形成的配套制度，通過(guò)系統(tǒng)的制度框架，保證了村民對(duì)村務(wù)的事前參與、事中監(jiān)督、事后評(píng)議，推動(dòng)村民自治的發(fā)展。

（四）構(gòu)建良好的村民參與環(huán)境。一是培養(yǎng)村民自治意識(shí)。自治意識(shí)是實(shí)現(xiàn)村民參與農(nóng)村治理的基本前提，村民沒有形成自治意識(shí)，就很難產(chǎn)生參與行為。因此，要不斷提高村民的民主素質(zhì)和參與能力，培養(yǎng)村民自治意識(shí)，為村民參與農(nóng)村治理打牢基礎(chǔ)。二是發(fā)揮返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生和農(nóng)民企業(yè)家的帶動(dòng)作用。大學(xué)生和農(nóng)民企業(yè)家的自治意識(shí)相對(duì)普通村民來(lái)說(shuō)都是比較高的，積極引導(dǎo)他們通過(guò)多樣化、接地氣的宣傳方式向村民宣傳村民自治有關(guān)的知識(shí)，幫助村民形成對(duì)村民自治完整的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而調(diào)動(dòng)廣大村民參與到農(nóng)村社會(huì)治理中來(lái)。三是搭建好村務(wù)信息公開平臺(tái)。讓村民知道自己的事，知道身邊的事，對(duì)自己的村子的發(fā)展有了整體的了解，就會(huì)產(chǎn)生歸屬感，從而參與到村子的發(fā)展建設(shè)中去。

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